Bunurile publice si productia in sectorul public

Bunurile publice si productia in sectorul public

1. Caracteristicile bunurilor publice

Bunurile publice reprezinta o marfa sau un serviciu care oferit unui individ ramane disponibil si altor persoane, fara cheltuieli suplimentare.

Caracteristicile esentiale ale bunurilor publice pure sunt:

* non-rivalitatea consumului. Aceasta inseamna ca in situatia consumului unui individ din acest bun, nu se diminueaza disponibilitatea acestuia pentru alti potentiali consumatori. Altfel spus, este posibil un consum simultan din acest bun.

* non-excluderea. Aceasta se refera la imposibilitatea franarii consumului prin excluderea unor consumatori de la utilizarea sau consumul sau.

Daca un bun este asigurat in conditii de excludere sau consumul sau nu este complet non-rival, acesta se numeste bun mixt sau bun public impur, adica imperfect.

Bunurile publice se regasesc in orice economie de piata. Ele nu sunt oferite in mod obligatoriu numai de sectorul public, fiind si piata privata implicata in asigurarea lor. Atunci cand consumul unui bun este non-rival, dar permite excluderea in sensul ca exista un pret care permite accesul la el, consumul bunului public poate fi considerat ineficient. Aceasta, deoarece consumul suplimentar gratuit genereaza satisfactie consumatorului, dar cel pentru care trebuie suportat un pret este generator de insatisfactie si chiar reducere de utilitate. In acest fel, bunul public asigurat de catre o piata privata nu permite atingerea nivelului optim al productiei, respectiv consumului din acel bun.

Legaturile, respectiv intrepatrunderile si concurenta dintre sectorul public si cel privat in domeniul bunurilor publice sunt evidente:

· un bun poate fi produs atat de sectorul public cat si de cel privat, situatie in care acestea se afla in concurenta. Un exemplu in acest sens este invatamantul public si privat care ofera servicii similare, dar de calitate si cu preturi diferite.

· un bun poate fi produs numai de sectorul privat si atunci acesta nu prezinta caracteristicile bunurilor publice de consum non-rival si non-exclusiv. Este situatia bunurilor rivale si cu excludere: hrana, imbracaminte, locuinte etc. In aceste domenii, consumul dintr-un bun diminueaza oferta, si astfel consumul pentru alti indivizi. In plus, producatorul impune excluderea unor indivizi de la consumul de bunuri prin pretul solicitat.

· un bun poate fi produs numai de sectorul public si acesta este un bun public pur, cum ar fi apararea nationala, strazile curate, legea etc. de care beneficiaza toti consumatorii in acelasi fel, fara discriminare si restrictii de nici un fel.

O combinatie a caracteristicilor bunurilor care pot face obiectul productiei publice sau private^[1] este prezentata in figura nr. 1.

Bunurile mixte prezinta caracteristici atat ale bunurilor publice, cat si private; ele pot fi cu non-excludere dar rivale, atunci cand sunt oferite tuturor consumatorilor in aceleasi conditii, fara costuri, dar excesul de cerere le suprasolicita si le face inaccesibile pentru alti consumatori. Mai exista si bunuri mixte cu excludere dar non-rivale, atunci cand accesul consumatorilor este franat, prin practicarea unor restrictii, de pret sau de natura tehnica si astfel, oferta nu este total satisfacuta de cerere si bunurile mai pot fi consumate de alti indivizi.

Fig. nr. 1: Clasificarea bunurilor.

In aceasta clasificare, includerea bunurilor mixte nu este rigida in timp. Aceasta inseamna ca unele bunuri non-rivale pot deveni rivale sau pot exista transformari privind caracteristica de excludere. De exemplu, un stadion cu locuri neocupate la un meci care este un bun mixt care accepta excluderea si este non-rival poate deveni rival, adica bun privat daca tarifele se diminueaza si creste cererea.

De asemenea, o strada aglomerata care este un bun mixt cu non-excludere si rival poate deveni non-rival, adica bun public daca se produce o descongestionare a traficului si accesul consumatorilor nu mai este franat, eventual prin intrarea in folosinta a unui alt traseu.

Un bun public pur poate deveni impur daca se pierde una din cele doua conditii specifice.

De exemplu, accesul gratuit la un traseu rutier il face sa fie un bun public. Dar perceperea unui tarif pentru utilizarea lui reprezinta o restrictie prin care se pierde non-excluderea, iar bunul devine mixt; la fel, in situatia aglomerarii sale, bunul pierzand caracteristica de non-rivalitate.

Uneori, chiar si un bun privat poate sa devina bun mixt.

De exemplu, un produs privat oferit gratuit la inceput primilor consumatori printr-o politica promotionala se caracterizeaza in aceasta perioada prin non-excludere (pretul fiind zero) si rivalitate (consumul unor indivizi reducand oferta disponibila pentru ceilalti indivizi).

Exemplificarile pot continua in sensul transformarilor caracteristicilor bunurilor, in timp.

2. Optimizarea productiei de bunuri publice

Crearea de bunuri publice reprezinta o problema de decizie colectiva. Accesul la bunurile publice este gratuit si nediscriminatoriu, dar aceasta nu inseamna ca producerea si eventual intretinerea ofertei de bunuri publice se realizeaza cu costuri zero. Cineva trebuie sa plateasca. Si de cele mai multe ori nu beneficiarii de bunuri publice, sau nu acestia in totalitate sunt si cei care suporta cheltuielile pentru realizarea bunurilor publice.

Exista doua modalitati prin care se obtin fonduri pentru productia de bunuri publice:

A. acord voluntar

B. impozitare obligatorie

A. Acordul voluntar reprezinta o cale de sustinere materiala a productiei de bunuri publice, nu foarte frecventa, in practica. Dificultatea acestei solutii consta in tendinta unor indivizi de a ascunde propria apreciere a bunului public in scopul de a fi considerati nonbeneficiari si de a scapa de plata. Atunci cand unii dintre acestia reusesc sa evite contributia de plata, ei se numesc beneficiari clandestini.

Acordul voluntar reflecta vointa unanima, fara coercitie si face obiectul modelului de schimb voluntar.

Aceasta abordare pe baze voluntare a schimbului a fost sustinuta pentru prima data de Knut Wicksell care a aratat ca^[2] :

1. fiecare bun public ar trebui sustinut financiar printr-o fiscalitate distincta, cunoscuta;

2. acordul unanim al tuturor membrilor societatii trebuie folosit in decizia privind productia (ce si cat) unui bun public.

Analiza a fost continuata de E. Lindahl care a elaborat un model de schimb in care s-a facut o corelatie intre cota de impozit si marimea bunului public. Echilibrul acestui model se atinge atunci cand fiecare individ plateste o taxa (impozit) egala cu utilitatea marginala pe care i-o ofera acel bun.

Modelul schimbului voluntar poate fi ilustrat grafic intr-o forma simplificata a unei societati compusa din doua persoane A si B (Figura nr. 2).

Fig. nr. 2: Modelul de schimb voluntar

In diagrama din figura nr. 2, curba P_A exprima cantitatea pe care individul A este dispus sa o produca la diferite nivele de impozitare. Se observa ca productia pe care este dispus sa o asigure creste pe masura ce cota fiscala suportata scade. De asemenea, curba P_B reflecta preferintele individului B in aceeasi maniera. Cu cat este mai mare impozitul suportat, cu atat oferta, respectiv dispozitia de a produce a individului B este mai scazuta.

In conditiile echilibrului (cota C si cantitatea Q) fiecare individ castiga din productia de bunuri publice. In teoria economica, acesta reprezinta o alocare paretiana adica acea alocare a resurselor care permite castigul cel putin al unui individ fara a fi afectat altcineva. Cu alte cuvinte, acest echilibru corespunde optimului Pareto in care resursele si productia intr-o economie sunt astfel alocate incat este posibil beneficiul unei persoane fara ca un alt individ sa resimta o pierdere.

Din modelul de schimb voluntar reiese ca fiecare individ consuma cel mai preferat bun public sau cantitatea optima de bun public la o cota fiscala data. In practica, realizarea unui acord voluntar este ingreunata de posibilitatea ca indivizii sa nu-si exprime preferintele reale si sa devina beneficiari clandestini ai bunului public.

B. Impozitarea obligatorie este o cale frecventa de sustinere materiala a productiei de bunuri publice.

Cererea totala de bunuri publice se determina prin insumarea cererilor individuale ale membrilor societatii. Pentru un bun privat cererea totala se obtine prin insumarea orizontala a cererilor individuale (la diferite nivele de pret se aduna cantitatile cerute de fiecare persoana).

In schimb, pentru un bun public curba cererii totale se obtine prin agregare verticala a curbelor cererilor individuale, ca in diagrama din figura nr. 3.

Fig. nr. 3: Cererea totala pentru un bun public

Curbele individuale ale cererilor indivizilor A si B, respectiv C_A si C_B sunt insumate vertical pentru obtinerea curbei cererii totale SC, deoarece in conditiile non-rivalitatii, fiecare unitate de bun public este oferita tuturor membrilor societatii. Problema este de a determina pretul pe care este dispus sa il plateasca societatea pentru fiecare unitate de bun public. Acesta se calculeaza prin insumarea preturilor pe care sunt dispusi indivizii sa le suporte pentru productia de bun public, adica in forma grafica simplificata, suma dintre pretul pe care este dispus sa-l suporte individul A si pretul pe care este dispus sa-l suporte individul B.

Nivelul optim al productiei de bun public se inregistreaza atunci cand cererea agregata (C) coincide cu costul marginal (CM). La acest nivel al productiei, costul societatii necesar pentru suplimentarea bunului public cu o unitate este egal cu suma pe care societatea este dispusa sa o plateasca pentru aceasta. Desigur, echilibrul este o tendinta pe care realitatea o urmareste permanent. In general, atingerea acestui nivel este dificila, mai ales in acest domeniu in care cererea agregata nu poate sa exprime cererile reale ale indivizilor. De aceea, cererea totala este pseudocerere agregata. Cu toate acestea, in privinta unor bunuri publice pure, acordul indivizilor in legatura cu productia lor este total; este vorba despre bunuri publice cum ar fi apararea nationala, iluminatul strazilor, protectia mediului.

Contradictia dintre producerea unui nivel eficient de bunuri si finantarea, respectiv suportarea costurilor de productie poate fi rezolvata prin mai multe modalitati.

a) in cazul bunurilor care sunt nonrivale si permit excluderea consumatorilor:

· intr-o prima varianta, se poate accepta o implicare a productiei private prin care se permite excluderea nonplatitorilor. In aceasta rezolvare intra concertele, spectacolele si evenimentele sportive lipsite de aglomeratie. Costul marginal al acceptarii unui spectator suplimentar este zero, avand in vedere ca pretul biletului exclude indivizii cu dorinta scazuta de a plati.

· intr-o a doua varianta, oferta de bunuri publice revine sectorului public, fara nici o tentativa de excludere a consumatorilor. Aici se includ parcurile publice, bibliotecile publice. In aceste situatii excluderea este posibila, iar veniturile necesare productiei ar proveni din taxele de intrare. Productia publica fara costuri nu este eficienta. Utilizarea eficienta a resurselor se asigura daca productia permite utilizarea bunurilor de catre toti consumatorii care resimt avantaje suplimentare.

· intr-o a treia varianta, produsele sunt oferite tot de sectorul public in mod gratuit doritorilor care platesc pentru bunuri prin alte cai decat colectarea impozitelor. Un exemplu il reprezinta programele de televiziune comerciala care sunt oferite gratuit tuturor celor care le doresc si nu exista nici o incercare de excludere a consumatorilor. Productia este posibila deoarece se obtin venituri considerabile din reclamele produselor sau firmelor care apar pe post. Cu acest prilej a aparut si s-a dezvoltat o noua piata, a vanzarii timpului publicitar.

b) in cazul bunurilor rivale care nu permit excluderea de genul strazilor si parcurilor aglomerate, productia revine sectorului public. Resursele necesare realizarii acestei productii se obtin la fel ca in situatia bunurilor publice pure.

c) in cazul bunurilor publice pure caracterizate prin nonexcludere si nonrivalitate oferta privata este imposibila. Aici, exista o productie colectiva adica resursele necesare provin din fondurile guvernamentale la nivel central

d) in cazul bunurilor private, existand rivalitate si excludere in consum, firmele private pot realiza o activitate eficienta prin limitele evidente ale acestui segment: pretul care face posibil accesul consumatorilor si cantitatea in care este bunul oferit.

Determinarea nivelului optim al productiei de bunuri publice este o problema dificila din mai multe puncte de vedere.

In primul rand, decizia colectiva de producere a bunurilor publice se adopta in conditiile lipsei de informatii privind disponibilitatea indivizilor de a utiliza si plati pentru bunurile publice.

In al doilea rand, productia de bunuri publice se desfasoara cu riscul aparitiei utilizatorilor sau beneficiarilor 'clandestini', adica a celor care pretind utilitate zero pentru bunul public si manifesta o falsa lipsa de interes pentru a fi nonplatitori pentru aceasta productie.

In al treilea rand, decizia colectiva privind productia publica este ingreunata de modalitatea in care se face evaluarea bunurilor publice de catre indivizi. Daca in cazul bunurilor private, se inregistreaza un nivel eficient al productiei atunci cand costul marginal corespunde cu evaluarea individuala, pentru toti subiectii, in cazul bunurilor publice, indivizii pot avea diferite aprecieri pentru ultima unitate de bun public, iar costul marginal egaleaza suma beneficiilor individuale. De aceea, fiecare individ supra estimeaza costul ultimei unitati de bun public fata de cat exprima propria apreciere a bunului public.

In al patrulea rand, decizia privind productia publica se adopta pe seama corelatiei dintre pachetele de servicii publice si cererea indivizilor reflectata practic in migratia indivizilor dintr-o zona in alta. Astfel, daca este mai solicitat un oras decat altul se presupune ca acesta ofera servicii publice mai atractive, iar celelalte regiuni care inregistreaza un declin al cererii, isi vor modifica pachetele de servicii si sistemul de impozitare.

3. Productia de bunuri in domeniul sectorului public

Sectorul public asigura o multitudine de bunuri si servicii pe care firmele private nu le pot oferi sau nu le ofera din diverse motive. Este vorba despre:

· bunuri publice pure (apararea nationala, servicii de politie si securitate)

· bunuri non-rivale (parcuri si servicii de transport)

· utilitati publice (servicii de apa si canalizare)

· bunuri private pure (bauturi produse in conditii de monopol de stat)

Atunci cand excluderea este posibila, bunurile capata un pret, iar sectorul public devine generator de venituri si urmareste alocarea eficienta a resurselor.

Exista trei categorii de bunuri oferite de sectorul public care fac obiectul procesului de determinare a pretului:

a) utilitatile numite monopoluri naturale

b) bunurile publice suprasolicitate

c) alte bunuri si servicii pe care sectorul privat le ofera in cantitati insuficiente sau pe care sectorul public le produce si ofera, prin traditie.

a) Utilitatile publice

Este considerata o utilitate publica, o societate comerciala cu statut de unic ofertant de anumite bunuri sau servicii esentiale si face obiectul reglementarilor guvernamentale. Cele mai cunoscute utilitati publice sunt societatile care ofera servicii de apa, electricitate, gaz si telefon. Controlul public se exercita fie prin atributele proprietatii guvernamentale directe (sau nationalizate) asa cum se face Marea Britanie, fie prin reglementari publice, ca in SUA.

Agentii economici care reprezinta utilitati publice se caracterizeaza prin cheltuieli ridicate pentru bunurile de capital si costuri medii joase. Cu alte cuvinte, nu sunt bunuri publice pure existand, cel putin teoretic restrictii de pret (sunt bunuri ce permit excluderea) si de acces (sunt bunuri rivale). Cu toate acestea, ele nu reprezinta bunuri private, fiind oferite in conditii avantajoase si existand retele extinse de furnizare a serviciilor care sa nu restrictioneze accesul pentru cei mai multi consumatori. De aceea, pe termen lung, marii producatori isi permit sa promoveze tarife inferioare micilor producatori. Piata devine mai eficienta daca functioneaza o societate comerciala mare decat mai multe firme mici.

In aceste conditii, piata prezinta caracteristicile monopolului. Costurile fixe (generate de exemplu la un furnizor de apa, de echipamente de tipul rezervoarelor, apeductelor si sistemului de distributie) sunt foarte mari comparativ cu cele variabile ceea ce face ca la cresterea productiei, costul total mediu sa fie descrescator. O noua firma care ar dori sa patrunda in acest domeniu ar trebui sa-si construiasca aceleasi facilitati ca si firma monopol, ceea ce i-ar provoca pierderi substantiale in incercarea de a castiga o cota de piata.

Serviciile care reprezinta utilitati publice sunt in general asigurate de companii publice sau firme private reglementate de stat. Aparitia unui al doilea producator ar antrena cresterea costurilor medii si deci preturi mai mari solicitate consumatorilor. De aceea, in domeniul utilitatilor publice este mai eficient sa functioneze o firma mare, cu pozitie de monopol.

b) Bunurile publice suprasolicitate

Bunurile publice se caracterizeaza prin non-rivalitate in consum. Parcurile, autostrazile, plajele utilizate, fara a deveni aglomerate, nu limiteaza consumul celorlalti subiecti. Atunci cand se manifesta o cerere in exces, pentru a se evita suprasolicitarea bunurilor publice, se practica eliminarea non-rivalitatii prin aplicarea unor tarife de acces. Astfel, se previne suprautilizarea bunurilor si se maximizeaza efectele oferite de facilitatile publice.

c) Alte bunuri produse de sectorul public

Sectorul public ofera numeroase bunuri si servicii pe care le furnizeaza pietei si sectorul privat sau pe care acesta din urma ar putea sa le asigure daca nu ar fi reglementari contrare. Cateva exemple in acest sens vizeaza invatamantul superior, colectarea deseurilor sau productia unor bauturi alcoolice. Explicatia care sta la baza implicarii sectorului public in aceste activitati se rezuma la externalitati pozitive, la nivelul veniturilor si la traditii.

Aparitia bunurilor cu externalitati pozitive (numite si bunuri benefice) ofera avantaje suplimentare societatii fata de cele de care beneficiaza direct indivizii. Astfel, consumatorii individuali sunt dispusi sa plateasca mai putin pentru aceste bunuri fata de cat apreciaza societatea in ansamblu. Pentru cresterea consumului de aceste bunuri, societatea sprijina fie producatorul privat, fie consumatorul si ofera serviciile la preturi inferioare pietei. In aceasta categorie se includ locuintele, ingrijirea medicala, educatia, muzeele de arta etc.

Alte bunuri produse de sectorul public au ca scop principal generarea de venituri. De exemplu, operatiile si sistemul de loterie, sau productia de bauturi monopol de stat sunt generatoare de venituri. Dar, dincolo de acest efect, scopul implicarii sectorului public in aceste domenii este limitarea criminalitatii si violentei. De asemenea, colectarea gunoiului reprezinta o activitate cu efect asupra sanatatii publice. si exemplele pot continua.