|
|
|
Relatia dintre Parlament si Guvern. Delegarea legislativa.
Institutia delegarii legislative este cunoscuta de practica unor state democratice, in special din tarile europene[1], fiind prevazuta ca o posibilitate lasata la aprecierea parlamentelor. Pentru dreptul roman, examinarea sintetica a unora din problemele privitoare la acest domeniu prezinta un interes deosebit atat datorita dezbaterilor politice care s-au purtat mai ales pe parcursul ultimei legislaturi, cat si, mai ales, datorita implicatiilor juridice pe care o asemenea delegare le implica.
Parlamentul, ca unic organ legiuitor, este singura autoritate constitutionala imputernicita sa reglementeze prin lege relatiile sociale cele mai importante si mai generale. Fundamentarea stiintifica a solutiei legiferarii delegate este aceea ca Parlamentul, lucrand in sesiuni (deci nu permanent), avand o compozitie eterogena din punct de vedere politic si functionand in baza unor proceduri uneori indelungate ca timp, nu are 'viteza' de lucru care sa permita interventia sa operativa in anumite situatii care impun celeritate. Or, exercitarea puterii este o activitate care presupune permanenta. Daca legea este forma principala prin care Parlamentul realizeaza conducerea (exercitarea puterii), interventia sa trebuie sa se conformeze si ea acestui imperativ al permanentei, activitatile de conducere raspunzand astfel dinamicii sociale si politice.
Ca atare, structura, compozitia, ritmul de lucru periodic si uneori mai lent al Parlamentului, confruntate cu exigentele de rapiditate si promptitudine ale conducerii statale au impus delegarea legislativa ca o adevarata tehnica de guvernare. Ea este menita sa dea satisfactie cerintelor unei guvernari dinamice, rapide si eficiente, dar si legitimitatii si dimensiunilor functiilor Parlamentului. Prin modul in care a fost conceputa, delegarea legislativa corespunde unor interese diferite: de natura politica, cum ar fi adoptarea de masuri considerate ca necesare de guvern, dar care pot fi apreciate de fortele politice reprezentate in Parlament ca fiind nepopulare; de natura financiar-economica, in care promptitudinea instituirii unor masuri este apreciata ca fiind esentiala pentru eficacitatea lor; de natura institutionala, atunci cand compozitia politica deosebit de eterogena a parlamentului si/sau fragilitatea majoritatii parlamentare care sprijina guvernul pot crea o stare de blocaj al procesului legislativ.
Potrivit dispozitiilor art.115 din Constitutie, pot fi emise doua categorii de ordonante: obisnuite si de urgenta. Pentru a emite ordonante, guvernul are nevoie de abilitare, iar aceasta se da de catre Parlament printr-o lege speciala. Tinand seama de prevederile art.115 alin.(1), potrivit carora legea speciala de abilitare a guvernului pentru a emite ordonante nu poate privi domeniile ce fac obiectul legilor organice si, desigur, pe cale de interpretare sistematica nici al legilor constitutionale, rezulta ca sensul abilitarii este acela de a investi guvernul cu competenta stabilirii unor masuri legislative care nu pot, insa, sa afecteze aceste domenii. De aceea, sub aspect material, abilitarea are un caracter limitat nu numai de scopul prevazut in legea de abilitare, ci si de interdictia constitutionala de a depasi sfera legii ordinare printr-o ingerinta in domeniul legii organice.
Legea de abilitare stabileste atat domeniul, cat si termenul pana la care pot fi emise ordonantele. Nerespectarea acestui termen are ca efect incetarea efectelor ordonantei (caducitatea ei). De asemenea, art.115 alin.(3) din Constitutie dispune ca, daca legea de abilitare o cere, ordonanta se supune spre aprobare Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pana la implinirea termenului de abilitare. Pana in acest moment, guvernul poate sa modifice sau sa abroge ordonantele, deoarece acestea sunt in competenta sa exclusiva. Dupa implinirea termenului, guvernul nu le mai poate modifica sau abroga, deoarece aceasta ar insemna sa exercite o competenta delegata care a expirat. De aici rezulta ca modificarea sau abrogarea ordonantei, dupa sesizarea Parlamentului si implinirea termenului de abilitare, se poate face numai prin lege.
Aprobarea de catre parlament poate fi pura si simpla, cu modificari sau cu completari. In practica recenta a legislativului si mai ales in decursul celei mai recente legislaturi se constata ca, din ce in ce mai frecvent, aprobarea pura si simpla face loc aprobarii cu modificari si completari. Aceasta tendinta demonstreaza pe de o parte controlul si implicarea activa a legislativului in actul normativ ce rezulta din delegarea legislativa, dar pe de alta parte poate fi considerata drept consecinta unei intarzieri in verificarea de catre Parlament a ordonantelor, in conditiile unor realitati de fapt care impun cu necesitate completarea reglementarii initiale facute de executiv.
In ce priveste situatia ordonantelor de urgenta[2], potrivit art.115 alin.(4) din Constitutie, ele se caracterizeaza prin existenta unei situatii exceptionale care justifica necesitatea si impune luarea de masuri urgente de catre guvern, masuri care, in situatii normale, in mod firesc sunt de competenta Parlamentului. Aceste cazuri exceptionale presupun existenta unor imprejurari in care, in mod obiectiv, nu a fost posibila adoptarea unei legi de abilitare sau a unei legi cu procedura de urgenta si nici chiar modalitatea angajarii raspunderii guvernului cu privire la un proiect de lege. De asemenea, textul constitutional impune ca, in astfel de situatii, daca Parlamentul nu se afla in sesiune, el sa se convoace in mod obligatoriu.
Caracterul exceptional al situatiei a comportat discutii interesante intre specialisti, pornind de la dezbaterile din Adunarea Constituanta, care au avut in vedere numai situatiile cu adevarat exceptionale, cum sunt starea de urgenta, starea de asediu, starea de necesitate, catastrofele etc., adica acele situatii care, in mod obiectiv, datorita imprejurarilor presante care au aparut, nu fac posibila adoptarea unei legi de abilitare. Exceptia consacrata de textul constitutional este determinata de insusi caracterul exceptional al situatiei care o provoaca, adica o stare de fapt care impune maxima urgenta in luarea unei asemenea masuri legislative si in executarea ei. Prin insasi natura sa, ordonanta de urgenta este o solutie extrema pentru rezolvarea unor situatii exceptionale, cu executare imediata. Ea este conditionata deci de existenta cazului exceptional si, de aceea, nu se poate realiza pe calea unor reglementari obisnuite si normale. Ca atare, ordonanta de urgenta nu este o simpla varietate a ordonantei pe baza unei legi de abilitare, ci o masura de ordin constitutional care permite guvernului, sub controlul strict al Parlamentului, sa faca fata unui caz exceptional, care se justifica, asa cum se arata in Decizia Curtii Constitutionale nr.65/1995, prin necesitatea si urgenta reglementarii unei situatii care, datorita circumstantelor sale exceptionale, impune adoptarea unei solutii imediate in vederea evitarii unei grave atingeri aduse interesului public.
Aprecierea caracterului exceptional se face de la caz la caz, in primul rand de catre guvern, prin aprecierea oportunitatii politice a emiterii de ordonante de urgenta, in conditiile in care delegarea legislativa este acordata de Constitutie prin dispozitiile art.115 alin.(4), iar in al doilea rand, de catre Parlament, prin cenzura sa cu caracter specific. Fara indoiala, modificarea sau unificarea legislatiei intr-un anumit domeniu sau altul nu justifica, prin ea insasi, emiterea unei ordonante de urgenta, dupa cum nici solicitarile investitorilor romani sau straini, in domeniul privatizarii ori stabilirea clara a functiilor institutiilor publice in scopul realizarii unei coerente la nivel decizional nu sunt de natura a constitui, prin ele insele, argumente suficiente de natura sa motiveze adoptarea unei astfel de solutii.
Prin ordonante de urgenta se pot reglementa, in situatii exceptionale, probleme care tin de domeniul legilor, indiferent daca acestea sunt organice sau ordinare. Interdictia constitutionala de a se reglementa prin ordonante domeniul legilor organice priveste numai ordonantele emise in baza unei legi de abilitare, iar subiectii acestei interdictii sunt in egala masura Parlamentul si Guvernul. In afara delegarii legislative legale, art.115 alin.(4) din Constitutie a instituit si o delegare legislativa constitutionala, care confera guvernului dreptul de a emite, in cazuri exceptionale, ordonante de urgenta, fara vreo interventie parlamentara si fara vreo limitare la domeniul legilor ordinare. De aceea, se poate considera ca tocmai caracterul de urgenta al acestor ordonante justifica posibilitatea emiterii lor si in domeniile rezervate legilor organice.
Este de remarcat insa faptul ca, prin aprobarea unei ordonante, Parlamentul nu poate acoperi eventualele vicii de neconstitutionalitate ale acesteia; asa cum rezulta din jurisprudenta Curtii Constitutionale, daca ordonanta cuprinde o norma cu caracter neconstitutional, legiuitorul, prin legea de aprobare, nu poate inlatura acest caracter, deoarece Parlamentul nu este indreptatit sa confirme o norma neconstitutionala care isi pastreaza acest caracter cat timp nu a fost modificata. Altminteri, regimul constitutional al ordonantei ar fi incalcat, intrucat s-ar reduce exclusiv la sprijinul politic al guvernului in Parlament, cu nesocotirea limitelor constitutionale ale delegarii legislative.
