CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV - Teoria generala a controlului administratiei publice, Persoane care pot introduce actiune in contencios administrativ

Contenciosul administrativ

I.1            Teoria generala a controlului administratiei publice 

• Fundamentarea si clasificarea formelor controlului;

Pentru a asigura conformitatea activitatii organelor administratiei publice cu exigentele stabilite de forurile politice, este nevoie de instituirea unui vast si complex control asupra acestei activitati.

Controlul, ca fenomen semnificativ al activitatii administrative, are menirea de a masura rezultatele actiunii administrative in aplicarea deciziilor politice si de a determina o intensificare a realizarii actiunilor administrative de natura sa asigure indeplinirea functiilor administratiei publice.

Avand in vedere complexitatea deosebita a activitatii pe care o desfasoara autoritatile administratiei publice, atat la nivel central cat si local, care cuprinde practic, toate elementele si secotarele vietii economico-sociale, formele de control folosite sunt foarte diverse.

In cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului (legislativa, executiva si judecatoreasca) exercita, in mod corespunzator, prin mijloace specifice, potrivit particularitatilor functiilor statului, controlul asupra administratiei publice.

Identificam urmatoarele categorii de control asupra administratiei publice:

• Control exercitat de Parlament;

Controlul parlamentar asupra administratiei. Acest control corespunde unei necesitati fundamentale si apartine reprezentantilor natiunii de a verifica constant ca administratia nu se abate de la liniile directoare care i-au fost fixate (reprezinta una din consecintele principiului democratic al reprezentarii; conform Constitutiei, membrii Parlamentului au dreptul si obligatia de a controla afacerile publice - art. 69).

Controlul parlamentar se manifesta de regula, prin interpelarile si intrebarile parlamentarilor adresate ministrilor, cu privire la modul in care functioneaza "masina administrativa" raportata la doleantele si trebuintele electoratului. Dar esenta controlului parlamentar consta in rolul deosebit pe care il au comisiile parlamentare de ancheta, prin verificarea modului de gestionare a treburilor publice de catre ministere sau organe centrale, precum si de alte structuri administrative integrate acestora.

Desi este de regula ulterior adoptarii sau realizarii masurilor executive - expresie a recunoasterii autonomiei functionale a administratiei publice, controlul parlamentar poate avea urmatoarele efecte:

- in ipoteza delegarii legislative - prin care Parlamentul abilitaeaza Guvernul sa adopte ordonante care nu fac obiectul legii organice, nerespectarea termenului de supunere a acestora spre aprobare parlamentara atrage incetarea efectelor acestora iar atunci cand parlamentul le verifica le poate aproba sau respinge;

- in cazul tratatelor internationale negociate de Guvern poate refuza ratificarea acestora;

- la dezbaterea raportului comisiei parlamentare, daca se constata existenta unei abateri grave in activitatea vreunui membru al Guvernului, Senatul poate cere Primului ministru destituirea acestuia;

- daca dezbaterile asupra raportului comisiei parlamentare dezvaluie abuzuri si ilegalitati in activitatea Guvernului, Parlamentul poate retrage increderea Guvernului prin adoptarea unei motiuni de cenzura care duce la demiterea Guvernului, la propunerea ¼ din nr. total de parlamentari si cu votul a cel putin ½ plus 1 dintre acestia.

O forma specifica de control parlamentar modern este cel al Avocatului Poporului indreptat catre respectarea drepturilor si lbertatilor cetatenesti (si nu alte categorii de drepturi avand o alta natura juridica - civila, comerciala, etc.) de catre autoritatile publice, pe cale extrajudiciara. - art 60 din Constitutie -.

Activitatea sa are drept scop apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor impotriva eventualelor abuzuri ale administratiei.

Numit pe o perioada de 5 ani, AP isi exercita atributiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate in drepturile lor, autoritatile publice fiind obligate sa-I acorde sprijinul necesar.

Daca cererea adresata AP se considera intemeiata - petentul trebuind sa dovedeasca ilegalitatea comisa de autoritatea publica si cum a vatamat aceasta drepturile si interesele sale (in cazul intarzierii sau refuzului administratiei de a solutiona o cerere), se trece la solutionarea acesteia prin:

- solicitarea informatiilor si documentelor din partea autoritatii publice;

- audierea conducatorilor sau a unor functionari ai autoritatii care pot da informatii necesare solutionirii cauzei;

- poate avea acces la documente secrete ale autoritatii respective, daca considera ca acestea sunt utile cauzei;

Daca se constata ca plangerea este intemeiata, AP va putea obliga autorittaea publica la luarea de indata a masurilor necesare pentru inlaturarea ilegalitatii. Daca autoritatea respectiva nu indeplineste cererea in termen de 30 de zile, AP se adreseaza intr-un termen de cel mult 45 zile autoritatii ierarhic superioare, Guvernului sau in cele din urma Parlamentului.

Nou reglementare a contenciosului ii da dreptul AP ca, in situatia in care considera ca singura solutie, dupa efectuarea tuturor anchetelor necesare, este adresarea catre instanta competenta, poate ca, in numele persoanei sa sesizeze instanta de contencios administrativ cu privire la cauza, persoana vatamata devenind automat parte in proces dar putand sa-si decline disponibilitatea la primul termen.

Avocatul Poporului este obligat sa prezinte celor doua camere ale Parlamentului rapoarte, anual sau la cererea acestora. Este o autoritate publica a administratiei publice centrale, autonoma nesubordonata Guvernului, activitatea sa desfasurandu-se sub control Parlamentar.

• Control exercitat de autoritati judecatoresti

controlul realizat de instantele judecatoresti - conferirea catre un organism independent de puterea politica si de cea a administratiei a competentelor de solutionare a litigiilor aparute prin functionarea administratiei publice. Principala functie a acestui control este de a asigura protectia ceetatenilor si functionarilor publici fata de eventualele abuzuri ale administratiei; acesta se fundamenteaza pe principiul separatiei si echilibrului puterilor legislativa, executiva si judecatoreasca, care se realizeaza in cadrul democratiei constitutionale.

• Control exercitat de autoritati ale administratiei publice;

Cea mai complexa forma de control asupra activitatii organelor administratiei publice o constituie controlul administrativ - care reprezinta, in esenta, mijlocul prin care se asigura functionarea adecvata a administratiei.

Controlul administrativ este acea activitate care se desfasoara regulat, in cadrul structurii generale a administratiei publice, ca o componenta fundamenatla a mecanismului administrativ, al carei scop il constituie asigurarea conformitatii conduieti administrative cu comandamentele statale, prevazute de lege, realizandu-se unitatea de scop si de actiune in administratia publica.

Putem clasifica formele de control administrativ dupa:

- natura organului care efectueaza controlul;

legislativ;

executiv;

judiciar.

- locul pe care-l ocupa orgaul de control fata de pozitia autoritatii verificate;

intern - de catre factori din interiorul autoritatii respective;

extern- de catre un organ din afara autoritatii sau din afara intregului sistem executiv - verificarea infaptuita de justitie

- dupa regimul juridic al controlului;

control jurisdictional - in cadrul unui litigiu de contencios administrativ de catre instanta specializata sau de alte organe cu atributii jurisdictionale;

control nejurisdcitional - in afara unui litigiu - ca o atributie curenta de verificare - din oficiu sau la o anume sesizare

- dupa specificul si obiectul activitatii de verificare.

Control de legalitate - asigurarea respectarii legii;

Control de oportunitate - verificarea actualitatii masurilor intreprinse

Indiferent de forma controlului si autorul acesteia se pot distinge trei elemente ale controlului administrativ:

obiectul controlului administrativ - individual sau in ansamblu totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare precum si mijloacele si procedeele folosite de organele administratiei publice;

baza de referinta - toate elementele care trebuiesc urmarite in cadrul controlului, respectiv obiectivele ce trebuies realizate de catre organele administrative controlate si mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse;

operatiunile de control propriu-zis - operatiuni administrative realizate de catre autorii controlului care urmaresc sa stabileasca conformitatea obiectului controlat cu elementele cuprise in baza de referinta.

• Notiunea si trasaturile contenciosului administrativ;

Contencios = a lupta, a se stradui sa invinga (din lat. contendere)

Contenciosul administrativ este definit ca reprezentand totalitatea litigiilor dintre autoritatile publice si administrati solutionate de instante judecatoresti specializate

Contencios administrativ in anulare - prin care instanta poate anula actului administrativ, in tot sau in parte sau obliga serviciul public la rezolvarea cererii cu privire la un drept ori un interes legitim recunoscut de lege, fara a se putea pronunta asupra despagubirilor,aceasta problema urmand a fi solutionata de instantele de drept comun;

Contencios administrativ de plina jurisdcitie - prin care instanta de contencios administrativ, poate anula actul, rezolva cererea cu privire la dreptul sau interesul legitim vatamat si poate hotari acordarea unor despagubiri reclamantului pentru daune morale sau materiale cauzate prin actul contestat

In doctrina de specialitate mai exista o clasificare a tipurilor de contencios in functie de caracterul juridic al actelor administrative care au vatamat drepturi, si anume:

Contenciosul obiectiv - prin care se invoca lezarea unui interes legitim printr-un act administrativ normativ

Contenciosul subiectiv - prin care se invoca lezarea unui drept subiectiv printr-un act administrativ individual

Revizuirea Constitutiei in anul 2003 aduce cateva modificari importante institutiei contenciosului administrativ. Pe scurt:

s-a largit sfera dreptului fundamental al cetateanului si interesului legitim al aceastuia - art.52;

sfera actelor exceptate de la controlul prin intermediul instansei de contencios administrativ s-a redus la " acte care privesc raporturile cu parlamentul si actele de comandament cu caracter militar";

a inlaturat atributiile jurisdictionale ale Curtii de Conturi, urmand ca litigiile rezultate din activitatea acestei institutii sa fie solutionate de instante specializate;

jurisdictiile administrative au devenit facultative si gratuite

• Controlul administrativ necontencios;
• Controlul administrativ jurisdictional;

I.2            Semnificatia unor termeni - data de legea 554/2004 a contenciosului adminisrativ

Pentru interpretarea unitara a textului actului normativ, autorii legii, plini de curaj, au realizat un articol denumit sugestiv: " semnificatia unor termeni", unde se realizeaza o definire a notiunilor de baza cu care uziteaza legea.

a) persoana vatamata - orice persoana fizica sau juridica ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vatamate prin acte administrative; in sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vatamate si organismele sociale care invoca vatamarea unui interes public prin actul administrativ atacat;
b) autoritatea publica - orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza, in regim de putere publica, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritatilor publice, in sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public;
c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica in vederea executarii ori a organizarii executarii legii, dand nastere, modificand sau stingand raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, in sensul prezentei legi, si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect:

punerea in valoare a bunurilor proprietate publica;

executarea lucrarilor de interes public;

prestarea serviciilor publice;

achizitiile publice;

d) act administrativ-jurisdictional - actul juridic emis de o autoritate administrativa cu atributii jurisdictionale in solutionarea unui conflict, dupa o procedura bazata pe contradictorialitate si cu asigurarea dreptului la aparare;
e) contenciosul administrativ - activitatea de solutionare, de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;
f) instanta de contencios administrativ, denumita in continuare instanta - Sectia de contencios administrativ si fiscal a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, sectiile de contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel si tribunalele administrativ-fiscale;
g) nesolutionarea in termenul legal a unei cereri - faptul de a nu raspunde solicitantului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede alt termen;
h) refuzul nejustificat de a solutiona o cerere - exprimarea explicita, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva cererea;
i) plangere prealabila - plangerea prin care se solicita autoritatii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dupa caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, in sensul revocarii acestuia;
j) act de comandament cu caracter militar - actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitatii din cadrul fortelor armate, specifice organizarii militare, care presupun dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor in aspecte privitoare la conducerea trupei, in timp de pace sau razboi, sau, dupa caz, la indeplinirea serviciului militar;
k) serviciu public - activitatea organizata sau autorizata de o autoritate publica, in scopul satisfacerii, dupa caz, a unui interes public;
l) interes public - interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice;
m) exces de putere - exercitarea dreptului de apreciere, apartinand autoritatilor administratiei publice, prin incalcarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, prevazute de Constitutie sau de lege;
n) drept vatamat - orice drept fundamental prevazut de Constitutie sau de lege, caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ;
o) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat;
p) interes legitim public - posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept fundamental care se exercita in colectiv ori, dupa caz, in considerarea apararii unui interes public;
r) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale, sindicate, asociatii, fundatii si altele asemenea, care au ca obiect de activitate protectia drepturilor diferitelor categorii de cetateni sau, dupa caz, buna functionare a serviciilor publice administrative;
s) paguba iminenta - prejudiciu material viitor, dar previzibil cu evidenta sau, dupa caz, perturbarea previzibila, grava a functionarii unei autoritati publice ori a unui serviciu public;
s) instanta de executare - instanta care a solutionat fondul litigiului de contencios administrativ.

I.3            Persoane care pot introduce actiune in contencios administrativ

Denumite de legea 554/2004 - legea contenciosului administrativ subiecte de sezina

1.     orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim de catre o autoritate publica printr-un act administrativ , sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri.

Persoana vatamata poate fi o persoana fizica sau juridica, titulara a unui drept subiectiv - orice drept fundamental prevazut de Constitutie sau de lege, caruia i se aduce atingere printr-un act administrativ.

2.     persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept;

Este vorba despre un element de noutate pe care il aduce noua lege a contenciosului administrativ, dand posibilitatea unei terte persoane care se considera vatamata intr-un drept al sau printr-un act administrativ individual adresat altui subiect de drept sa poata introduce o actiune in contencios. Aceasta problema a fost indelung dicutata in literatura de specialitate si a primit in practica solutii diferite - indeosebi situatia referitoare la autorizatiile de constructii, de practicare a diferitelor profesii la domuciliu, etc, cand prin activitatea desfasurata - in baza unui act administrativ - erau lezate drepturi ale tertilor care nu aveau castig de cauza in fata autoritatii emitente neaflandu-se intr-o relatie juridica directa cu autoritatea care emisese actul.     De altfel, in practica, autoritatile sesizate considerau ca nu au temei legal pentru revocarea actului administrativ contestat, iar instantele de contencios respingeau actiunile ca inadmisibile, neexistand dreptul subiectiv incalcat[1].

In noua situatie juridica, actiunea introdusa de un tert se va afce atat impotriva autoritatii parate cat si impotriva beneficiarului actului.

3.     Avocatul Poporului - in baza unei sesizari a unei persoane fizice, daca acesta apreciaza ca ilegalitatea actului sau excesul de putere al autoritatii administrative nu poate fi inlaturat decat prin justitie - poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului. In aceasta situatie, petitionarul devine, de drept, reclamant, urmand a fi citat in aceaasta calitate.

Au existat opinii pro si contra acestei preevderi inca din perioada cand ea era o propunere de lege ferenda[2], Avocatul Poporului in functie, prof.univ.dr. Iona Muraru, a adresat o sesizare Curtii Constitutionalitate solicitand constatarea neconstitutionalitatii unor prevederi din Legea 554/2004[3] despre care se aprecia ca incalca:

1            art. 21 din Constitutie - s-ar incalca principiul liberului acces la justitie daca Av. Poporului are posibilitatea de a sesiza instanta de contencios administrativ cu o actiune in numele unei persoane fizice. Cu alte cuvinte, daca in urma unei cereri sau petitii adresate de catre o persoana fizica institutiei Avocatului Poporului, aceasta considera ca solutionarea favorabila nu poate interveni decat in urma sesizarii instantei, poate face acest lucru in numele petitionarului, care devine automat parte in proces. In argumentul adus Curtii Constitutionale, s-a sustinut ca: "petitia persoanei fizice adresata Av. Poporului se rezolva, conform legii in cadrul unei porceduri administrative, necontencioase ce nu poate fi transferata in justitie, din initiativa Avocatului Poporului, deoarece s-ar incalca astfel principiul disponibilitatii. Persoana fizica este cea care decide daca se adreseaza sau nu justitiei, pentru apararea drepturilor si libertatilor sale, o interpretare contrara ducand la concluzia ca persoana fizica poate fi obligata sa isi valorifice drepturile in justitie si sa dobandeasaca, automat, calitate procesuala activa intr-un conflict administrativ. Mai mult, conform prevederilor legii 554/2004[4], acttiunea in contencios administrativ, odata declansata nu mai poate fi retrasa, nici chiar de partea in favoarea careia a fost formulata;

2            pe de alta parte s-a sustinut incalcarea art. 52 din Constitutie potrivit careia numai persoana vatamata poate aprecia daca un anumit act administrativ i-a vatamat sau nu un interes legitim sau un drept. Daca Avocatul Poporului ar initia o actiune in contencios administrativ, in numele petitionarului, aceasta ar echivala cu preluarea intereselor cetatenilor de catre aceasta autoritate constitutionala, transformandu-se dreptul intr-o obligatie si incalcandu-se libertatea persoanei de a alege calea legala de valorificare a dreptului sau

4.       Ministerul Public, atunci cand, in urma exercitarii atributiilor prevazute de legea sa organica, apreciaza ca incalcarile drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei unor acte administrative individuale ale autoritatilor publice emise cu exces de putere. In situatia aceasta, petitionarul dobandeste, la fel ca si in cazul actiunii introdusa de Avocatul Poporului, calitatea de reclamant;

Ministerul Public poate intenta, in baza legii contenciosului administrativ urmatoarele tipuri de actiuni:

- actiunea in contencios administrativ subiectiv - in numele si pe seama persoanei fizice sau juridice, care este introdusa de drept in proces, instanta competenta fiind cea de la domiciliul persoanei iar obiectul cererii putand fi doar un act administrativ emis cu exces de putere de o autoritate publica;

- actiunea in contencios administrativ obiectiv - in temeiul existentei unui interes public - actiunea se poate introduce numai impotriva unor acte administrative normative, in consecinta se va urmari numai anularea actului neputandu-se pune problema despagubirilor;

5. Agentia Nationala a Functionarilor Publici; - poate fi titular al unei actiuni in contenciosul obiectiv
6. Prefectul; - poate fi titular al unei actiuni in contenciosul obiectiv

7.       orice persoana de drept public vatamata intr-un drept sau, dupa caz, cand s-a vatamat un interes legitim. Persoanele juridice de drept public sunt Statul roman, reprezentat prin Ministerul finantelor Publice, Guvern - Cancelaria Primului ministru fiind cea care are personalitate juridica - ministerele, judetul, orasul, comuna[5], precum si alte entitati declarate ca atare prin legi sau hotariri de Guvern - Fondul Roman de Dezvoltare Sociala[6], etc. Prebuie precizat ca doar unitatile administrativ teritoriale cu personalitate juriidca pot sta ca parat in fata instantei de contencios administrativ, nu si autoritatile administratiei publice locale, acestea fiind inzestrate doar cu exercitarea unor atributii legale, in numele legii si pe seama colectivitatilor locale.

I.4            Conditiile actiunii directe, in baza Constitutiei si a Legii contenciosului administrativ:

Conditia ca actul atacat sa fie un act administrativ.

Potrivit art. 52, alin 1 din Constitutia Romaniei "Persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.

Se asimileaza actelor administrative unilateral refuzul nejustificat de a solutiona o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim (considerarea "nejustificat" apartine persoanei careia i se adreseaza raspunsul din partea autoritatii, urmand ca instanta sa stabileasca caracterul nejustificat al acestuia) sau, dupa caz faptul de a nu raspunde solicitantului in termenul prevazut de lege precum si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect: punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice si achizitiile publice.

Conditia ca actul administrativ sa vatame un drept sau un interes legitim.

Prin legea de revizuire a Constitutiei a fost adaugat criteriului incalcarii unui drept si cel al incalcarii interesului legitim pentru introducerea unei actiuni in contenciosul administrativ.

Interesul legitim poate fi - personal (privat) - posibilitatea de a pretinde o anumita conduita in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si pervizibil, prefigurat;

- public - posibilitatea de a pretinde o anumita conduita in considerarea realizarii unui drept fundamental care se exercita in colectiv; vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor fundamentale, satisfacerea nevoilor comunitare.

Conditia ca actul sa emane de la o autoritate publica.

Numai actele provenind de la o autoritate publica sunt susceptibile a fi atacate in instanta de contencios administrativ. In acest sens, legea contenciosului administrativ defineste notiunea de autoritate publica ca fiind "orice organ de stat sau al unitatilor administrativ teritoriale care actioneaza in regim de putere publica pentru satisfacerea unui interes public, fiind asimilate autoritatilor publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public"

Conditia actiunii administrative prealabile.

Prin instituirea procerurii administrative prealabile se da posibilitatea organului emitent al actului administrativ considerat nelegal sau organului ierarhic superior sa-si repare eventualele greseli, asigurandu-se o cale mai rapida de restabilire a ordinii de drept.

Efectuarea procedurii prealabile are ca scop atat protectia administratiei cat si protectia particularului, neintelegerea aparuta putand fi solutionata fara a se ajunge in fata instantei, economisindu-se astfel timp, bani, imagine.

De altfel se poate considera procedura prealabila ca fiind o prima faza a procedurii contenciosului administrativ, anterioara fazei propriu-zise in fata instantei, reclamantul avand in aceste conditii la dispozitie trei etape in care isi poate rezolva cererea - procedura prealabila, fondul si recursul in fata instantei.

Conform legii, inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata intr-un drep al sau sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral trebuie sa solicite autoritatii publice emitente, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea, in tot sau in parte a acestuia.

Procedura prealabila consta in adresarea unei plangeri autoritatii publice care a emis actul administrativ sau celei ierarhic superioare, aceasta fiind obligata sa raspunda intr-un termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii, sau intr-un al termen prevazut de lege.

Cererea adresata autoritatii emitente a actului administratv - recurs gratios;

Cererea adresata autoritatii ierarhic superioare celei emitente (atunci cand aceasta exista)- recurs gratios;

Daca sunt sesizate succesiv ambele autoritati, termenul de sesizare a instantei va incepe sa curga de la momentul primirii primului raspuns sau expirarii primului termen de raspuns.

Procedura prealabila este posibila si va fi realizata in cazul actului administrativ unilateral tipic, cand este vorba de manifestare expresa de vointa si nu de refuz nejustificat ori de nesolutionarea in termen.

Deasemenea, nu este necesara indeplinirea procedurii prealabile in cazul actiunilor introduse de anumite subiecte - actiuni care vizeaza contenciosul obiectiv:

- prefect;

- Avocatul Poporului;

- Ministerul Public;

- Agentia Nationala a Functionarilor publici;

- actiunile care privesc vatamarea prin ordonante sau dispozitii din ordonante;

- actiunile care privesc exceptia de nelegalitate.

Procedura prealabila poate fi realizata si de o terta persoana vatamata printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept intr-un termen de 6 luni de la data la care a luat cunostinta de exeistenta actului.

Conditia ca actiunea sa fie introdusa intr-un anumit termen.

La introducerea unei actiuni in contencios administrativ vorbim despre doua termene generale, si anume:

6 luni - termen mic, de prescriptie - beneficiaza toate subiectele de drept;

1 an - termen mare, de decadere - este la latitudinea instantei sa stabileasca temeinicia motivelor care au dus la introducerea actiunii dincolo de termenul general de 6 luni

Momentul de la care incepe sa curga acest termen este stabilit in functie de tipul actului administrativ care a produs o vatamare intr-un drept sau interes legitim, dupa cum urmeaza:

- pentru acte administrative atipice - de la data primirii raspunsului la plangerea prealabila sau de la comuicarea refuzului considerat nejustificat;

- pentru acte administrative tipice - de la data expirarii termenului legal de solutionare - fara a depasi 1 an;

- pentru acte administrative complexe - de la data incheierii procesului verbal de finalizare a procedurii concilierii

De la la regula generala a temenelor impuse de lege exista doua exceptii, si anume :

- Ordonantele si dispozitiile din ordonante care se considera a fi neconstitutionale;

- actele administrative cu caracter normativ;

Prezentam mai jos schema curgeii termenelor in care se poate introduce o actiune la instanta de contencios administrativ, functie de tipul actului atacat:

4. Actele administrative exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ:

Una din cele mai importante modificari aduse cu ocazia revizuirii Constitutiei in 2003 se refera la restrangerea categoriilor de acte administrative exceptate de la controlul judecatoresc.

Astfel, conform reglementarilor legale si constitutionale in materie, sunt exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ urmatoarele categorii de acte:

- actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul;

- actele de comandament cu caracter militar;

- actele administrative pentru modificarea si desfiintarea carora se prevede prin lege organica, o alta procedura judiciara;

- actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor, epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.

I.5            Aspecte de ordin procedural:

A. Competenta instantelor de contencios administrativ

In general, competenta unei instante reprezinta[7] aptitudinea recunoscuta de lege unei instante judecatoresti sau unui alt organ de jurisdictie sau cu activitate jurisdictionala, de a judeca un anumit litigiu. In temeiul dispozitiilor actualei legi a contenciosului administrativ, trebuie facuta distinctia intre:

• contenciosul administrativ exercitat de instanta potrivit procedurii de drept comun;
• contenciosul administrativ exercitat de instante in temeiul legii speciale a contenciosului administrativ;
• contenciosul administrativ exercitat de jurisdictii speciale administrative, cu posibilitatea atacarii acestora la instantele judecatoresti, pentru a se asigura principiul constitutional al liberului acces la justitie[8]

1. Competenta materiala, reglementata de:

Legea contenciosului administrativ nr 554/2004, dupa cum urmeaza:

1       Tribunalele administrativ - fiscale judeca;

▪        In prima instanta:

actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice locale sau judetene - primar, consiliu local, consiliu judetean, presedintele Consiliului judetean, Prefect, servicii publice deconcentrate ale ministerelor;

acte administrative care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale mai mici decat 5 miliarde lei;

2       Curtile de apel - prin sectiile de contencios administrativ si fiscal, judeca:

▪        In prima instanta:

Acte administrative care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale mai mari de 5 miliarde lei;

▪        In recurs:

Recursuri declarate impotriva hotararilor tribunalelor administrativ fiscale

3       Inalta Curte de Casatie si Justitie judeca:

Recursuri declarate impotriva hotararilor curtilor de apel, ca prima instanta

Toate aceste dispozitii raman valabile numai daca, printr-o lege speciala care reglementeaza domeniul respectiv, nu se prevede altfel.

codul de procedura civila care completeaza prevederile legii contenciosului administrativ, dupa cum urmeaza:

1       judecatoriile judeca:

▪        in prima instanta:

plangerile impotriva hotararilor autoritatilor publice cu activitati jurisdictionale sau a altor organe cu astfel de activitati, in cazurile prevazute de lege;

2       tribunelele judeca:

▪        in prima instanta:

procesele si cererile in materia contencisului administrativ care nu sunt date in competenta Curtilor de Apel;

3       Curtile de Apel judeca:

▪        In prima instanta:

Procesele si cererile in materia contenciosului administrativ privind actele autoritatilor si institutiilor centrale;

▪        In recurs:

Recursuri declarate impotriva hotararilor pronuntate de tribunal in prima instanta

2. Competenta teritoriala

Regula procedurii civile, cu care se completeaza prevederile legii speciale a contencosului administrativ, prevede in art. 5 ca " actiunea se introduce la instanta de la domiciliul paratului".

In contencios administrativ reglementarea competentei teritoriale este mult mai flexibila, reclamantul avand posibilitatea de a introduce actiunea la instanta de la domiciliul saui ori de la domicilui paratului, cu precizarea ca, odata facuta optiunea, reclamantul nu mai poate reveni asupra ei, iar instanta sesizata nu se poate desesiza in favoarea celeilalte, fiind obligata sa retina si sa judece actiunea

Daca reclamantul este strain sau apatrid, actiunea va fi introdusa, fireste, la sediul paratului - autoritatea romana care a lezat printr-un act administrativ un drept sau un interes legitim al acestuia

B. Procedura de judecata si hotararea

Procedura de judecata a acsiunilor in contencios administrativ se caracterizeaza prin caracterul: - urgent;

- public;

- accesibilitatii taxelor

Solutionarea actiunii in contencios adminstrativ

Solutionarea actiunii privind actul administrativ unilateral

In urma deliberarii cauzei, instanta poate da urmatoarele solutii:

Sa admita actiunea introdusa de reclamant si:

1       sa anuleze - in tot sau in parte actul administrativ;

2       sa oblige autoritatea parata sa elibereze:

▪        un certificat;

▪        o adeverinta;

▪        un alt inscris.

Obligarea autoritatii la eliberarea unui act se poate face in situatia in care aceasta refuzase eliberarea actului sau daca il eliberase, si acesta vatama, prin continutul sau un drept al reclamantului. Prin aceasta solutie se recunoaste practic dreptul pretins de reclamant, dar nerecunoscut de autoritatea parata

Sa respinga actiunea introdusa de reclamant si sa constate ca actul administrativ nu lezeaza nici un drept sau interes legitim al reclamantului;

Sa admita in parte actiunea reclamantului - solutionand favorabil numai unul sau unele dintre capetele de cerere pe care acesta le-a formulat

Instanta de judecata se poate opri la solutia acordarii de despagubiri pentru daune morale sau materiale suferite de reclamant prin emiterea actului de catre autoritatea publica.

In situatia in care instanta pronunta o hotarare prin care obliga la repararea prejudiciului cauzat, poate stabili suportarea acestuia de catre:

Autoritatea administrativa parata - daca reclamantul s-a indreptat cu actiune numai impotriva acesteia;

Autoritatea parata in solidar cu angajatul care a emis actul - situatie in care angajatul il poate chema in garantie pe superiorul sau ierarhic, de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu elaboreze actul

Solutionarea actiunii privind contractele administrative - acte administrative complexe

Pornind de la ideea ca bunurile apartinand domeniului public - proprietatea publica a statului si a unitatilor administrativ teritoriale - trebuiesc conservate si transmise generatiilor viitoare, apare ca o conditie de normalitate ca si regimul juridic al contractelor prin care aceste bunuri sunt puse in valoare sa fie unul special, in care interesul public sa fie prioritar.

Contractele care intra sub incidenta Legii 554/2004 sunt enumerate in cuprinsul actului normativ, si anume contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect:

 punerea in valoare a bunurilor proprietate publica;

 executarea lucrarilor de interes public;

 prestarea serviciilor publice;

 achizitiile publice;

Celelalte categorii de contracte sunt supuse dreptului comun.
Conform art. 18 alin 4 din legea contenciosului administrativ:

Atunci cand obiectul actiunii in contencios administrativ il formeaza un contract administrativ, in functie de starea de fapt, instanta poate:
a) dispune anularea acestuia, in tot sau in parte;
b) obliga autoritatea publica sa incheie contractul la care reclamantul este indrituit;
c) impune uneia dintre parti indeplinirea unei anumite obligatii;
d) suplini consimtamantul unei parti, cand interesul public o cere;
e) obliga la plata unor despagubiri pentru daunele materiale si morale.

La solutionarea litigiilor privitoare la contractele administrative, se va avea in vedere regula dupa care principiul libertatii contractuale este subordonat principiului prioortiatii interesului public.

Pot introduce actiunein anulare impotriva contractelor administrative si organisme sociale interesaste, in vederea apararii unui interes public

Procedura in fata instantei de recurs si executarea hotararii

Legea 554/2004 mentine, ca si reglementarea anterioara, principiul dublului grad de jurisdictie - judecata in fond si recurs, ceea ce aparent reprezinta o exceptie de la triplul grad de jurisdictie al dreptului comun.

De principiu, competenta instantelor de contencios administrativ si fiscal in recurs apartine Curtilor de Apel adca fondul s-a judecat la sectia Tribunalului, si apartine Inaltei Curti de Casatie si justitie, daca fondul s-a judecat la Curtea de Apel.

Legea reglementeaza un teremen de recurs de 15 zile de la pronuntare sau de la comunicarea hotararii, dupa cum partea care introduce recursul a fost sau nu prezenta.

Introducerea recursului suspenda executarea iar judecata se va face de urgenta, aceasta reglementare contribuind la stabilitatea raporturilor juridice si la garantarea drepturilor si intereselor legitime ale persoanelor.

Instanta competenta a judeca recursul poate adopta urmatoarele solutii:

Admite recursul, situatie in care va casa hotararea primei instante si va rejudeca fondul litigiului - casare cu retinere;

Daca se considera ca hotararea primei instante a fost data cu incalcarea dispozitiilor referitoare la competenta materiala prevazuta de art. 10 din L.554/2004, cauza se va trimite instantei competente - casare cu trimitere;

Va trimite cauza, o singura data, la instanta de fond daca hotararea primei instante a fost pronuntata fara a se judeca fondul;

Judecarea rescursului in situatii deosebite

Recurentul, in situatii deosebite, cum ar fi implinirea termenului pana la care isi poate valorifica dreptul pretins, va putea solicita presedintelui instantei competente solutionarea si stabilirea termenului de judecata a recursului chiar inainte de primirea dosarului.

Aceasta solutie a fostcriticata in timpul dezbaterii publice a proiectului de lege pe considerentul ca reglementeaza o procedura ipotetica, aproare imposibil de realizat, considerandu-se in final a fi "un text de lege care isi va cauta drumul sau"[9]

Se ajunge la aceasta solutie numai dupa admiterea de principiu a recursului - in termen de 24 de ore, redactarea si comunicarea hotararii recurate - in ternmen de 5 zile, motivarea recursului - in termen de 2 zile de la comunicare, citarea - in 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice mijloc rapid de comunicare a informatiilor scrise (fax, e-mail, telefon) si abia apoi se ajunge la judecata propriu-zisa.

Daca cererea este respinsa instanta de fond nu mai este obligata la redactarea hotararii intr-un termen atat de scurt

C. Executarea hotararilor instantelor de contencios administrativ

Hotararile judecatoresti definitive si irevocabile, prin care s-au admis actiunile formulate potrivit dispozitiilor legii contenciosului administrativ, constituie titluri executorii.

Deci, pentru a fi executorii, hotararile instantelor de contencios administrativ trebuie:

Sa fie definitive si irevocabile - sa nu mai existe nici o posibilitate legala de atac;

Prin continutul lor sa admita actiunea supusa instantei;

Punerea in executare a titlului executor se face de catre instanta care a solutionat fondul litigiului, indiferent care este solutia data de aceasta instanta.

Prin lege, executarea hotararii judecatoresti se va face in termenul prevazut in cuprinsul ei, iar in lipsa unui astfel de termen, in cel mult 30 de zile de la data ramanerii definitive a hotararii.

Neexecutarea in termenul prevazut atrage aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de intarziere conducatorului autoritatii careia I se opunea hotararea, si dreptul reclamantului la despagubiri pentru aceasta situatie.

Mai mult, dupa aplicarea sanctiunea amenzii fapta se transforma in infractiune, fiind sanctionata cu inchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda penala de la 25.000.000 lei la 100.000.000 lei.

Hotararile judecatoresti prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, partea I sau, dupa caz, monitoarele oficiale ale judetelor sau al Municipiului Bucuresti.

D. Controlul judecatoresc al actelor administrative pe baza exceptiei de ilegalitate.

Reprezinta un mijloc de aparare in cadrul unui proces prin care, una din parti poate invoca nelegalitatea unui act administrativ - individual sau normaitv!!!- de care depinde solutionarea pe fond a cauzei. Ea poate fi ridicata in orice proces de competenta instantelor judecatoresti de:

Orice parte din proces;

Din oficiu de instanta.

Odata ridicata exceptia, instanta la care aceasta a fost invocata este obligata sa sesizeze instanta de contencios administrativ competenta si sa suspende cauza pana la solutionarea exceptiei.

Instanta de contencios administrativ competenta se va pronunta asupra exceptiei:

- in procedura de urgenta;

- in sedinta publica;

- cu citarea partilor,

solutia acesteia fiind supusa recursului in 48 de ore de la pronuntare sau de la comunicare. Recursul se judeca in 3 zile de la inregistrare, cu citarea partilor prin publicitate.

Instanta in fata careia se ridica exceptia nu poate refuza sesizarea instantei specializate - de contencios administrativ - decat pe motivul ca " de actul administrativ invocat nu depinde solutionarea litigiului pe fond"

Exceptia poate fi ridicata - la instanta de fond;

- in faza cailor de atac

Daca instanta de contencios administrativ constata nelegalitatea actului administrativ, instanta in fata careia s-a solutionat exceptia va solutiona cauza fara a tine seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata.

Desi legea contenciosului administrativ reglementeaza numai calea de atac a recursului, aceasta prevede in art 28: "Dispozitiile prezentei legi se completeaza cu prevederile Codului de procedura civila, in masura in care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritatile publice, pe de o parte, si persoanele vatamate in drepturile sau interesele lor legitime, pe de alta parte, precum si cu procedura reglementata de prezenta lege. Compatibilitatea aplicarii unor norme ale Codului de procedura civila se stabileste de instanta, cu prilejul solutionarii exceptiilor". Rezulta ca, in conditiile legii se pot folosi caile extraordinare de atac prevazute de Codul de procedura civila:

- contestatia in anulare;

- revizuirea;

- recursul in interesul legii.

Dosarul care se prezinta instatei de contencios administrativ va cuprinde:

Dupa cum se precizeaza in expunerea de motive[10], legea face o trimitere nuantata la Codul de procedura civila, care ramane drept comun numai in masura in care prevederile sale nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de subordonare dintre persoana vatamata si autoritatea publica parata.

Obiectul actiunii in contencios administrativ

Obiectul actiunii in contencios administrativ il poate constitui anularea unui act administrativ, obligarea unei autoritati publice la rezolvarea unei cereri si repararea pagubei cauzate prin actul administrativ ilegal.

Actul administrativ care formeaza obiectul actiunii in contencios administrativ trebuie sa nu fie exceptat de lege de la controlul de legalitate conform L.554/2004.

Obiectul actiunii poate cuprinde si cererea de reparare a pagubelor materiale si morale care au fost cauzate reclamantului.