|
|
|
Principalele relatii care se stabilesc intre serviciile publice
1 Consideratii generale
In paralel cu dezvoltarea si diversificarea serviciilor publice, se constata o multiplicare si o crestere a complexitatii legaturilor de interdependenta dintre acestea.
Potrivit criteriilor de constituire in sistem a sarcinilor publice corespunzator tipurilor de servicii cunoscute, putem identifica urmatoarele tipuri de relatii intre diferitele componente ale acestui sistem:
Referindu-ne la responsabilitatile determinate de aceste tipuri de relatii, remarcam si diferentierea tipurilor de responsabilitati. De exemplu, relatiile ierarhice care au la baza o autoritate directa, determina o responsabilitate generala, totala; relatiile functionale care au la baza o autoritate indirecta, potrivit competentei specifice, determina o responsabilitate specifica, specializata. Inainte de a proceda la analiza detaliata a tipurilor de relatii in care sunt implicate serviciile administratiei publice in procesul realizarii functiilor ce le au, reamintim un aspect important al relatiilor dintre administratie si mediul politic, si anume, acela ca desi administratia, constituind substanta puterii executive, este chemata sa execute decizia politica, partidele si formatiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordoneaza administratiei publice decat intr-un regim totalitar.
Vointa partidelor politice nu se poate impune administratiei publice decat prin filtrul prevederilor Constitutiei si a celorlalte legi care precizeaza cu exactitate mecanismul transformarii optiunilor politice in decizii politice, iar apoi in norme juridice, care sunt singurele obligatorii pentru administratia publica. Acest mecanism al transformarii optiunilor politice in norme juridice presupune existenta unor relatii variate si complexe intre diferitele componente ale sistemului administrativ, intre care reamintim:
2 Relatiile dintre autoritatea de varf a administratiei publice si celelalte autoritati ale administratiei publice
Aceste relatii sunt extrem de variate si complexe. Din multitudinea de posibilitati de grupare identificam:
a) Relatiile dintre autoritatea de varf a administratiei publice si ministere sau alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, determinate de raportul de subordonare dintre guvern, ca autoritate de varf, si ministere sau alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, potrivit caruia guvernul, conform programului sau de guvernare, acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice, iar ministerele si organele de specialitate ale administratiei publice centrale, fiecare in ramura sau domeniul de activitate specific, traduc practic aceste masuri. Aceasta subordonare orizontala (avand in vedere ca atat guvernul cat si ministerele si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale actioneaza pe acelasi teritoriu) determina totusi relatii de autoritate ierarhice care se exprima prin competenta guvernului de a controla activitatea ministerelor si celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice si de a emite acte juridice obligatorii pentru acestea.
b) Relatiile dintre organul de varf al administratiei publice si autoritatile locale ale administratiei publice cu competenta generala - consilii locale si primari - sunt tot relatii de autoritate ierarhice, generate de competenta generala pe care o are guvernul de a conduce intreaga administratie publica la nivel national. Expresia acestui tip de relatii este dreptul de control al legalitatii pe care il are Prefectul, ca reprezentant al guvernului in teritoriu, precum si dreptul guvernului de a emite acte juridice obligatorii pentru aceste autoritati locale. Este de remarcat, insa, ca autoritatea guvernului asupra consiliilor locale trebuie exercitata strict in limitele legii si cu respectarea autonomiei functionale a acestora, principiul autonomiei administrative si al descentralizarii serviciilor publice fiind inscrise in Constitutie.
c) Relatiile dintre autoritatea de varf a administratiei publice si autoritatile locale de specialitate ale administratiei publice sunt relatii de autoritate ierarhice, determinate de structura unitara a subsistemului autoritatilor administratiei publice de stat. Acest tip de relatii rezulta din dreptul de control general pe care il are guvernul. In practica administrativa, relatiile de autoritate ierarhice, de tip general, nu se realizeaza intotdeauna direct, avand in vedere ca intre Guvern si serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale de specialitate ale administratiei publice exista o treapta intermediara - Prefectul sau ministrul de resort. Relatiile de autoritate ierarhice se stabilesc doar atunci cand autoritatea de varf a administratiei publice - guvernul - adopta masuri generale pentru functionarea acestora (acte normative). guvernul, in virtutea pozitiei si rolului sau, este chemat sa arbitreze si sa solutioneze abaterile ce de produc in sistemul de relatii intre autoritatile administratiei publice cu competenta generala (consiliile judetene) si ministere si celelalte organe centrale de specialitate ale administratiei publice, in ideea respectarii stricte a constitutiei si a celorlalte acte normative, in special pentru evitarea centralismului excesiv si a asigurarii autonomiei functionale a autoritatilor administratiei publice locale.
3 Relatiile dintre ministere si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale si autoritatile locale sau teritoriale ale administratiei publice
In aceasta categorie putem include:
a) Relatii intre ministere si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice si autoritatile locale ale administratiei publice cu competenta generala (consiliile locale). Ele sunt determinate de pozitia acestor autoritati in sistemul general al administratiei publice. Ele sunt situate in subsisteme diferite, determinate de criteriul fundamental al competentelor. Pornind de la aceasta observatie, putem deduce ca autoritatile administratiei publice locale, cu competenta generala (consiliile locale) nu sunt subordinate ministerelor si celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale. Deci, nu suntem in prezenta unor relatii de autoritate, ci, dupa parerea noastra, in prezenta unor relatii de cooperare, in cea mai mare parte formalizate prin diverse acte normative. De asemenea, intre unele ministere sau organe de specialitate ale administratiei publice centrale si autoritatile administratiei publice locale cu competenta generala se stabilesc relatii de control, determinate de delegarea de competente pe care o au anumite ministere si organe ale administratiei publice centrale de a controla o anumita activitate, si nu de subordonare ierarhica sau functionala.
b) Relatii intre ministere si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale si serviciile publice descentralizate ale acestora. Ele sunt relatii de autoritate de natura functionala, determinate de structura pe specific de activitate (functionala). Aceste relatii se realizeaza in sprijinul relatiilor de autoritate ierarhice care exista intre prefect ca reprezentant al guvernului, abilitat sa conduca nemijlocit serviciile publice descentralizate din teritoriu, si aceste autoritati. Deci, serviciile publice descentralizate, ca autoritati ale administratiei publice de specialitate, sunt subordonate vertical organelor centrale de resort care au competenta sa le suspende dispozitiile ilegale si sa le dea indicatii obligatorii, dar functioneaza sub directa conducere a prefectului. Un alt tip de relatii ce se stabilesc intre ministere si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale si serviciile publice descentralizate, ca autoritati ale administratiei publice din teritoriu, sunt relatii de control determinate de delegarea de competente - nu de structura pe specific de activitate.
4 Relatiile dintre autoritatile administratiei publice locale
Relatiile dintre consiliu local si primari pot fi apreciate pornind de la observatia ca primarii sunt autoritati executive si nu deliberative, ceea ce inseamna ca dintr-un anumit punct de vedere ar exista o relatie de autoritate intre consiliu si primar (a se vedea si procedura validarii primarului, juramant etc.). In acelasi timp, din punct de vedere al modului de formare, ambele autoritati sunt constituite prin votul direct al cetatenilor, ceea ce confera in egala masura legitimitate, deosebirea dintre ele nefiind de natura juridica (ambele autoritati apartin administratiei publice). Am putea vorbi deci de existenta, in primul rand, a unor relatii de cooperare si de control prin delegare, atat consiliul local avand competente de control asupra primarului cat si acesta, la randul sau, asupra consiliului local prin competente pe care le are in virtutea dublului sau rol de autoritate locala si, in acelasi timp, agent al statului (controlul de legalitate si dreptul de a sesiza prefectul).
5 Relatiile cu institutiile publice care exercita puterea legislativa
Analiza tipurilor de relatii la care participa autoritatile administratiei publice implica precizarea unor aspecte in legatura cu raporturile dintre autoritatile administratiei publice si cele care exercita puterea legislativa (Senat si Camera Deputatilor).
a) Guvernul, ca autoritate publica de varf a puterii executive si responsabila pentru conducerea generala a administratiei publice, chemata sa asigure realizarea politicii interne si externe a tarii, coopereaza in indeplinirea atributiilor sale cu organismele interesate (art. 101 (2) din Constitutie). Potrivit principiului separarii puterilor statului, reflectat in Constitutie prin mecanismul de formare si functionare a guvernului, nu se poate afirma ca intre autoritatile publice care exercita puterea legislativa (senat si camera deputatilor) si guvern ar exista relatii de subordonare, de autoritate ierarhica. Aceste relatii sunt, in primul rand, de cooperare, asa cum am aratat mai sus, dar si de control determinat de delegare expresa prin Constitutie care atribuie parlamentului competenta de a realiza controlul parlamentar (art. 110 din Constitutie) si chiar, mai mult, de a retrage increderea acordata guvernului prin adoptarea unei motiuni de cenzura in conditiile stabilite de Constitutie, ceea ce poate duce la demiterea guvernului.
b) Ministerele si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale stabilesc cu autoritatile publice care exercita puterea legislativa (Senat si Camera Deputatilor) relatii de cooperare sau de control prin delegare, nu numai indirect prin guvern ci si in mod direct (art. 110 (1) din Constitutie).
c) Consiliile locale si primarii sunt autoritati ale administratiei publice locale prin care potrivit prevederilor Constitutiei - se realizeaza autonomia locala la nivelul unitatilor administrative teritoriale, iar, in aceasta calitate, relatiile dintre ele si autoritatile publice care exercita puterea legislativa sunt similare cu cele ale celorlalte autoritati ale administratiei publice. Caracterul de autoritati deliberative ale consiliilor locale nu schimba natura juridica a acestora, iar autonomia este pur administrativa, adica ea priveste organizarea si functionarea administratiei publice locale si gestionarea sub propria raspundere a intereselor pe care le reprezinta (art. 1, Legea nr. 215/2001).
6 Relatiile cu institutiile publice care exercita puterea judecatoreasca
Intre institutiile publice care exercita puterea judecatoreasca se pot stabili relatii de cooperare, reprezentare sau de control. Astfel, pentru realizarea activitatii de asigurare a legalitatii, autoritatile administratiei publice intra in relatii de cooperare cu autoritatile judecatoresti si cu ministerul public. Relatiile de control prin delegare se creeaza atunci cand o autoritate a administratiei publice, de regula un minister sau alt organ central de specialitate al administratiei publice, controleaza o autoritate judecatoreasca. De exemplu, Controlul Financiar al Ministerului de Justitie controleaza modul de executie al bugetului unui tribunal judetean. In acest caz, relatiile de control sunt consecinta delegarii, nu subordonarii ierarhice sau functionale.
7 Relatiile cu organizatiile nonguvernamentale
Acestea sunt relatii de cooperare (de cele mai multe ori formalizate, adica obligatorii, potrivit unor dispozitii legale) sau relatii de reprezentare. Astfel, autoritatile administratiei publice sunt obligate sa intre in relatii de cooperare cu fundatii pentru realizarea unor obiective legate de protectia muncii, somaj, integrare sociala etc. In alte situatii, autoritatile administratiei publice au reprezentant in diferite organizatii nonguvernamentale, sau acestia au reprezentanti pe langa autoritatile administratiei publice. Acest sistem asigura o legatura permanenta intre cele doua categorii de organizatii.
8 Relatiile autoritatilor administratiei publice cu cetatenii
Toti cetatenii intra, sub forme variate, in relatii cu autoritatile administratiei publice, deoarece calitatea de cetatean scoate in evidenta competenta autoritatilor administratiei publice in satisfacerea intereselor acestora. Relatiile ce se stabilesc intre autoritatile administratiei publice si cetateni pot fi: relatii de cooperare (colaborare), relatii de utilizare a serviciilor publice (deci, de prestatii din partea administratiei catre cetateni) si relatii de autoritate (sau de subordonare a cetatenilor fata de organele administratiei publice). Analizand aceste categorii de relatii, vom evidentia necesitatea democratizarii permanente a administratiei publice in ideea stabilirii unei legaturi sistematice intre cetateni si administratie. Trecand la analiza acestor categorii de relatii vom preciza:
a) Relatiile de cooperare directa (de colaborare) intre autoritatile administratiei publice si
cetateni vor trebui sa ocupe rolul cel mai important, atat din punct de vedere al ponderii cat si al valorii continutului lor. Aceste relatii subliniaza, in primul rand, sprijinul pe care cetatenii sunt chemati sa il dea administratiei publice in vederea realizarii misiunii acesteia si, pe de alta parte, ele trebuie sa reflecte existenta unei legaturi absolut necesare intre administratia publica si cetateni. Relatiile de cooperare administratie publica - cetatean sunt o expresie a accesului participativ al populatiei la solutionarea problemelor de interes general, in ultima instanta, o dovada a existentei sau inexistentei unei societati democratice. Ele pot fi grupate in doua categorii si anume:
− Relatii de cooperare directa, in care cetatenii, in mod individual sau grupati, participa la
realizarea unui interes general, la finalizarea unei actiuni, la fel ca aparatul, ca structurile administratiei publice. De exemplu, sarcinile privind gospodarirea localitatilor se realizeaza atat prin structuri proprii autoritatilor administratiei publice (sectorul de gospodarie comunala, arhitectura sau de investitii) cat si prin cetateni, luati individual sau grupati in diverse forme de organizare.
− Relatiile de cooperare indirecta apar in cazul in care cetatenii sprijina actiunea autoritatilor administratiei publice fara sa participe la respectiva activitate in mod direct. De exemplu, oferta pe care o fac cetatenii de a sprijini actiunea administratiei prin modalitatile de care dispun (contractele de furnizare de produse cerealiere sau animaliere, ajutorul in caz de incendiu sau inundatii).
b) Relatii determinate de prestarea de servicii ale administratiei publice catre cetateni constituie al doilea tip de relatii intre administratia publica si cetateni. Este evident ca administratia publica nu se limiteaza prin autoritatile administratiei publice la organizarea realizarii in concret a legii, ci ea are drept mobil organizarea unor servicii publice intr-o gama variata si complexa de probleme, servicii publice care sa presteze activitati cetatenilor. Acest aspect al atributiilor de servire a populatiei este mai evident la autoritatile administratiei publice locale, in special la municipii, orase si comune, dar si la serviciile descentralizate ale autoritatilor administratiei publice centrale.
Importanta unei bune serviri a populatiei credem ca nu mai este necesar sa o subliniem, fiind de la sine inteles ca realizarea unei serviri necorespunzatoare a cetateanului determina grave consecinte sociale si politice, cu posibile repercusiuni atat asupra persoanei cat si a statului. De exemplu, emiterea unei autorizatii de constructii intr-o zona interzisa creeaza numeroase dificultati (mai intai cetateanului, a carui constructie poate fi demolata, apoi aspectului general urbanistic); eroarea in stabilirea impozitului pe venit sau eroarea in actele de stare civila pot avea consecinte neplacute. Asadar, serviciile aduse cetatenilor de administratia publica, prin natura lor, au un grad diferit de specializare, ceea ce determina o pregatire corespunzatoare a personalului din acest domeniu. Slaba calitate a prestatiilor efectuate de autoritatile administratiei publice catre cetateni lezeaza nu numai interesele celor direct implicati, ci si ale altor cetateni, in ultima instanta ale statului.
Referindu-ne pe scurt la continutul acestor prestatii, amintim ca administratia publica trebuie sa raspunda, in limita legilor, la toate interesele si nevoile cetatenilor, cum ar fi eliberarea de acte (certificate, dovezi, adeverinte), sa apere drepturile si interesele cetatenilor prin masuri de ocrotire sociala (instituiri de tutele, curatele, ocrotirea familiei, ajutoare sociale diferite etc.).
Din punct de vedere juridic, relatiile dintre administratia publica si cetateni pentru prestarea de servicii pot fi de doua tipuri:
− Relatii ce se statornicesc in baza normelor de drept administrativ (regim juridic administrativ);
− Relatiile ce se statornicesc in baza normelor de drept civil (regim juridic civil).
Relatiile de tip administrativ se bazeaza pe norma juridica, pe actul normativ ce stabileste competentele autoritatilor administratiei publice. In aceasta situatie, cetateanul are dreptul sa se adreseze administratiei publice in temeiul respectivului act normativ. Spre exemplu, utilizarea serviciului public al invatamantului de toate gradele sau al ocrotirii sanatatii rezulta din actele normative in materie. Exista, deci, un drept legitim al cetateanului de a se adresa administratiei publice pentru satisfacerea unui interes personal. In legatura cu aceasta problema, se pot ivi mai multe posibilitati, si anume: administratia publica este obligata sa satisfaca cererea cetateanului in urma intrunirii unor conditii din partea celui care solicita (de exemplu acordarea unui pasaport sau a unui permis auto); cetateanul intra in mod obligatoriu in relatii de prestatii de servicii cu autoritatile administratiei publice (apare, deci, o subordonare a cetateanului), de exemplu, obligatia de vaccinare.
Relatiile de tip civil se statornicesc, asa dupa cum aratam, in baza normelor de drept civil.
Aceasta situatie se creeaza intre administratie si cetatean atunci cand sunt folosite servicii publice ca: posta, telegraf, telefon, radio-televiziune, transport rutier sau aero-naval etc., in baza unor contracte intre aceste servicii si beneficiarii lor.
c) Relatii de autoritate (de subordonare a cetatenilor fata de autoritatile administratiei publice). Aceste relatii sunt determinate in mod evident de vointa unilaterala a autoritatilor administratiei publice. Ele sunt impuse cetatenilor nefiind necesar acceptul celor care sunt chemati sa participe in aceste relatii. Astfel, de exemplu, obligatiile cetatenilor pot fi: de a face verificarea periodica a instalatiilor de incalzire, de a nu face zgomot in locuinta intre anumite ore, de a plati unele taxe, etc. Din punct de vedere al reglementarii juridice, aceste relatii pot fi stabilite atat prin legi cat si prin decizii administrative (exemplu: impozitele si taxele locale).
