Optimizarea politicilor publice prin evaluarea impactului public

Optimizarea politicilor publice prin evaluarea impactului public

De mai bine de doua decenii, statele membre ale UE au introdus evaluarea impactului pentru programele legislative si economice, fapt ce a condus la rezultate uneori neasteptate privind bugetul, precum si diverse segmente ale economiei si societatii in general.

Evaluarea impactului urmareste ,,imbunatatirea calitatii informatiei aflate la dispozitia celor care iau decizii si care trebuie sa inteleaga bine consecintele:costurile, beneficiile si efectele distributive ale deciziilor lor. Aceasta este contributia evaluarii impactului. Dupa cum este unanim recunoscut, evaluarea impactului trebuie sa urmeze ciclul politicii a carei imagine schematica este prezentata in fig. 1

Fig. 1. Ciclul politicii publice

Evaluarea impactului unei politici publice este apanajul administratiei publice inscrise in sistemul mai larg al guvernarii.

Realizand un model sistemic al administratiei publice, Decleris (1986) arata ca ,,administratia publica este cel mai important procesor al cererilor (intrarilor) de valoare in sistemul de guvernare, cereri care variaza in raport cu complexitatea sociala. Asemenea cereri de valoare sunt generate de problemele publice iar procesarea lor reprezinta un tip de conversie in cantitate sau/si calitate printr-o serie de decizii publice.

In aceasta serie de decizii, care apartin diverselor componente ale siste-mului de guvernare, deciziile care apartin procesului public se refera funda­mental la faza de implementare care presupune elaborarea politicii la scara mica si putere discretionara.

Modelul sistemic din fig. 2 arata impactul administratiei publice asupra programarii cererilor procesate si astfel interdependenta proceselor de elaborare si implementare a politicilor publice.

Fig. 2 Modelul sistemic Decleris al sectorului public

Acest model de baza trebuie insotit de un model detaliat care sa releve: structura sa interna si reteaua de politici publice, care fac obiectul unei administratii specifice.

Modelul de mai sus se incadreaza in categoria modelelor structurale pentru a caror proiectare poate fi avuta in vedere teoria organizationala

O a doua categorie de modele sistemice ale sistemului public este cea functionala, termen ce se refera la scopurile si obiectivele elaborarii politicilor publice. Reteaua de baza a politicilor publice ce vor fi realizate in sectorul public reprezinta un asemenea model functional si are ca scop clasificarea interrelatiilor dintre aceste politici.

Realitatea confirma faptul ca foarte putine autoritati publice au o vedere de ansamblu asupra activitatii lor, transpusa intr-un model semnificativ. In consecinta, putine guverne au o idee coerenta privind impactul real al politicilor publice asupra societatii.

In Decleris (1991), s-a propus un model simplificat al politicilor publice bazat pe urmatoarele elemente¹ :

sistemul valorilor (politici ale drepturilor omului, impotriva criminalitatii,
in favoarea artelor etc.);

comunicare sociala (politici ale educatiei, stiintei, cercetarii si tehnologiei,
mass-media etc.);

asistenta sociala (politica sociala, sanatate, locuinte etc.);

guvernare (organizarea statului, politica bugetara si fiscala, reforma
administratiei etc.);

controlul mediului (politica mediului, management agrar, planificare
urbana si regionala, dezvoltare durabila, politica economica etc.);

sisteme afective (politica familiala, politici etnice etc.);

personalitate (libertate individuala, creativitate etc.).

Se ajunge, astfel, la concluzia ca guvernele viitoare, autoritatile publice nu vor putea conduce efectiv si eficient fara conturarea domeniului social de actiune si proiectarea unui sistem integrat al politicilor lor publice.

1 Metode de optimizare

Cum beneficiile si costurile ce urmeaza sa apara in viitor au o valoare curenta mai mica decat cele care au loc in prezent, valorile trebuie reduse pentru a reflecta aceasta diferenta. Alegerea celei mai adecvate rate de reducere este importanta si constituie subiectul unor dezbateri serioase intre economisti.

1.1 Reducerea valorii nete curente (VNC)

Exista cateva metode de reducere. Totusi, cea mai sigura metoda de comparare a alternativelor este cea a valorii nete curente (VNC). Prin aceasta metoda, veniturile nete (sau beneficiile cuantificate) ale unui proiect sau ale unei politici sunt estimate, reduse, folosind o rata a dobanzii adecvata si apoi comparate cu costul initial. Optiunea preferata este cea cu valoarea neta curenta pozitiva cea mai mare.

Valoarea curenta (actuala) a unui beneficiu viitor se calculeaza utilizand formula:

                                  (1.1.1)

unde r este rata reducerii, iar n este numarul de ani dupa care vor aparea beneficiile. Daca valoarea neta curenta este pozitiva (beneficiile privite in termenii valorii curente depasesc costurile privite in termenii valorii curente), propunerea poate fi recomandata. Reducerea este opusul compunerii, respectiv inseamna a merge in sens invers, plecand de la o cifra presupusa a include o rata a dobanzii compuse. Totusi, o problema importanta o constituie stabilirea ratei adecvate a reducerii. Trei variante sunt descrise pe scurt mai jos.

Unii economisti argumenteaza ca in realitate costul de oportunitate pentru guvern al investirii intr-o anumita politica sau intr-un anumit proiect este reducerea platii dobanzilor care s-ar obtine daca banii ar fi investiti in reducerea datoriei guvcrnamentale. Ei sustin ca rata reducerii trebuie sa fie rata dobanzii la datoria guvernamentala.

Altii argumenteaza ca trebuie folosita o rata a reducerii mai ridicata, intrucat rata redusa a dobanzii la imprumuturile guvernului nu reflecta faptul ca, pana la urma, contribuabilii sunt cei care suporta riscul remanent al investitiei guvernamentale - in special acela de a acoperi obligatiile fata de creditori. Acest argument favorizeaza folosirea ratei imprumutului comercial.

Un alt argument sustine ca, de fapt, consideratiile sociale impun ca guvernul sa fie pregatit sa investeasca, din cand in cand, la rate mai mici de recuperare decat rata dobanzii la datoria guvernamentala. Sustinatorii acestei variante argumenteaza ca ar trebui utilizata o rata mai mica, cunoscuta sub numele de rata de reducere sociala. Neajunsul acestui argument consta in faptul ca poate incuraja guvernele sa investeasca in proiecte, atunci cand aceleasi resurse ar putea fi investite in alte parti (in sectorul public sau privat) la o rata mai mare de recuperare.

Argumentele privind rata cea mai adecvata a reducerii sunt detaliate si complexe. Ele depasesc aria de interes a acestei lucrari, insa pot fi gasite in manuale standard sau in articole de profil. Important de subliniat, in acest punct al discutiei, este faptul ca beneficiile si costurile, pe o anumita perioada de timp, trebuie evaluare la valori actuale constante mai degraba decat la preturile curente. Este imposibil de construit un sistem capabil sa prevada toate costurile si beneficiile oricarei politici. Evaluarea impactului necesita elaborarea multor ipoteze si este adesea asociata cu un mare grad de nesiguranta. Aceasta nesiguranta poate fi partial compensata prin mentionarea surselor de informare si a ipotezelor in note explicative anexate propunerii de proiect legislativ. Cele mai importante cerinte ale unui exercitiu de evaluare sunt: analizarea, bine informata si lipsita de prejudecati, a optiunilor alternative in raport cu obiectivele bine definite ale politicii si luarea in considerare atat a factorilor care nu pot fi evaluati explicit in termeni monetari, cat si a celor care pot fi evaluati in mod explicit in termeni monetari

Pe langa analiza implicatiilor directe asupra cheltuielilor publice ale unui proiect sau program propus, mai exista o serie de alte tehnici analitice care pot fi utilizate. Doua dintre cele mai obisnuite sunt analiza cost - beneficiu si analiza cost -eficacitate. Cele doua sunt discutate in sectiunile urmatoare

1.2 Analiza cost - beneficiu si decizia optima privind politicile publice

Cea mai cuprinzatoare forma de evaluare este analiza cost - beneficiu, care analizeaza nu numai previziunile si beneficiile cu valoare de piata, ci si alte costuri si beneficii, cum sunt impactul asupra mediului, timpul liber sau surplusul de consum. Totusi, o politica ce a trecut de testul analizei cost - beneficiu nu trebuie implementata automat. Analiza cost - beneficiu ii ajuta pe cei care creeaza politicile sa prioritizeze cheltuielile, insa resursele cheltuielilor publice sunt limitate si exista intotdeauna probleme strategice sau alte probleme mai largi care, din motive practice, nu au fost incluse in calculul numeric.

Desi analiza cost - beneficiu este, in mod ideal, aplicabila tuturor deciziilor privind politicile publice, forma sa trebuie sa fie bazata pe evaluari practice ale rezonabilitatii si costului. Instrumentele de interventie majore pot necesita analiza cost - beneficiu a elementelor secundare, asa incat cele care nu pot fi justificate sa fie excluse. De exemplu, analiza unei initiative privind transportul public care implica investitii in drumuri, autobuze, tramvaie si trenuri poate produce un beneficiu net, insa daca, de pilda, tramvaiele si autobuzele concureaza pentru acelasi segment de calatori, poate fi necesar ca mijlocul de transport mai putin atractiv dintre cele doua sa fie redus sau chiar scos din circulatie. La celalalt capat al gamei, o propunere de crestere a numarului locurilor de munca intr-un birou de asigurari sociale care acopera o regiune in care somajul a crescut dramatic nu necesita o evaluare la acelasi nivel. Costurile pot fi furnizate imediat de ministerul responsabil cu asigurarile sociale.

Atractia fundamentala a analizei cost - beneficiu este faptul ca poate evalua o gama larga de efecte ale politicilor. Totusi, pot exista dificultati in ce priveste disponibilitatea unor date cuprinzatoare, neajunsuri in privinta calificarilor analitice sau constrangeri bugetare. In majoritatea domeniilor politicilor, cum sunt legea si ordinea, apararea, ocuparea fortei de munca, educatia, sanatatea, administrarea regionala, industriala sau administratia publica, rareori este posibila evaluarea explicita a rezultatelor. Din aceste motive, poate fi necesara utilizarea unor alternative mai putin cuprinzatoare, dar si mai putin complexe si consumatoare de timp, precum analiza cost - eficacitate sau cea financiara (compararea efectelor optiunilor alternative asupra fluxurilor banesti guvernamentale).

1.3. Analiza cost - eficacitate

Analiza cost - eficacitate calculeaza costul pe unitate de beneficiu, insa nu confera valoare monetara obiectivelor precum sanse egale, scaderea mortalitatii sau imbunatatirea alimentatiei. Aceasta abordare elimina dificultatea incercarii de a evalua toate beneficiile in mod explicit, oferind, in acelasi timp comparatii intre costurile diverselor feluri in care se poate atinge un anumit obiectiv. Astfel, se poate face o alegere referitoare la care dintre aceste optiuni (care duc toate la aceleasi rezultate sau la rezultate similare) este preferabila. In acest fel se furnizeaza un index al costurilor relative pentru societate ale diverselor variante de promovare a unei anumite politici.

Desi masurile cost - eficacitate au anumite limitari care le pot face neconcludente in privinta stabilirii politicii optime, masura costului pe unitate de beneficiu obtinut reflecta atat efectele benefice, cat si pe cele adverse ale unei anumite politici. Acestea ofera un ghid util cu privire la meritele relative ale diferitelor politici. Desi faptul ca o politica are un cost pe unitate de beneficiu mai mic decat alta nu o face in mod necesar mai buna, cei care iau deciziile pot utiliza aceste masuri in combinatie cu propria lor evaluare a obiectivului urmarit, pentru a selecta politicile cele mai eficace din punctul de vedere al costului. Cu alte cuvinte, cei care creeaza politicile sunt responsabili de efectuarea unei analize cost - beneficiu implicite, utilizand rezultatele analizei cost - eficacitate pentru a-si sustine decizia.

In plus, acest tip de analiza poate fi de ajutor in selectarea masurilor, pe baza incadrarii lor intr-o limita acceptabila. Aceasta poate fi vazuta ca o analiza cost - beneficiu cu specificatii vagi, in care valoarea beneficiului dificil de cuantificat nu este exprimata exact. Este numai un efort de afirmare a faptului ca politica respectiva se afla intr-o limita acceptabila a valorilor beneficiilor. De cxemplu, o politica de reducere a mortalitatii datorate cancerului cu 40 pe an la un cost de 50.000 euro pe caz poate fi atractiva, in timp ce orice politica ce depaseste 100 milioane euro pe caz poate fi considerata prea scumpa. Astfel, daca o analiza cost - eficactitate sugereaza ca, in fapt, costul unei politici de reducere a cazurilor de cancer se incadreaza in aceasta limita, politica respectiva isi poate urma cursul.

Masurile cost - eficacitate sunt extrem de benefice atunci cand obiectivul guvernului este definit suficient de larg pentru a permite compararea mai multor alternative de politica diferite destinate atingerii sale. Ele ofera adesea indicatii utile privind eficacitatea relativa a aplicarii politicilor si oportunitatile de realocare a resurselor pentru a le maximiza impactul net. Totusi, masurarea eficacitatii in raport cu costul nu pune in discutie motivatia unui anumit obiectiv de politica. Ia drept data dorinta de a atinge obiectivul respectiv, fara a pune intrebarea pentru ce este necesar.

Sarcina sa este de a gasi calea cea mai putin costisitoare de a atinge acel obiectiv. Singurele mijloace ale politicii eliminate din calcul sunt cele care sunt in mod clar cele mai putin de dorit pentru atingerea rezultatului urmarit, adica cele care aduc mai putine beneficii la un cost mai mare. De aceea, trebuie sa existe un consens larg privind faptul ca implementarea acestui test duce la indeplinirea unui obiectiv care merita.