|
|
|
Notiunea, trasaturile si regimul juridic al actelor administrative
1. Conceptul de act administrativ (terminologie si definitie)
Activitatea organelor administratiei publice se concretizeaza in diferite forme, care pot fi calificate, din punct de vedere juridic drept: - acte administrative, operatiuni administrative si acte materiale. Prin urmare, varietatea sarcinilor pe care le indeplinesc organele administratiei publice determina adoptarea unor diverse tipuri de acte. In aceasta categorie intra in primul rand actele administrative.
Legislatia, practica judiciara si literatura de specialitate nu intrebuinteaza o terminologie unitara pentru denumirea principalului act juridic de putere emis de administratia de stat sau cea locala. Legislatia foloseste, de regula, denumirile concrete ale actelor juridice administrative, ca de exemplu, hotarare, ordin, regulament, dispozitie, autorizatie, certificat, proces-verbal etc., ceea ce permite, in cazurile aratate stabilirea provenientei actului juridic, determinarea caracterului sau normativ sau individual si altele asemenea.
Intrucat actele juridice emise de administratia publica cunosc o mare varietate si o abundenta de denumiri s-a impus, cu necesitate, gasirea unei denumiri generice (intocmai ca si in cazul actelor civile sau a celor juridice) care sa desemneze, in mod unitar, intreaga categorie a acestor acte. In acest sens, doua denumiri retin, in principal, atentia: cea de act administrativ si cea de act de drept administrativ.
Terminologia de act administrativ este folosita de Constitutie (art. 48 alin. 1), Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sau Hotararea Guvernului Romaniei nr. 9/2001 privind reorganizarea si functionarea prefecturilor (art. 4). Aceeasi terminologie este utilizata si de o serie de autori de specialitate.
Alti autori se refera la notiunea de act de drept administrativ, dar care nu este utilizata in legislatie. Consideram corecta terminologia folosita in Constitutie ca lege fundamentala a statului.
Actul administrativ constituie o categorie de acte juridice date, in principal, de autoritatile si persoanele care isi desfasoara activitatea in administratia publica, precum si de institutiile publice si regiile autonome, fiind o modalitate de lucru a acestora prin care se asigura realizarea puterii executive si infaptuirea sarcinilor care revin administratiei publice.
Emit acte administrative si alte autoritati publice, din sfera celorlalte puteri (legislativa si judecatoreasca), dar nu ca activitate de baza a acestora, ci ca activitate auxiliara, necesara pentru indeplinirea activitatii de baza. Mai concret emit acte administrative si organele de conducere ale fiecarei din cele doua camere ale Parlamentului (presedintele si biroul camerei), precum si functionarii publici care detin functii de conducere in aparatul acestora (secretarul general, sefii de departamente, de servicii si a celorlalte compartimente din structura lor organizatorica), precum si conducerile autoritatilor judecatoresti, in vederea bunei administrari a justitiei sau pentru punerea in executare a hotararilor judecatoresti ramase definitive
Conceptual, actul administrativ este actul juridic unilateral emis in cadrul activitatii executive de autoritati publice in calitatea lor de subiecte special investite cu atributii de realizare a puterii de stat, prin care se creeaza, se modifica sau se sting raporturi de drept administrativ.
2. Trasaturile actelor administrative
Trasaturile actelor administrative reprezinta acel ansamblu de insusiri care determina includerea respectivelor acte in categoria actelor juridice si in mod concomitent le diferentiaza de alte specii de acte juridice apartinatoare diverselor ramuri de drept. Trasaturile actelor administrative includ
a) elementele esentiale;
b) conditiile de valabilitate
c) caracteristicile specifice.
Elementele esentiale sunt acele trasaturi fara de care manifestarea de vointa nu se poate constitui ca act juridic. Conditiile de valabilitate reprezinta acel ansamblu de cerinte care asigura actelor de drept administrativ producerea integrala si in mod valabil a efectelor juridice. Caracteristicile actelor administrative reprezinta acele insusiri care, rezultand din reunirea cumulativa a elementelor esentiale si a conditiilor de valabilitate, diferentiaza aceste acte de alte categorii acte juridice.
S-a aratat ca actul administrativ este o manifestare de vointa juridica unilaterala apartinand autoritatii administratiei publice. Uneori, manifestarea de vointa nu este exclusiv un atribut al administratiei. Astfel, in unele cazuri, actul administrativ se emite de autoritatea sau institutia administrativa la cererea administratilor interesati. Asa este de pilda autorizatia de instrainare a unui imobil ori cea de constructie a unui imobil. Desi actul este emis la cererea persoanei interesate, nu suntem in prezenta unui act bilateral, autoritatea, administrativa, putand refuza sau anula actul administrativ din proprie initiativa, fara acordul celuilalt subiect.
Actul administrativ este obligatoriu atat fata de persoanele fizice sau juridice carora li se adreseaza, cat si fata de organul care l-a emis, tinut sa-l respecte el insusi pe tot parcursul valabilitatii lui. Aceasta obligativitate a actului administrativ deriva din faptul ca el este dat pe baza si in executarea legii si, din aceasta cauza se bucura de prezumtia de legalitate. Actele administrative fiind emise pe baza si in executarea legii nu pot contine dispozitii contrare legilor, dar printr-o lege se poate oricand modifica sau anula un act administrativ. Actul administrativ este executoriu imediat ce a intrat in vigoare, fara nici o alta formalitate, ca de pilda obtinerea unui titlu executoriu.
3. Regimul juridic al actelor administrative
Regimul juridic al actelor administrative reprezinta un ansamblu de reguli ce guverneaza formarea, modificarea si desfiintarea respectivelor acte.
Actele administrative sunt supuse regimului juridic administrativ, avand in acest sens un regim juridic propriu, distinct de al altor acte juridice. Acest regim se manifesta cu privire la legalitatea actelor administrative, forta lor juridica, puterea lor probanta, modul de intrare in vigoare, modul de executare si de incetare a efectelor juridice. S-a observat ca actele respective, dispun de prezumtia de legalitate, sunt obligatorii si se pun direct in executare. Prin aceasta se invedereaza caracterul lor de acte de putere publica, prin opozitie cu actele juridice civile, ale caror efecte vizeaza, in principiu, numai partile participante la raportul juridic respectiv.
Analizand regimul juridic al acestor acte trebuie sa-l deosebim de natura juridica a efectelor sau raporturilor pe care le guverneaza. Astfel, un act normativ de genul unei hotarari de Guvern, ramane un act din perimetrul dreptului administrativ, chiar daca reglementeaza raporturi juridice civile, natura sa juridica fiind distincta de faptul ca el constituie si un izvor al dreptului civil. La fel, un act administrativ individual poate genera si raporturi juridice de alta natura (de exemplu, ordinul de repartizare a unei suprafete lucrative poate sta la baza contractului de inchiriere) fara ca aceste raporturi, de cu totul alta factura, sa-i modifice natura juridica proprie. Totodata, faptul ca un act administrativ este reglementat prin norme apartinand mai multor ramuri de drept, nu duce la schimbarea naturii juridice unitare a actului in cauza.
In fine, actul administrativ, ca act juridic nu se confunda cu toate inscrisurile materiale sau actele constatatoare ale manifestarilor de vointa producatoare de efecte juridice. Majoritatea actelor administrative trebuie sa indeplineasca in mod obligatoriu cerinta formei scrise, astfel incat existenta actului juridic este conditionata de insasi existenta inscrisului a carui lipsa antreneaza inexistenta respectivei manifestari de vointa.
