Institutia Parlamentului

Institutia Parlamentului

Nu exista astazi constitutie in lume care sa nu consacre, sub o forma sau alta, existenta unei puteri legiuitoare, indiferent daca aceasta este denumita Parlament, Camera Deputatilor sau Adunare legislativa, indiferent daca prerogativele unei asemenea adunari sunt mai largi sau mai restranse. Este un fapt cert insa ca pe masura unei lungi evolutii istorice, institutia Parlamentului si-a castigat un loc bine definit in gandirea, in practica si in constiinta popoarelor, devenind una dintre verigile esentiale ale infaptuirii democratiei, ale statornicirii unor randuieli democratice, in masura sa garanteze drepturile si libertatile cetatenilor^[1]

Institutia Parlamentului are origini indepartate. Islanda inainte de anul 1000, Sicilia in 1130 si Anglia in jurul anului 1300, cunosteau existenta unor adunari care aveau sa constituie, in secolul urmator, modelul unor Adunari deliberative. In secolul al XVIII-lea, Parlamentul britanic - profitand de slabiciunea unor monarhi - a impus ca model de guvernare regimul parlamentar, care introducea pentru prima data responsabilitatea Guvernului fata de Adunarea deliberativa. Acest model a fost adoptat ulterior in Franta si Belgia. Constitutia S.U.A. a creat un Parlament bicameral (Congresul), care echilibreaza si astazi puterea prezidentiala.

Create la origine cu misiunea unica de a consimti asupra stabilirii unor impozite, parlamentele au ajuns - cu timpul - nu numai sa controleze modul in care erau utilizate fondurile statului, dar si intreaga activitate guvernamentala. In anumite situatii, parlamentele au ajuns chiar sa dispuna de intreaga politica a tarii, asa cum a facut, de pilda, Conventia revolutionara franceza prin comitetele sale (Le Régime des Assemblées)^[2]

Pe masura insa ce principiul separatiei puterilor s-a afirmat ca o creatie a gandirii liberale, parlamentele au inceput sa-si asume atributii tot mai importante legate de alegerea unor demnitari, a judecatorilor, iar in unele tari chiar a sefului statului. Regimurile parlamentare sunt cele care astazi controleaza cel mai eficient activitatea guvernelor, isi permit sa le inlocuiasca atunci cand comit greseli si chiar sa traga la raspundere pe seful statului, in cadrul unei proceduri care, evident, comporta o serie de trepte si garantii.

Forta sistemului parlamentar consta insa in principiul suveranitatii nationale, in ideea ca parlamentul reprezinta poporul insusi, iar parlamentarii sunt delegatii sai, care nu mai pot in aceste conditii delega, in nici un caz, prerogativele lor unor alti functionari ai statului. Cunoscutul principiu din dreptul roman 'delegata potestas non delegatur' se opune transmiterii oricaror prerogative parlamentare catre alte institutii alese sau numite. Principiul autonomiei parlamentului garanteaza forumului legislativ plenitudinea de actiune si decizie in orice domeniu, Parlamentul fiind, totodata, in unele state, singurul organism in masura sa traga la raspundere pe membrii sai. Puterea exceptionala ce revine parlamentelor si calitatea cu totul aparte a celor care le alcatuiesc au determinat elaborarea unor statute, garantand existenta unui regim de imunitati si inviolabilitati, chemat tocmai sa asigure exercitarea in cele mai bune conditii a mandatului parlamentar. Acesta a devenit tot mai mult un mandat reprezentativ, parlamentarul reprezentand nu 'o particica' din suveranitatea natiunii, ci insasi aceasta suveranitate, de unde fundamentul drepturilor si prerogativelor parlamentarilor, independenta de care ei se bucura pentru a-si putea infaptui mandatul in conditii optime.

Asa cum sublinia la timpul sau in mod inspirat filosoful si omul politic irlandez Edmund Burke (1729-1797): 'Parlamentul nu este un congres de ambasadori care exprima interese diferite si ostile, pe care fiecare urmareste sa le pastreze Parlamentul este adunarea deliberativa a unei singure natiuni, avand un singur interes, ca un intreg'^[3]

Conditiile istorice au facut ca in anumite state structura parlamentara sa fie inca de la inceput o structura bicamerala. Lucrul acesta s-a petrecut in special in statele federale si in numeroase tari din America Latina. In alte state, bicameralismul are o ratiune istorica (Franta, Anglia). Drepturile si relatiile reciproce intre cele doua Camere, acolo unde exista un sistem bicameral, nu au fost si nici nu sunt pretutindeni aceleasi. In unele state s-a acceptat ideea egalitatii Camerelor, cu unele nuante - desigur -, in timp ce in altele, cea de a doua Camera inclina sa devina tot mai mult o Camera consultativa, avand un 'rol ponderator'.

Impotriva 'parlamentarismului' au fost formulate fel si fel de critici. Exacerbarea dezbaterilor, confruntarea de idei, uneori imposibilitatea gasirii unor solutii, au fost invocate ca argumente de catre adeptii regimurilor antiparlamentare de toate nuantele, care au teoretizat suprematia executivului si au redus pana la anihilare rolul factorului reprezentativ.

Revigorarea ideii democratice si esecul tuturor formelor de guvernare totalitara au demonstrat insa, fara putinta de tagada, forta si viabilitatea institutiei Parlamentului ca exponent al suveranitatii nationale. A devenit general recunoscuta ideea ca parlamentele nu reprezinta astazi in lume numai cele mai largi forumuri democratice nationale, dar si laboratoare eficiente de elaborare a legilor, factori de raspundere ai vietii publice, elemente de contrapondere fata de orice tentative de a diminua drepturile democratice si valoarea institutiilor statului de drept.

In literatura de specialitate a fost subliniat faptul ca desi Parlamentul a fost desemnat, in mod traditional, prin expresia de 'putere legiuitoare', in fond, atributiile si competentele sale sunt mult mai largi, propunandu-se pentru definirea mai corecta si mai exacta a rolului si functiei Parlamentului in stat termenul de 'putere deliberativa'. 'Aceasta denumire exprima clar importanta competentei Parlamentului de a decide in toate problemele fundamentale ale statului, dar si realitatea ca Parlamentul are si alte functii decat cea legislativa, cum ar fi, de exemplu, functia de control. Ca atare, «puterea» legislativa este doar o componenta a competentei Parlamentului'^[4]

Ca putere deliberativa, Parlamentul are mai multe functii, a caror enumerare implica o ordine fireasca si anume: a) functia legislativa (legiferarea); b) functia de stabilire a directiilor principale ale activitatii social-economice, culturale, statale si juridice; c) functia de alegere, formare, avizarea formarii, numirea sau revocarea unor autoritati statale; d) functia de control; e) functia de conducere in politica externa; f) functia de organizare interna a sa^[5]

In diversele constitutii pe care le-am analizat, institutia Parlamentului capata, desigur, conotatii specifice, prerogative si atributii diferentiate, in functie de regimul politic al statului in cauza si, neindoielnic, de balanta puterilor in stat, de modul in care intr-o tara sau alta actioneaza echilibrul fortelor politice care sunt angajate in actiunea de guvernare. Desigur, parlamentele de astazi nu mai au prerogativele adunarilor legiuitoare de alta data, care puteau trimite in judecata regi si controla, nediferentiat, activitatea tuturor organelor si institutiilor statului.

Dupa cum se cunoaste, despre Parlamentul britanic in perioada de apogeu, a afirmarii prerogativelor si influentei sale, se spunea ca poate sa faca orice, afara de faptul de a transforma un barbat in femeie sau o femeie in barbat. Viziunea moderna asupra rolului si functiilor Parlamentului aduce insa importante nuantari principiului 'suveranitatii parlamentului'. Parlamentul ramane, desigur, cel mai larg forum deliberativ si reprezentativ al natiunii, in masura sa destituie organe ale statului si chiar pe presedintele tarii, sa efectueze controale asupra felului in care sunt indeplinite atributiile diferitelor puteri, sa adreseze sugestii ori intrebari organelor din structura statala si, fara indoiala, sa-si exercite din plin cea mai importanta atributie a Parlamentului, care consta in adoptarea unor relgmentari normative avand valoare generala. Dar chiar in sistemul separatiei puterilor, rolul Parlamentului este precis delimitat si el nu se poate substitui in nici un caz puterii executive sau celei judecatoresti, chiar daca in majoritatea statelor lumii judecatorii Curtii Supreme sunt alesi de Parlament, iar executivul - care este confirmat de Parlament - poate fi demis in urma unei motiuni de cenzura.

In prezent, in cele mai multe tari ale lumii, Parlamentul exercita, fara indoiala, un numar de atributii esentiale, controland celelalte organe ale statului, dar puterea sa este limitata de aria prerogativelor prevazute prin Constitutie, de insasi dinamica relatiilor dintre puteri, care obliga uneori Parlamentul (cum este cazul delegarii legislative) sa cedeze  temporar o parte din atributiunile sale unei alte puteri a statului, tocmai pentru a asigura un maximum de operativitate si eficienta activitatii de legiferare.

Nu trebuie uitat, pe de alta parte, ca Parlamentul, in toate tarile lumii, desfasoara o remarcabila activitate internationala ratificand tratate internationale in domeniile cele mai importante, adresand mesaje, adoptand motiuni care inseamna, de cele mai multe ori, luari de pozitie neechivoce ale intregului spectru politic fata de o anumita problema internationala. Pe calea diplomatiei parlamentare, parlamentarii isi aduc o contributie directa si nemijlocita la dialogul politic ce se poarta pe plan mondial, contribuind la dezamorsarea unor probleme internationale litigioase, la convenirea unor solutii intelepte in problemele colaborarii dintre tari, la promovarea unui autentic spirit de incredere intre tari si popoare avand culturi, civilizatii, sisteme politice si oranduiri dintre cele mai diverse.

Fara indoiala, atributiile si ponderea parlamentelor nu sunt aceleasi peste tot. In regimurile parlamentare ele aleg insasi persoana sefului statului, dar in toate sistemele - cu exceptia unor tari totalitare - exista procedura destituirii sefului statului si a trimiterii sale in judecata de catre Parlament, ce redobandeste in asemenea cazuri ceva din 'suveranitatea' sa de altadata, evidentiind neechivoc calitatile sale de exponent direct al natiunii, al drepturilor si prerogativelor sale suverane.

Activitatea parlamentara difera, desigur, din punctul de  vedere al procedurilor ce sunt cerute pentru adoptarea unor legi, sub aspectul implicarii mai largi sau mai reduse a comisiilor parlamentare, a diverselor organe de conducere. Exista diferentieri in ceea ce priveste modul de desfasurare a sesiunilor Parlamentului, regulile de procedura. In pofida unor asemenea diferentieri, rolul Parlamentului in viata constitutionala contemporana ramane indiscutabil major, motiv pentru care parlamentarilor li se asigura imunitatea opiniilor si parerilor, inviolabilitatea persoanei, dreptul de a se exprima liber si neingradit in legatura cu problemele ce sunt supuse atentiei lor.

Asa cum se cunoaste, in Romania, dupa Revolutia din Decembrie 1989, viata parlamentara si-a regasit in buna parte  intreaga sa bogatie si personalitate din epoca interbelica. Desi dezbaterile in cadrul Parlamentului Romaniei, respectiv al celor doua Camere, nu s-au soldat intotdeauna cu rezultate concrete, anumite masuri legislative lasandu-se inca asteptate, pe ansamblu se poate spune ca viata parlamentara revine in drepturile sale firesti, inregistrandu-se dezbateri vii, schimburi de pareri, argumente pertinente in favoarea unor teze sau altora si nu rareori critici la adresa unor organe centrale sau locale.

O apreciere de ansamblu asupra vietii parlamentare, care in general a insemnat foarte mult din punctul de vedere al reasezarii institutiilor democratice si al edificarii statului de drept, permite cateva constatari. Urmand practica parlamentelor democratice, activitatea parlamentara ar spori in eficienta si operativitate daca ar fi acordata o mai mare pondere activitatii comisiilor permanente. Pe de alta parte, pentru optimizarea lucrarilor forumului legislativ s-ar putea lua in considerare ideea exprimarii votului prin corespondenta, programarea unor sedinte speciale de votare la care toti parlamentarii sa fie prezenti, renuntarea la conditiile de cvorum pentru simplele sedinte de dezbateri, un mai mare rol acordat grupurilor parlamentare in definirea prioritatilor si a ordinii de zi, stabilirea unor termene in care sa fie prezentate rapoartele comisiilor permanente, spre a se asigura o maxima operativitate in procesul de legiferare.

De asemenea, urmand practica unor numeroase tari democratice, s-ar putea perfectiona procedura intrebarilor si interpelarilor, in anumite state interpelarile fiind urmate in mod obligatoriu de dezbateri - si chiar de hotarari - asupra problemelor ridicate.

Modificarile aduse regulamentelor celor doua Camere in decembrie 2000 au adus, incontestabil, elemente noi, de natura a preciza mai bine pozitia si rolul Parlamentului in sistemul organizarii politice din Romania. Au fost aduse importante completari si modificari celor doua Regulamente, vizand in special simplificarea procedurii legislative, o mai puternica evidentiere a rolului grupurilor parlamentare, au fost introduse elemente de precizie in legatura cu procedura imunitatii parlamentare s.a.

Consideram remarcabil faptul ca toate propunerile legate de revizuirea Constitutiei insista asupra cresterii rolului Parlamentului in sistemul organelor statului. Se poate spune chiar ca toate partidele, fara exceptie, achieseaza la ideea ca rolul Parlamentului trebuie sa creasca in perspectiva, ca este necesara o delimitare mai precisa a atributiilor celor doua Camere, iar relatia dintre legislativ si executiv sa fie mai precis fundamentata, in special prin precizarea acelor situatii in care Guvernul poate emite ordonante de urgenta.

Din pacate insa, alte propuneri, ca de pilda cea vizand reducerea numarului parlamentarilor sau propunerea ce avea in vedere renuntarea la sistemul alegerilor pe lista si trecerea la votul uninominal - cel putin pentru o parte dintre membrii Parlamentului - enuntate de reprezentanti de marca ai societatii civile, nu s-au bucurat pana in prezent de audienta scontata.

Este un fapt cert insa ca in perspectiva aprofundarii democratismului in Romania, institutia Parlamentului va trebui sa-si sporeasca in continuare prerogativele, forumul legislativ al tarii ocupand un loc central in orice scenarii de perspectiva privind evolutia sistemului nostru politic.

Experienta dreptului comparat este, din acest punct de vedere, cat se poate de utila, deoarece cvasiunanimitatea statelor lumii acorda parlamentelor un rol crucial in determinarea obiectivelor politice si in perfectarea angajamentelor internationale. Pe de alta parte, reformele constitutionale ce vor trebui sa fie adoptate au in vedere, fireste, si racordarea mai puternica a Romaniei la institutiile europene si atlantice, perfectarea cadrului legislativ in concordanta cu aceste imperative, recunoasterea prioritatii dreptului comunitar si aplicarii sale directe in ordinea interna a tarii - tot atatea obiective in infaptuirea carora institutiei Parlamentului ii revine un rol dintre cele mai importante.