|
|
|
Instrumente moderne de conducere a serviciilor publice
Preocuparea primordiala a administratiei publice trebuie sa o constituie gestiunea interna a serviciilor publice. Cu alte cuvinte, trebuie elucidate problemele esentiale pentru buna functionare a acestora, intre care amintim: ce instrumente de gestiune pot fi utilizate pentru a permite serviciilor publice locale sa-si cunoasca propriile costuri de functionare? Cum sa stabilim previziunile bugetare in cadrul serviciilor descentralizate ale statului? Cum sa specializam serviciile unei administratii locale: prin produse, prin functii, prin meserii? Cum sa adaptam functiile manageriale constrangerilor sectorului public?
Administrarea unei institutii publice locale implica, inainte de toate, optimizarea mijloacelor financiare, umane, materiale de care dispune pentru a-si atinge scopurile fixate.
Instrumente moderne de gestiune aplicabile institutiilor publice locale
Managementul serviciilor publice reprezinta o disciplina relativ noua. El nu imbraca forma aplicarii in sectorul public a managementului general, ci, mai degraba, se prezinta ca un rezultat al crizei de delimitare a sectorului public de cel privat. Din acest punct de vedere, managementul serviciilor publice priveste gestionarea atat a sectorului public cat si pe cea a sectorului privat deoarece serviciile publice sunt furnizatede organizatii apartinand amblor sectoare.
Instrumentele de gestiune a serviciilor publice se clasifica in trei categorii interdependente: instrumente de finalizare, instrumente de control si instrumente de antrenare. Trebuie specificat ca o singura categorie de instrumente nu ofera solutii globale ansamblului problemelor intalnite intr-o institutie publica locala. Astfel de probleme pot fi depasite si solutionate prin asigurarea unui echilibru intre cele trei categorii de instrumente.
In ciuda similitudinilor dintre termenii si denumirile intalnite in managementul privat, instrumentele de gestiune trebuie adaptate constrangerilor si specificatiilor administratiilor. Este de asemenea necesar ca pe parcursul unei analize sa se puna problema integrarii fiecarui instrument in sistemul de gestiune al organizatiei: nu putem pretinde ca facem "contabilitate analitica" cand practicam o simpla contabilitate a angajamentelor, ca facem "control de gestiune" cand ne multumim cu schimbarea vechilor structuri in noi "centre de responsabilitate", sau sa pretindem ca facem "marketing" cand punem la dispozitia utilizatorilor o serie de sugestii.
Instrumentele moderne de gestiune a administratiei asigura, alaturi de rolul lor strict instrumental, o functie emblematica ce pune in valoare la un nivel inalt competentele manageriale ale decidentilor publici. In continuare sunt prezentate cateva dintre instrumentele cel mai frecvent utilizate in cadrul serviciilor publice in organizatii de servicii din tarile dezvoltate.
Instrumente de finalizare
Potrivit abordarii sistemice a organizatiilor, instrumentele de finalizare vizeaza in principal determinarea obiectivelor acestora la toate nivelele si pe fiecare componenta. Obiectivele unei institutii publice formeaza un sistem piramidal de obiective coerente si realiste. Baza piramidei este formata din totalitatea obiectivelor cuantificate suficient de exact pentru a putea influenta activitatea operatorilor. La un nivel intermediar avem axele strategice care sunt, in general, determinate calitativ si urmaresc exprimarea sub alta forma a optiunilor principale pentru atingerea scopurilor organizatiei.
In ceea ce priveste institutiile publice, exista numeroase obstacole care se opun existentei unui sistem de finalizare convergent ca cel definit anterior. Cu toate acestea, s-au putut identifica anumite experiente disparate in aceasta directie, prezentate succint in cele ce urmeaza.
In administratiile publice romanesti, centrele de decizie sunt marcate de amprenta centralismului. In consecinta, desi pare paradoxal, se fundamenteaza o strategie a institutii publice locale sau a autoritatilor publice a carei soarta depinde, in linii mari, de esalonul central.
Fenomenul dublu de descentralizare si deconcentrare a activitatilor publice a deschis insa noi orizonturi, largind marjele de manevra a majoritatii serviciilor locale. Numeroase institutii publice elaboreaza, mai mult sau mai putin, o strategie, uneori chiar fara sa o stie, adica fara ca acest lucru sa genereze o reflectare organizata si formalizata ca in cadrul intreprinderilor private. Optiunile strategice ale institutiilor publice locale privind repartizarea resurselor sunt delimitate prin dispozitii statutare si prevederi legislative.
Concurenta poate marca, pentru o institutie publica, doua aspecte: concurenta cu o alta institutie publica sau concurenta cu o intreprindere privata. Pe viitor, numeroase institutii publice se vor afla in concurenta cu alte organizatii, in privinta organizarii activitatilor specifice colectivitatilor locale.
Practicile strategice se remarca deja in anumite sectoare ale puterii publice, de exemplu, in elaborarea unor strategii de dezvoltare la nivelul unor ministere sau in cautarea unor formule de cooperare intre organismele publice.
Conducerea participativa prin obiective are in vedere, in principal, descompunerea obiectivelor globale ale unei organizatii pana la nivel de loc de munca.
Un astfel de sistem de gestiune poate parea idilic si naiv in raport cu specificul administratiei locale locale, mai ales ca in practica au aparut unele disfunctionalitati: arbitrarul in sistemul de evaluare, mai ales in domeniul serviciilor, dificultati in masurarea performantelor si alegerea solutiilor pe termen scurt.
Aplicarea integrala a unui sistem de management prin obiective este greu de realizat in absenta unei determinari clare a obiectivelor globale la nivelul organizatiilor publice. Acest mod de abordare ar fi incompatibil cu rationalitatea politica, in principal datorita faptului ca oamenii politici se rezuma sa emita orientari generale mai putin susceptibile de a fi contrazise de rezultatele concrete ale actiunii publice.
Metoda bugetului baza zero (B.B.Z.) se refera la ierarhizarea obiectivelor operationale ale unui serviciu, conditie prealabila pentru elaborarea bugetului. Mai precis, metoda poate fi aplicata parcurgandu-se urmatoarele etape:
Delimitarea activitatii fiecarei persoane responsabile in misiuni indispensabile si misiuni suplimentare;
Prezentarea pentru fiecare misiune stabilita a modalitatilor de realizare;
Justificarea cererilor bugetare prin stabilirea unor ierarhii a misiunilor, pe baza costurilor si avantajelor acestora.
Aceasta metoda conduce la o ierarhizare a obiectivelor prin evidentierea gradului de importanta a misiunilor propuse, in vederea repartizarii resurselor limitate ale organizatiei. Din aceasta perspectiva, B.B.Z. reprezinta un instrument de finalizare.
Instrumente de control
Experienta administratiilor din tarile dezvoltate a evidentiat trei instrumente moderne de control:
. sistemele de contabilitate analitica
. tablourile de bord
. auditul
Sistemele de contabilitate analitica au fost elaborate in cadrul mediului industrial la sfarsitul secolului trecut, cunoscand dezvoltari ulterioare si chiar metode alternative care urmareau eliminarea lacunelor metodelor clasice. In acest domeniu apar permanent noi factori de progres, dar principalele coordonate ale contabilitatii analitice au fost stabilite de F. Taylor.
Diferitele metode de contabilitate analitica au fost puternic influentate de domeniul lor de provenienta, respectiv sectorul industrial, insa, in prezent, se constituie ca un sistem financiar de informare care vizeaza determinarea costurilor unei activitati sau ale unui produs. Se au in vedere in special acele sisteme de informare de care dispune o organizatie si care presupun: colectarea, tratarea, stocarea si transmiterea informatiilor din dopmeniul economico - financiar.
Metodele curente de contabilitate analitica au in vedere notiunea de costuri complete care presupun separarea sarcinilor pe cele doua categorii de costuri greu disociabile in practica: fixe si variabile.
Tabloul de bord poate fi definit ca un instrument ce priveste ansamblul indicatorilor care evidentiaza performantele organizatiei si mediul in care aceasta se inscrie. Acest instrument presupune masurarea abaterilor ca diferenta intre previziuni si realizarile efective precum si evaluarea performantelor. Evidentierea abaterilor are ca scop final identificarea actiunilor care le genereaza si perfectionarea permanenta a organizatiei.
Auditul este considerat ca un simplu sinonim al termenilor: "studiu", "diagnostic" si chiar "ancheta", iar numarul domeniilor in care se aplica este aproape nelimitat.
Acest instrument de control poate fi definit ca "examinarea profesionala a unei informatii in vederea exprimarii unei opinii responsabile si independente in raport cu un criteriu calitativ". Se pare ca, in ansamblul lor, caracteristicile institutiilor publice si particularitatile serviciilor oferite nu au permis dezvoltarea deplina a instrumentlor moderne de control.
Instrumente de antrenare
De-a lungul timpului, atat in administratiile statului, cat si in colectivitatile teritoriale, au fost experimentate diferite instrumente de antrenare. Mentionam, mai intai, proiectele de serviciu: versiunea publica a proiectelor de intreprindere, cu diferite denumiri (proiecte de mobilizare, de stabiliment, etc) si care se prezinta sub forma unei carte comune, difuzate la toate nivelele ierarhice, care permite agentilor economici sa se raporteze la vederi identice. In functie de finalitatile lor, pot fi evidentiate trei mari categorii de proiecte de servicii:
Proiecte a caror finalitate este aceea de a actiona asupra mobilizarii resurselor umane in vederea implicarii fiecarui individ in realizarea obiectivelor comune;
Proiecte care favorizeaza redefinirea unor modalitati de actiune functie de noile circuite de decizie si productie;
Proiecte de serviciu ce urmaresc adaptarea misiunilor unei organizatii la noile conditii de mediu ambiant printr-o mai buna comunicare cu exteriorul.
Indiferent de optiunea aplicata, in centrul proiectelor de servicii se situiaza un demers participativ care permite implicarea celorlalte componente ale sistemului administrativ in procesul de realizare amisiunilor, ceea ce face ca acest instrument sa se incadreze in categoria instrumentelor de antrenate.
Alaturi de instrumentele centrate pe organizatie se regasesc si instrumentele ce au in vedere favorizarea calitatii serviciilor organizatiilor publice. Cercul de calitate a fost definit ca un cadru de formulare colectiva a propunerilor de ameliorare a calitatii serviciilor prestate.
Constituirea "cercurilor de calitate" presupune reunirea voluntara a agentilor economici in subgrupe sub conducerea unui responsabil cu rol de animator, "persoana care faciliteaza"
mobilizarea ideilor individuale privind calitatea. Acest demers a avut un succes deosebit in serviciile publice.
