Pozitia sefului statului in regimurile politico-constitutionale

Pozitia sefului statului in regimurile politico-constitutionale

In cadrul sistemului institutiilor constitutionale juridice si politice, seful de stat ocupa un rol si o pozitie dintre cele mai importante. In conditiile separatiei puterilor, seful statului poate fi insusi titularul puterii executive (cum este, de pilda, in S.U.A.), poate fi un arbitru intre puterile statului, detinand totodata si unele prerogative ce apartin puterii executive (cum ar fi, de pilda, in Franta) sau poate sa reprezinte un simbol al statului, o emanatie a puterii legiuitoare, responsabil fata de aceasta (de pilda, in Germania si Italia).  In tarile care au pastrat forma de guvernamant monarhica, seful statului - monarhul ereditar - nu detine responsabilitati politice. In aceste state, Guvernul este de fapt titularul puterii executive, monarhul pastrand numai anumite prerogative legate de reprezentarea statului pe planul relatiilor externe, pastrarea echilibrului intre puterile statului si continuitatea autoritatilor statale.

Pentru a releva insemnatatea institutiei sefului statului este suficient sa amintim ca, de fapt, in legatura cu prerogativele celui care se gaseste in fruntea tarii, regimurile constitutionale - asa cum am aratat deja - au fost de fapt clasificate in regimuri prezidentiale, semiprezidentiale si parlamentare.

In regimurile prezidentiale, cum este de pilda cel american, seful de stat, care dispune de considerabile atributii, este ales direct de popor, dar puterea sa este contracarata de aceea a forumului legislativ - Congresul - pe care nu il poate dizolva. In sistemul american presedintele nu are dreptul de initiativa legislativa, aceasta apartinand in exclusivitate membrilor puterii executive, este obligat sa obtina asentimentul Congresului pentru incheierea unor acorduri internationale si avizul comisiilor sale de specialitate pentru confirmarea unor inalti demnitari. Congresul dispune de posibilitatea de a-l demite pe presedinte si a-l trage la raspundere penala, in cadrul unei proceduri destul de complicate care se numeste 'impeachment'. Puterea judecatoreasca - absolut independenta, desi membrii Curtii Supreme sunt numiti de presedintele S.U.A. - are dreptul sa ia in discutie legalitatea si constitutionalitatea chiar a actelor guvernului^[1]

Dupa cum am subliniat mai sus, atunci cand am examinat regimul prezidential, presedintele american dispune de numeroase puteri, dar el este ales in baza unei proceduri democratice si cat se poate de eficiente de consultare a poporului, iar odata ales nu este cu nimic in afara sistemului de responsabilitati. Adoptarea si aplicarea regimului prezidential nu este, prin urmare, atat de mult influentata de tipul de atributii pe care le detine presedintele, de prerogativele mai mari sau mai mici ce apartin acestuia, ci de modul in care se incadreaza aceasta putere - considerabila, desigur - in mecanismul de control democratic. Sistemul prezidential permite, deci, o autentica infaptuire a aspiratiilor democratice, dar numai cu conditia ca el sa fie raportat la un intreg sistem de norme si mecanisme, de institutii si forme de control care sa-i garanteze eficienta si stabilitatea.

Faptul ca un presedinte american a putut fi tras la raspundere in 1974 (Nixon in cazul Watergate) iar altul, supus judecatii Senatului in 1998 (Bill Clinton) demonstreaza forta si vitalitatea democratiei americane, bazata pe traditii, pe drepturile omului, dar si pe un sistem eficient de guvernare, care permite sefului de stat sa exercite un numar extrem de mare de responsabilitati, cu conditia insa de a le folosi corect si in serviciul intregii natiuni. 'Mai mult, in regimul prezidential al Statelor Unite ale Americii de Nord, sistemul de frane si contragreutati opereaza uneori chiar in cadrul aceleiasi puteri. Alcatuirea Congresului pe baza bicamerala nu urmareste numai ca prin crearea Senatului sa se asigure o reprezentare paritara a statelor ce formeaza federatia nord-americana ci, si ca, fractionandu-se puterea legiuitoare, aceasta sa nu fie concentrata in mainile unei singure adunari care, neimpartindu-si atributiile cu nimeni, ar putea dobandi un rol politic excesiv'^[2]

Spre deosebire de regimurile prezidentiale, regimurile semipro­zi­den­tia­le pastreaza alegerea directa a presedintelui de catre popor, dar ii confera presedintelui o serie de importante atributii politice. Desi in sistemul semi­prezidential seful statului nu este in acelasi timp si prim ministru - functia de prim ministru fiind separata de aceea de presedinte -, el poate prezida lucrarile Cabinetului, poate sesiza Curtea Constitutionala si are dreptul 'de veto legislativ', pe care il are, desigur, si presedintele american^[3]

Regimul semiprezidential cauta sa suplineasca o serie de dezavantaje ale sistemului prezidential, dar si de imperfectiuni ale regimului parlamentar - la care ne vom referi in continuare. Intre un sistem care acorda presedintelui prerogative foarte largi si un sistem care nu ii acorda deloc, regimul semi-prezidential imagineaza o cale de mijloc, in care presedintele, ales de intregul popor, devine un arbitru intre puterile statului, dar puterea executiva apartine de fapt Guvernului, in fruntea caruia se gaseste primul ministru. Aceasta reprezinta, de fapt, prima si cea mai importanta deosebire intre regimul semi-prezidential si cel prezidential, deoarece in regimurile prezidentiale presedintele este totodata seful puterii executive. Ca element comun intre regimurile prezidentiale si cele semi-prezidentiale se poate mentiona posibilitatea de punere sub acuzare a presedintelui in anumite situatii grave insa, in timp ce in regimurile semiprezidentiale presedintele poate dizolva Parlamentul, acest lucru nu-l poate face niciodata presedintele intr-un sistem prezidential. Desigur, exista si unele puncte de asemanare, care nu respecta pe deplin aceasta demarcatie de puteri. Asa, de pilda, in regimurile semiprezidentiale presedintele republicii prezideaza Consiliul de Ministri, fie de regula (cum este in Franta), fie numai in anumite situatii (cum este in Romania). Implicarea sa directa in viata politica nu este posibila in regimurile semiprezidentiale unde, desi presedintele este ales prin vot direct, cu sprijinul unui partid sau anumitor partide, el nu poate desfasura totusi o activitate politica, deoarece prin definitie trebuie sa adopte o pozitie echidistanta fata de diferitele forte politice care participa la competitia pentru guvernare.

Atat in regimul prezidential, cat si in regimul semi-prezidential, presedintele nu are initiativa legislativa, dar el poate opri adoptarea unor proiecte de legi, exercitandu-si dreptul de veto, si sa dispuna trimiterea lor pentru o noua discutare Camerei (sau Camerelor), in scopul reexaminarii proiectului pe care nu il considera acceptabil.

Atributiile de politica externa sau cele privind functiile militare ale Presedintelui in diverse sisteme sunt, in general, aceleasi. La fel si cunoscutele prerogative ce privesc amnistia si gratierea care, in regimul anumitor constitutii, solicita si un aviz din partea Ministerului Justitiei.

Exemplul clasic al regimului semi-prezidential il constituie regimul politic francez^[4], consacrat de Constitutia Frantei din 4 octombrie 19^[5]8.  

In legatura cu sistemul semiprezidential francez, mai trebuie subliniat ca, potrivit art.16 din Constitutia citata, presedintele dispune - asa cum am aratat la capitolul respectiv - de dreptul de a lua masuri exceptionale cand institutiile republicii, independenta natiunii, integritatea teritoriului sau indeplinirea angajamentelor sale internationale sunt amenintate intr-un mod grav si imediat. Spre deosebire de sistemul roman, unde presedintele poate sa prezideze sedintele Consiliului de Ministri, art.9 din Constitutia franceza din 1958 mentioneaza numai ca presedintele conduce sedintele Consiliului de Ministri, de unde concluzia ca aceasta reglementare este obligatorie. In sistemul francez, Presedintele Republicii poate sa pronunte dizolvarea Adunarii Nationale, dar nu si a Senatului. Dizolvarea Adunarii Nationale este pronuntata insa numai dupa 'consultarea' primului ministru si a presedintilor celor doua Camere, parerea acestora nuefiind insa obligatorie.

In afara acestor atributii, in Franta, Presedintele - ales initial pe sapte ani, termen ce a fost redus la 5 ani ca urmare a relativ recentei reforme constitutionale (2001) - este comandantul suprem al armatei, are dreptul de gratiere, adreseaza mesaje celor doua Camere ale Parlamentului, desemneaza primul ministru, iar actele sale, cu exceptia unor masuri printre care Decretul de aplicare a art.16, necesita semnatura primului ministru sau a ministrilor responsabili.

Un al treilea regim constitutional este cel parlamentar⁵. Acest regim acorda o insemnatate considerabila Parlamentului, care devine de fapt adevaratul forum politic de guvernare. Guvernul - condus de un prim ministru eficient si cu largi puteri - este obligat sa dea socoteala Parlamentului, care ii poate retrage oricand increderea, fara prea mari dificultati, in conditiile in care apreciaza ca acesta nu-si indeplineste mandatul. Presedintele republicii este, in asemenea conditii, o figura mai mult decorativa, avand atributii de reprezentare si protocol, un rol politic minor, ce este depasit - de departe - de pozitia proeminenta a primului ministru. Presedintele republicii poate actiona insa cu succes in situatii de criza, in care el este de fapt cel ce va conferi mandatul viitorului premier; o asemenea optiune nu poate fi facuta insa nici ea discretionar, deoarece presedintele va recurge la o anumita nominalizare numai dupa ce va avea girul fortelor politice si se va confrunta cu acestea^[6]

Asa cum se cunoaste, exemplele clasice de regimuri parlamentare sunt in Europa Germania si Italia, iar dintre fostele tari socialiste, Cehia, Slovacia, Ungaria, Croatia, Slovenia si Albania.  In Germania, potrivit Constitutiei din 1949, presedintele reprezinta federatia si incheie tratate, acrediteaza si primeste trimisii diplomatici. Printre atributiile presedintelui se pot mentiona: numirea si revocarea judecatorilor, a functionarilor federali, precum si a ofiterilor si subofiterilor, exercitarea dreptului de gratiere - presedintele putand delega unele din aceste prerogative altor autoritati. Pentru cazuri grave, Constitutia instituie procedura punerii sub acuzare a Presedintelui. Bundestag-ul sau Bundesrat-ul poate pune sub acuzare Presedintele Republicii in fata Tribunalului Constitutional Federal pentru incalcare voluntara a Legii fundamentale sau a unei alte legi federale. Cererea de punere sub acuzare trebuie insa prezentata de cel putin o patrime din membrii Bundestag-ului sau o patrime din membrii Bundesrat-ului. Decizia de punere sub acuzare trebuie luata cu o majoritate de doua treimi din membrii Bundestag-ului sau doua treimi din Bundesrat. Acuzatia va fi sustinuta in fata Tribunalului Constitutional de un reprezentant al Adunarii care a votat punerea sub acuzatie.

In Italia, potrivit Constitutiei din 1947, presedintele republicii este ales de ambele Camere ale Parlamentului, pe termen de 7 ani. Presedintele republicii este seful statului si reprezinta unitatea nationala. El poate trimite mesaje celor doua Camere. El fixeaza alegerile si stabileste prima intrunire a Parlamentului. Presedintele autorizeaza prezentarea proiectelor de lege apartinand initiativei Guvernului; promulga legile si emite decretele cu valoare de lege, ca si regulamentele; fixeaza referendumul popular in cazurile prevazute de Constitutie; numeste, in cazurile prevazute de lege, functionarii de stat; acorda decoratii; acrediteaza si primeste reprezentantii diplomatici; ratifica tratatele internationale, dupa autorizarea prealabila a Camerelor, daca acest lucru este prevazut; este comandantul fortelor armate si prezideaza Consiliul Suprem al Apararii, constituit conform legii. In atributiile sale intra si declararea starii de razboi, dupa deliberarea Camerelor. Presedintele prezideaza Consiliul Superior al Magistraturii. El are dreptul de gratiere si poate comuta pedepsele.

Presedintele republicii poate, dupa instiintarea presedintilor celor doua Camere, sa dizolve una sau ambele Camere. El nu poate exercita insa acest drept in ultimele sase luni ale mandatului sau. Nici un act al Presedintelui republicii nu este valabil daca nu este contrasemnat de ministrii care l-au propus si care isi asuma astfel responsabilitatea.

Actele care au valoare legislativa si celelalte acte de competenta Presedintelui sunt, de asemenea, contrasemnate de presedintele Consiliului de Ministri. Presedintele republicii nu raspunde de actele savarsite in exercitiul functiilor sale decat in cazurile de inalta tradare sau atentat contra Constitutiei. In aceste cazuri el este pus sub acuzatie de catre Parlament in sedinta comuna, cu o majoritate absoluta a membrilor sai.

Un exemplu singular de organizare politico-constitutionala il constituie regimul directorial, practicat in Franta in timpul Revolutiei Franceze si mentinut, in prezent, in Elvetia, chiar in conditiile noii Constitutii din anul 2000, care recunoaste un executiv colegial, ales de puterea legiuitoare pe termen determinat, pe care insa nu o poate dizolva si care nici nu-l poate demite^[7]

In conditiile profundelor transformari politice care au avut loc in anii '90 in Europa centrala si de rasarit, fostele tari comuniste - care au abolit sistemul mono-partid si economia planificata - au transformat structural cadrul lor legislativ si constitutional, preocupandu-se de elaborarea unor noi legi fundamentale care sa garanteze drepturile si libertatile cetatenilor, pluralismul politic, o functionare armonioasa a institutiilor statului, controlul constitu­tionalitatii si aplicarea efectiva si imediata a angajamentelor internationale in ordinea interna a statelor respective. Din acest punct de vedere este de remarcat ca unele state foste socialiste s-au orientat spre modelul american (Rusia), altele spre modelul francez (Romania) iar altele spre modelul german (Slovenia, Croatia, Cehia, Slovacia, Ungaria)^[8]

Integrarea noilor democratii in ordinea de drept internationala s-a facut, fireste, respectandu-se traditiile si institutiile nationale, in unele cazuri folosindu-se chiar fostul cadru constitutional, vechile constitutii fiind numai partial abrogate si pastrate in vigoare cu anumite modificari (Ungaria). Indiferent de optiunile pe care aceste state le-au manifestat fata de unul sau altul dintre sistemele constitutionale, institutia sefului de stat a ramas insa, desigur, una dintre institutiile cheie de care depinde edificarea in aceste tari a unui nou cadru, democratic.

In acest context, o insemnatate dintre cele mai mari o prezinta actiunile de mediere ale sefului statului intre diferitele forte politice, contributia sa la dezamorsarea unor probleme sociale, adresarea unor mesaje natiunii, prin care se solicita respectarea principiilor statului de drept si rezolvarea prin intelegere, de catre toate fortele politice si sociale, a problemelor complexe si dificile legate de tranzitia catre o noua societate.

In Romania, inca cu cativa ani in urma, s-au initiat ample dezbateri, cu participarea specialistilor, a oamenilor politici, a unor reprezentanti ai societatii civile, cu privire la eventualitatea si necesitatea unei reforme constitutionale. Una dintre institutiile care au stat cel mai mult in centrul atentiei acestor dezbateri a fost institutia sefului statului.

Astel, intr-un documentat si incitant articol publicat in ziarul 'Ziua'^[9], politologul Pavel Dan ridica - referindu-se la imperfectiunile actualei Constitutii - problema caracterului 'bicefal' al puterii executive. In opinia sa, cele mai importante deficiente ale actualei Constitutii ar fi: bicefalitatea puterii executive, pluralismul legislativ si ambiguitatea cu privire la garantarea proprietatii private.

Potrivit opiniei exprimate la timpul respectiv de Pavel Dan, la nivelul puterii executive se constata existenta a doua organisme: Guvernul propriu zis, desemnat de Presedinte si confirmat de Parlament, precum si un Guvern 'quasilegal', intruchipat de Consiliul Suprem de Aparare a Tarii, care dispune de importante atributii, acesta exercitand printre altele si controlul serviciilor secrete.

Dupa cum este in general cunoscut, problema stabilirii regimului constitutional al Romaniei a oferit, in primii ani post-revolutionari, prilejul unor vii dezbateri atat in presa, la televiziune, dar mai ales in cadrul Adunarii Constituante. Mai multi parlamentari s-au pronuntat pentru republica parlamentara, iar nu pentru sistemul de republica semiprezidentiala de tip francez, care a inspirat foarte mult structurarea puterilor in cadrul Constitutiei din 1991. Senatorul Mihai Ruva arata, de pilda, ca 'modul in care este reglementata institutia prezidentiala in anteproiectul de Constitutie exprima o conceptie extensiva a functiei prezidentiale prin asumarea directa a unor responsabilitati fundamentale ale statului. Presedintele devine astfel principalul si, uneori, chiar singurul centru de impulsie si decizie a statului. O asemenea reglementare, in conceptia mea, vatama principiul separatiunii puterilor in stat prin alunecarea centrului de greutate al puterii catre institutia prezidentiala'^[10]

Intr-o interventie inspirata, senatorul Dan Amedeu Lazarescu arata si el ca 'Daca presedintele Franklin Delano Roosevelt ar fi fost ales, nu de popor, ci de Congres, este sigur ca el n-ar mai fi fost ales a treia oara in 1940, nici a patra oara in 1944; si tot esafodajul sistemului de la Yalta ar fi fost cu neputinta, spre fericirea popoarelor Europei centrale si rasaritene, azvarlite, 120 de milioane de oameni, sub jugul totalitar asiatic, la Yalta'^[11]

Problema optiunii Romaniei pentru o republica semiprezidentiala sau parlamentara a fost repusa in discutie cu prilejul dezbaterilor care au avut loc in anul 2002. In sedinta din 6 februarie 2002 a Biroului Executiv Central al Partidului Social Democrat, premierul Adrian Nastase a ridicat problema gasirii celor mai bune modalitati de alegere a sefului statului si, in consecinta, a determinarii regimului constitutional al Romaniei. Adrian Nastase a aratat ca in Constitutia din 1991 problema institutiei prezidentiale a fost 'rezolvata romaneste. Competentele presedintelui au fost stabilite la nivelul unei institutii parlamentare, dar fara a avea puterile obisnuite, iar sistemul de alegeri este cel specific unei republici prezidentiale, prin vot universal'. Acum, a remarcat primul-ministru, exista fie alternativa largirii competentelor la nivelul unei republici prezidentiale unde presedintele are dreptul sa dizolve Parlamentul, sa numeasca primul-ministru - ca in cazul Rusiei si Ucrainei -, fie sa urmam modelul Frantei, in care presedintele prezideaza toate sedintele de guvern. In Franta, a relevat premierul Nastase, 'de un an si jumatate functioneaza sistemul de coabitare, in care presedintele conduce Guvernul, insa seful statului si premierul reprezinta partide politice diferite'^[12].

Aceste importante opinii exprimate de primul ministru au suscitat un larg ecou in randul fortelor politice.

In sprijinul republicii parlamentare s-a manifestat Partidul National Liberal, care a considerat ca este necesara restrangerea rolului sefului statului la acela de simbol al statului si al natiunii, sa se recurga la alegerea sefului statului de catre Parlament, la suprimarea atributiilor sefului statului in raport cu Parlamentul si procesul de legiferare. Totodata, P.N.L. a preconizat participarea sefului statului la sedintele Guvernului exclusiv in domeniul politicii externe, al apararii si al asigurarii ordinii publice, stabilirea expresa a regulii ca toate decretele sefului statului vor fi contrasemnate de primul-ministru, instituirea raspunderii penale si pentru coruptie a sefului statului, suspendarea sa automata din functie in caz de trimitere in judecata penala.

Propunerea transformarii Romaniei intr-o republica parlamentara a fost totusi intampinata cu rezerve de catre o serie de analisti politici si reprezentanti ai partidelor politice. Conform rezultatelor unui sondaj Gallup, 91% din cei intervievati s-au pronuntat pentru alegerea presedintelui tarii prin vot direct de catre cetatenii tarii si, mai mult decat atat, 51% dintre cei intervievati s-au pronuntat chiar pentru alegerea prin votul direct al cetatenilor si a primului ministru.

Asa cum s-a aratat chiar in cuprinsul acestui capitol, o analiza comparativa a evolutiei constitutionale a fostelor state socialiste din Europa de rasarit, dupa 1990, atesta faptul ca la momentul respectiv in general trei 'modele' au fost avute in vedere: modelul prezidential american, aplicat in Rusia; modelul semiprezidential francez, aplicat in Romania si modelul parlamentar germano-italic, aplicat in majoritatea celorlalte state foste socialiste. Diferenta intre regimul prezidential - cum este cel de tip american - si cel parlamentar consta - dupa cum am aratat - in special in aceea ca intr-un regim prezidential presedintele este titularul puterii executive, dispunand de prerogative importante, fara a putea insa dizolva Parlamentul (care totusi il poate destitui si trimite in judecata pentru fapte grave), in timp ce in regimul parlamentar intreaga putere executiva apartine primului ministru, seful statului dispunand de un numar redus de atributii, care se aseamana cu cele de care beneficiaza monarhii in monarhiile constitutionale.

Regimul semiprezidential francez ofera o cale de mijloc intre aceste doua sisteme, creind un sef de stat cu atributii foarte importante, dar dublat de un prim-ministru. Experienta constitutionala a Frantei arata ca executivul 'bicefal' s-a dovedit un factor de echilibru, in special in situatiile in care presedintii apartineau unui anumit curent politic, iar primii ministri exprimau alte tendinte^[13]. Cu asemenea fenomene de 'coabitare' au fost confruntati, dupa cum se stie, in special François Mitterand si Jacques Chirac, pana la alegerile din 2002. In aceasta ordine de idei, profesorul Tudor Draganu observa, in mod justificat, ca 'o caracterizare corecta a regimului semiprezidential nu este posibila decat prin inventarierea ansamblului masurilor prin care sefului statului i se confera o participare activa in opera de guvernare, in opozitie cu rolul pasiv rezervat aceluiasi organ in regimurile parlamentare, unde el «domneste dar nu guverneaza»'^[14]

In ultimii ani, in unele tari foste socialiste a devenit vizibila tendinta unor presedinti - sau deveniti in prezent fosti presedinti - de a-si intari atributiile constitutionale (Boris Eltan, Vladimir Putin, Alexandru Lukasenko, Petru Lucinski s.a.). Asemenea propuneri nu s-au bucurat insa de sprijin parlamentar, intampinand, dimpotriva, o rezistenta puternica din partea parlamentelor. In alte state, presedintii care au fost alesi in cadrul unor republici parlamentare dispun mai mult de o puternica autoritate morala si politica decat de prerogativa directa de a influenta Parlamentul, cum este cazul lui Vaclav Havel in Republica Ceha.

Regimul parlamentar functioneaza eficient in Ungaria, Croatia, Slovenia si in alte tari.

Redimensionarea relatiei dintre seful statului si Guvern in Romania reprezinta insa o problema complexa, care nu se poate rezolva pe calea unei modificari constitutionale, ci printr-o regandire a intregului sistem politic si constitutional, cu sprijinul unei largi majoritati parlamentare. Pana atunci au fost enuntate insa o serie de masuri vizand renuntarea la o serie de ambiguitati ale Constitutiei actuale. Mentionam, astfel, propunerile cu privire la reluarea in discutie a dreptului presedintelui de a numi ministrii fara consultarea Parlamentului, clarificarea atributiilor sale ca presedinte al C.S.A.T., a rolului institutiilor care ii sunt direct subordonate (SRI, SIE, SPP etc.), chiar daca acestea sunt controlate partial de Parlament, renuntarea la dreptul presedintelui a prezida sedintele Guvernului.

In consecinta, este greu a se face o 'prognoza' cu privire la cea mai adecvata forma de regim constitutional pe care ar trebui sa o dobandeasca in perspectiva Romania. Experienta dreptului comparat atesta faptul ca au fost situatii cand republici prezidentiale s-au transformat in republici parlamentare (Moldova), dar si situatii inverse, cand se tinde spre transformarea unor republicii parlamentare in republici prezidentiale (Ucraina, Belarus).

Mai mult decat atat, in conditii schimbate, unele constitutii si-au dovedit pe deplin viabilitatea. Presedintele François Mitterand, sfatuit de consilierii sai sa modifice Constitutia gaullista din 1958, declara cu multa sinceritate ca 'aceasta constitutie este ca un costum care a fost croit pentru altcineva, dar care mie imi vine perfect'.