Conditia de admisibilitate referitoare la introducerea actiunii in termenul prevazut de lege

Conditia de admisibilitate referitoare la introducerea actiunii in termenul prevazut de lege

1. Consideratii introductive. Pentru a intelege sistemul instituit prin art.11 vom reitera o conventie asupra termenilor, urmand ca prin petitie sa intelegem cererea initiala, prin care o persoana fizica sau juridica solicita administratiei publice ceva, prin recurs administrativ vom intelege plangerea prealabila reglementata de art.7 din Legea nr.554/2004, iar prin refuz nejustificat vom intelege atat refuzul explicit, cat si cel implicit de solutionare, fie a petitiei, fie a recursului administrativ. De asemenea, vom tine seama de faptul ca exista acte administrative ilegale emise in urma unei petitii (de exemplu, o autorizatie de constructie) sau din oficiu (un proces verbal de sanctionare contraventionala). In fine, trebuie sa mai tinem seama de faptul ca Legea nr.554/2004 se completeaza, in privinta termenelor, cu Ordonanta Guvernului nr.27/2002 privind petitiile, care permite prelungirea termenului de raspuns la o petitie cu 15 zile in cazuri justificate.

Astfel, art.11 din legea contenciosului administrativ instituie doua termene, unul de 6 luni si altul de 1 an, aplicabile dupa cum urmeaza:

a) actul administrativ "tipic": cazul emiterii unui act administrativ ilegal (in urma unei petitii sau din oficiu), urmat de recursul administrativ, iar autoritatea publica refuza nejustificat solutionarea lui, prin raspuns nesatisfacator (1), refuz propriu-zis de solutionare (2), respectiv tacere, adica expirarea termenului de rezolvare a recursului (3).

Termenul de 6 luni de sesizare a instantei va curge din momentul primirii raspunsului nesatisfacator (1), a refuzului (2), respectiv din momentul cand expira cele 30 de zile (plus 15, daca s-a decis) pentru raspuns la recursul administrativ (3). Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ vatamator.

Pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusa si peste termenul prevazut la alin. (1), dar nu mai tarziu de un an de la data comunicarii actului, data luarii la cunostinta, data introducerii cererii sau data incheierii procesului-verbal de conciliere, dupa caz.

b) actul administrativ asimilat sau "atipic": in cazul in care petitia primeste un raspuns nemultumitor pentru petitionar (1), un refuz nejustificat explicit de solutionare (2) sau nu primeste nici un raspuns in termenul legal (3), termenul de 6 luni si cel de 1 an vor curge din aceste momente - ale raspunsului, refuzului, respectiv expirarii termenului.

b') In cazul suspendarii, potrivit legii speciale, a procedurii de solutionare a plangerii prealabile, termenul curge dupa reluarea procedurii, de la momentul finalizarii acesteia sau de la data expirarii termenului legal de solutionare, dupa caz.

c) contractul administrativ: termenul de 6 luni curge de la data incheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, din  momentul comunicarii catre parti a procesului verbal de incheiere a concilierii, indiferent de rezultatul acesteia, iar termenul de 1 an nu este aplicabil.

d) actiunile autoritatilor publice cu legitimare speciala. Legea precizeaza ca termenul de 6 luni si cel de 1 an se aplica si actiunilor introduse de Prefect, Avocatul poporului, Ministerul public sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici, fiind socotite de la efectiva luare la cunostinta a actului administrativ, respectiv de la emiterea actului administrativ. Desi legea nu precizeaza in mod expres, in cazul refuzului nejustificat de solutionare a cererii sau in cazul tacerii administrative, termenele de 6 luni si 1 an vor curge de la comunicarea refuzului, respectiv expirarea termenului de raspuns. In cazul Avocatului poporului, termenul de contestare va curge din momentul epuizarii recursului administrativ propriu, exercitat in temeiul legii speciale, fara raspuns favorabil din partea autoritatii publice. In cazul Prefectului, termenul curge de la comunicarea actului administrativ de catre secretarul unitatii administrativ teritoriale. (6 luni de la momentul comunicarii actului catre prefect)

e) actul administrativ normativ si ordonantele guvernamentale: actiunile vizand aceste acte sunt imprescriptibile.

f) Cat despre calificarea expresa data de lege termenelor, cel de 6 luni - prescriptie, respectiv cel de 1 an - decadere, consideram inoportuna diferentierea lor in acest fel, ele avand acelasi efect juridic, distingandu-se doar prin ordinea de aplicare si conditiile in care ele pot fi folosite. Prin urmare, credem ca se impunea definirea lor, impreuna, fie ca termene de prescriptie, fie ca termene de decadere. Practica judiciara anterioara anului 2004 califica termenul (de 30 de zile)  ca fiind termen de prescriptie[1], insa nu unitar, unele instante calificandu-l ca termen de decadere[2]. Importanta practica a calificarii corecte decurge din doua aspecte: in primul rand, numai termenele de prescriptie pot fi suspendate, intrerupte ori repuse in termen in conditiile Decretului nr.167/1958; in timp ce termenul de decadere se intrerupe in caz de forta majora, urmand sa inceapa derularea unui nou termen la incetarea cauzei de intrerupere, termenul de prescriptie se suspenda in aceeasi situatie.

Motivele pentru care instanta poate accepta depasirea termenului de 6 luni credem ca sunt cele prevazute de art.103 C.pr.civ. pentru repunerea in termen: imprejurari mai presus de vointa partii - forta majora si cazul fortuit.

g) Sesizarea instantei inainte ca termenul sa-si inceapa cursul determina respingerea actiunii ca prematura, pe cand introducerea cererii cu depasirea termenului atrage respingerea actiunii ca prescrisa. Aceasta solutie se impune indiferent daca termenul de 1 an s-a implinit sau nu.

Fiind termen de prescriptie, in lipsa unei reglementari speciale, termenului de 6 luni ii sunt aplicabile dispozitiile Decretului nr.167/1958, care constituie dreptul comun in materia prescriptiei extinctive, si, in consecinta, termenul este supus intreruperii, suspedarii si repunerii in termen.

h) Termenul de 6 luni este termen procesual, deoarece se raporteaza la sesizarea instantei, la exercitarea dreptului la actiune. Importanta practica a includerii termenului in categoria termenelor procesuale, nu a celor de drept material, consta in metoda diferita de calcul: termenele procesuale stabilite pe luni se sfarsesc in ziua lunii corespunzatoare zilei de plecare, iar daca termenul a inceput la 29, 30 sau 31 ale lunii, si se sfarseste intr-o luna care nu are o asemenea zi, el se va socoti implinit in ziua cea din urma a lunii[3], pe cand termenele de drept material sunt calculate conform art.1887 si 1889 C. civ., adica folosind sistemul intermediar, in care nu se socoteste ziua de inceput a cursului prescriptiei, dar intra in calcul ultima zi a acestuia.

i) Termene prevazute in legi speciale. Legile speciale anterioare legii nr.554/2004 sunt in vigoare, deoarece abrogarea lor nu putea fi realizata decat expres, prin identificarea lor completa (asa cum cere Legea nr.24/2000). Termenul de 6 luni se aplica atunci cand nu este prevazut un alt termen prin reglementari speciale[4]. Acest lucru rezulta din caracterul de reglementare de drept comun pe care o are Legea contenciosului administrativ. Termenul de 1 an, insa, este aplicabil si in cazurile prevazute prin legi speciale, daca exista motive temeinice de depasire a termenului special.

Prin legi speciale pot fi stabilite termene diferite - 15 zile (Ordonanta Guvernului nr.2/2001), 3 luni (art.16 din Legea nr.16/1995 privind protectia topografiei circuitelor integrate); Legea nr.215/2001 a administratiei publice locale stabileste termene speciale pentru contestarea in contencios administrativ a ordinului prefectului de constatare a dizolvarii de drept a consiliului local (10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunostinta de catre consilierii interesati - art.58 alin.4), sau de constatare a incetarii de drept a mandatului primarului (10 zile de la comunicare - art.72 alin.5), a hotararii de validare sau invalidare a mandatului de consilier (5 zile de la adoptare sau comunicare - art.33 alin.2), a hotararii Guvernului de dizolvare a consiliului local (10 zile de la publicarea in "Monitorul oficial" - art.57 alin.3), etc.

In aceste cazuri, o consecinta a instituirii unor termene foarte scurte este aceea ca se exclude in mod implicit procedura prealabila - legea speciala prevede socotirea termenului de la comunicarea actului, fiind clara dorinta legiuitorului de a duce actul administrativ direct in fata instantei de contencios administrativ cat mai rapid.

Daca interpretam textul art.31 din lege in sensul ca toate textele derogatorii din legile speciale au fost abrogate (asa cum sustine initiatorul legii, prof. Iorgovan[5]), ar insemna ca intrega argumentatie a legiuitorului special, avuta in vedere pentru adoptarea acestor texte, sa fie infirmata printr-o decizie cu caracter general, ceea ce este inacceptabil. Astfel, spre exemplu, validarea mandatelor de consilier este o procedura ce trebuie realizata cu rapiditate, in asa fel ca autoritatea deliberativa sa functioneze cu intreruperi cat mai mici, nu este compatibila cu termenele de contestare prevazute de legea generala.