Guvernul - Pozitia Guvernului in Romania. Prerogativele si functiile sale, Investitura Guvernului. Exercitarea atributiilor sale, Raspunderea membrilor Guvernului

Guvernul

1.1.1. Consideratii generale

Institutia Guvernului ocupa un loc dintre cele mai importante in toate constitutiile lumii, stiut find faptul ca el este, de regula, titularul puterii executive. Dupa cum am vazut, in unele sisteme constitutionale se precizeaza chiar dualitatea puterii executive, aceasta apartinand sefului statului si Guvernului (exemplu: Franta, Grecia). In altele, seful statului este in acelasi timp si reprezentantul puterii executive (ex. S.U.A., Luxemburg) dar, in imensa majoritate a cazurilor, reglementarile constitutionale confera Guvernului o pozitie distincta in sistemul separatiei puterilor. Dupa cum s-a relevat in literatura de specialitate, 'Izvoarele istorice ale «Guvernului», ca institutie publica, de putere a statului, se regasesc in perioada absolutismului, in asa-numitele 'curia regis', intalnite in multe dintre tarile europene, iar in tarile romane in «Sfatul Domnesc». Aceste institutii au capatat insa rolul si semnificatii mai apropiate de ceea ce inseamna Guvernul din epoca moderna, pe masura ce, la nivelul administratiei centrale, au inceput sa se contureze departamentele, ca forme organizatorice statale, responsabile pentru 'administrarea' unor domenii de activitate pe intreg teritoriul tarii. Am putea spune chiar ca mai intai au fost create ministere, conduse de ministri care, o buna perioada de timp au functionat ca atare, fara ca ei sa alcatuiasca Guvernul, ca institutie politica si juridica a statului, cu rolul si semnificatia de astazi'^[1]

In tratatul sau de drept administrativ, profesorul Antonie Iorgovan infatiseaza bogate elemente de drept comparat privind reflectarea pozitiei guvernelor in diverse constitutii, in special ale tarilor europene. Autorul tratatului remarca in mod argumentat ca practic nu exista constitutie in care sa nu se fundamenteze pozitia guvernului si atributiile sale in sistemul organelor statului.

Astfel, in Constitutia Germaniei, in Titlul II intitulat 'Federatia si landurile', sunt cuprinse prevederi legate de prerogativele guvernului federal. In Titlul VIII 'Executia legii federale si administratia federala' sunt cuprinse dispozitii prin care se stabilesc nu numai principiile ce stau la baza raporturilor dintre guvernul federal si restul autoritatilor administrative, dar si cele de constituire a structurilor subordonate guvernului.

Constitutia Portugaliei^[2] face distinctie intre Guvern si Consiliul de Ministri, reglementand in mod distinct competenta politica, legislativa si administrativa a Guvernului in raport de competenta Consiliului de Ministri. Constitutia Portugaliei stabileste ca numarul, denumirea si atributiile ministerelor, precum si a secretariatelor de stat, ca si formele de colaborare intre acestea vor fi stabilite, dupa caz, prin decret de numire a titularilor sau prin decret-lege etc.

1.1.2. Pozitia Guvernului in Romania. Prerogativele si functiile sale

In ceea ce priveste Romania, studiile de specialitate releva faptul ca daca in Tarile Romane ministerele au fost create prin Regulamentele Organice (respectiv in 1831 in Moldova si in 1832 in Muntenia), conceptul de 'Guvern' ca atare apare abia dupa Unirea Principatelor. Constitutiile din 1866, 1923 si 1938 consacrau rolul Guvernului ca titular al puterii executive, alaturi de prerogativele suveranului. Astfel, Constitutia din 1923 specifica in mod expres ca 'Guvernul exercita puterea executiva in numele regelui'. Constitutia din 1948 foloseste pentru prima data termenul de 'Consiliu de Ministri', ca fiind similar cu acela de Guvern^[3]. Autorii de specialitate au relevat insa ca cele doua notiuni nu sunt absolut identice. In timpul regimului totalitar, functia de presedinte al Consiliului de Ministri a fost inlocuita cu aceea de prim-ministru al Guvernului, pentru a nu se diminua nici macar terminologic autoritatea fostului sef al statului. Dupa Revolutia din Decembrie 1989, structurile totalitare ale regimului comunist au fost dizolvate. La 31 decembrie 1989 a fost adoptat Decretul-lege nr.10 privind constituirea, organizarea si functionarea Guvernului Romaniei. In articolul 2 al acestui act normativ se precizeaza ca 'Guvernul Romaniei exercita conducerea generala a activitatii administrative pe intreg teritoriul tarii, avand obligatia de a indeplini obiectivele cuprinse in programul Consiliului Frontului Salvarii Nationale, asigurand executarea masurilor stabilite prin decretele adoptate de acesta'.

Printr-un Decret-lege ulterior, Decretul-lege nr.104 din 30 martie 1990, au fost specificate activitatile pentru care Guvernul adopta hotarari. Retine atentia in mod deosebit formularea cuprinsa in preambulul acestui act normativ care se refera la 'principiul separatiei puterilor in stat' si la 'necesitatea asigurarii conditiilor pentru ca guvernul, organ suprem al administratiei de stat, sa realizeze puterea executiva ce-i revine in temeiul legii'. Printre domeniile in care guvernul urma sa emita hotarari se mentiona aprobarea programelor de dezvoltare economico-sociala pe ramuri de activitate, a balantei comerciale si de plati externe, organizarea realizarii sarcinilor economico-financiare si de comert exterior, aprobarea initierii si incheierii de tratate, realizarea reglementarilor referitoare la salarizare, aprobarea de norme in domeniul invatamantului, culturii, stabilirea structurii organizatorice si a numarului de posturi la ministere si celelalte organe centrale etc.

Organizarea si functionarea Guvernului Romaniei a fost stabilita initial prin Legea nr.37 din 7 decembrie 1990, inlocuita in anul 2001, prin Legea nr.90/2001^[4]

Potrivit prevederilor Constitutiei (art.102), Guvernul asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice. El este alcatuit din primul ministru si alti membri, stabiliti prin legea organica. Constitutia prevede ca in indeplinirea atributiilor sale Guvernul coopereaza cu organismele sociale interesate, ceea ce confera o mai larga deschidere functiilor sale, obligandu-l sa intre intr-un anumit sistem de relatii implicand contacte de lucru cu exponentii principalelor categorii sociale, sa caute impreuna cu acestea formule pentru depasirea unor situatii de criza. Prin colaborarea cu organismele sociale, masurile luate de Guvern capata un surplus de eficienta, deoarece fiind luate cu consultarea unor factori dintre cei mai diversi, evita riscul unor solutii unilaterale, care ar fi inacceptabile pentru anumite categorii sau organisme sociale.

In legatura cu organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor sunt de mentionat prevederile Legii nr.90/2001^[5], care aduce importante dezvoltari si precizari textelor constitutionale pe care le-am mentionat. Astfel, acest important act normativ precizeaza ca Guvernul este autoritatea publica a puterii executive, care functioneaza in baza votului de incredere acordat de Parlament si care asigura relizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice.

Guvernul are rolul de a asigura functionarea echilibrata si dezvoltarea sistemului national economic si social, precum si racordarea acestuia la sistemul economic mondial in conditiile promovarii intereselor nationale.

Pentru a asigura realizarea indeplinirii in bune conditii a Programului de guvernare Guvernul exercita urmatoarele functii:

- functia de strategie, prin care se asigura elaborarea strategiei de punere in aplicare a Programului de guvernare;

- functia de reglementare, prin care se asigura elaborarea cadrului normativ si institutional necesar in vederea realizarii obiectivelor strategice;

- functia de administrare a proprietatii statului, prin care se asigura administrarea proprietatii publice si private a statului, precum si gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil;

- functia de reprezentare, prin care se asigura, in numele statului roman, reprezentarea pe plan intern si extern;

- functia de autoritate de stat, prin care se asigura urmarirea si controlul aplicarii si respectarii reglementarilor in domeniul apararii, ordinii publice si sigurantei nationale, precum si in domeniile economic si social si al functionarii institutiilor si organismelor care isi desfasoara activitatea in subordinea sau sub autoritatea Guvernului.

Cu privire la atributiile Guvernului, legea stabileste ca in realizarea functiilor sale, Guvernul indeplineste urmatoarele atributii principale: exercita conducerea generala a administratiei publice; initiaza proiecte de lege si le supune spre adoptare Parlamentului; emite hotarari pentru organizarea executarii legilor, ordonante in temeiul unei legi speciale de abilitare si ordonante de urgenta, potrivit Constitutiei; asigura executarea de catre autoritatile administratiei publice a legilor si a celorlalte dispozitii normative date in aplicarea acestora; elaboreaza proiectele de lege a bugetului de stat si a bugetului asigurarilor sociale de stat si le supune spre adoptare Parlamentului; aproba strategiile si programele de dezvoltare economica a tarii, pe ramuri si domenii de activitate; asigura realizarea politicii  in domeniul social potrivit Programului de guvernare; asigura apararea ordinii de drept, a linistii publice si sigurantei cetateanului, precum si a drepturilor si libertatilor cetatenilor, in conditiile prevazute de lege; aduce la indeplinire masurile adoptate, potrivit legii, pentru apararea tarii, scop in care organizeaza si inzestreaza fortele armate; asigura realizarea politicii externe a tarii si, in acest cadru, integrarea Romaniei in structurile europene si internationale; negociaza tratatele, acordurile si conventiile internationale care angajeaza statul roman, negociaza si incheie, in conditiile legii, conventii si alte intelegeri internationale la nivel guvernamental; conduce si controleaza activitatea ministerelor si a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa; asigura administrarea proprietatii publice si private a statului; acorda si retrage cetatenia romana, in aceleasi conditii; infiinteaza, cu avizul Curtii de Conturi, organe de specialitate in subordinea sa; coopereaza cu organismele sociale interesate in indeplinirea atributiilor sale; indeplineste orice alte atributii prevazute de lege sau care decurg din rolul si functiile Guvernului.

1.1.3. Investitura Guvernului. Exercitarea atributiilor sale

In ceea ce priveste investitura Guvernului, trebuie precizat ca in Romania ea comporta mai multe faze^[6]

a) In primul rand, Presedintele Romaniei va desemna un candidat pentru functia de prim-ministru, in urma consultarii partidului care are majoritatea in Parlament, sau daca nu exista o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate in Parlament. Astfel cum este redactat textul constitutional al articolului 103, nu rezulta ca primul ministru trebuie sa fie neaparat un membru al Parlamentului. Presedintele Romaniei dispune de o larga arie de posibilitati pentru desemnarea primului ministru, acesta putand fi, in anumite situatii, o persoana independenta, care sa nu apartina nici unui partid, dar care sa fie acceptabila tuturor formatiunilor politice.

b) Dupa ce primul ministru va fi desemnat, el urmeaza sa solicite, in termen de 10 zile de la desemnare, votul de incredere al Parlamentului asupra programului si a intregii liste a Guvernului. Referirea pe care o face textul la 'intreaga lista' a Guvernului trebuie interpretata in sensul ca toti membrii Guvernului, fara exceptie, trebuie sa fie aprobati de Parlament. Asa cum se cunoaste, dupa Revolutia din Decembrie 1989 a fost reintrodusa in Romania institutia 'secretarilor de stat'. Unii dintre acesti secretari de stat sunt membri ai Guvernului, altii nu au aceasta calitate. Acei secretari de stat care sunt membri ai Guvernului, fiind inclusi in componenta acestuia, trebuie sa fie cuprinsi in lista membrilor Guvernului, care este supusa Parlamentului spre aprobare.

c) Un al treilea moment il reprezinta dezbaterea programului si a listei Guvernului de catre Camera Deputatilor si Senat, reunite in sedinta comuna. Potrivit prevederilor Constitutiei, Parlamentul acorda increderea Guvernului cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor.

d) Un al patrulea - si ultim - moment este acela in care primul ministru, ministrii si ceilalti membri ai Guvernului depun in mod individual juramantul in fata Presedintelui Romaniei. Momentul acesta este deosebit de important, deoarece Guvernul, in intregul sau, si fiecare membru al acestuia, in parte, incep sa-si exercite mandatul numai dupa depunerea juramantului.

Constitutia prevede ca functia de membru al Guvernului este incompatibila cu exercitarea altei functii publice de autoritate, cu exceptia celei de deputat sau senator. Se prevede, totodata, ca functia de ministru este incompatibila cu exercitarea unei functii de reprezentare profesionala salarizata in cadrul organizatiilor cu scop comercial. Prin legi organice pot fi insa stabilite si alte incompatibilitati.

In ceea ce priveste incetarea calitatii de membru al Guvernului, aceasta are loc in urma demisiei, a revocarii, a pierderii drepturilor electorale, a starii de incompatibilitate, a decesului, precum si in alte cazuri prevazute de lege.

O pozitie speciala in cadrul Guvernului o ocupa primul ministru, care conduce Guvernul si coordoneaza activitatea membrilor acestuia. El prezinta celor doua Camere ale Parlamentului rapoarte si declaratii cu privire la politica Guvernului, care urmeaza sa fie dezbatute cu prioritate. In ipoteza in care primul ministru se afla in imposibilitate sa-si exercite functiile ori a demisionat, a decedat sau se gaseste intr-o stare de incompatibilitate, Presedintele Romaniei va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a indeplini atributiile sale. Acest interimat va inceta daca primul ministru isi reia activitatea intr-un termen de cel mult 45 de zile. Termenul de 45 de zile este valabil si pentru cazul altor ministri care nu-si pot exercita temporar functiile.

In indeplinirea atributiilor care ii revin, Guvernul adopta hotarari si ordonante^[7]. Hotararile se emit pentru organizarea executarii legilor in timp ce ordonantele se emit in temeiul unei legi speciale, de abilitare, in limitele si in conditiile prevazute de aceasta. Atat hotararile cat si ordonantele vor fi semnate de primul ministru si contrasemnate de ministrii care au obligatia punerii lor in executare. Ele urmeaza sa fie publicate in Monitorul Oficial al Romaniei, nepublicarea atragand inexistenta hotararii sau ordonantei.

1.1.4. Raspunderea membrilor Guvernului

Constitutia Romaniei prevede nu numai prerogativele si atributiile, dar si raspunderea membrilor Guvernului. Astfel, se admite, in mod unanim, ca exista in primul rand o raspundere politica, pe care Guvernul o are in totalitatea sa in fata Parlamentului, pentru intreaga activitate desfasurata de Guvern. Exista insa si posibilitatea unei raspunderi penale, numai Camera Deputatilor, Senatul si Presedintele Romaniei avand dreptul sa ceara urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru faptele savarsite in exercitiul functiei lor. In cazul in care s-a cerut urmarirea penala, Presedintele Romaniei poate dispune suspendarea din functie a respectivului membru al Guvernului. Trimiterea in judecata a unui membru al Guvernului atrage insa, de drept, suspendarea lui din functie, iar competenta judecarii sale apartine Curtii Supreme de Justitie.    

Trebuie mentionat ca, din punct de vedere istoric, Romania are o traditie democratica pe care consideram util sa o subliniem atunci cand ne referim la raspunderea ministeriala. Doctrina romaneasca de drept constitutional, sub imperiul Constitutiilor din 1866, 1923 si 1938, a facut intotdeauna diferentierea - in conditiile inviolabilitatii suveranului monarhic - intre responsabilitatea politica, responsabilitatea penala si responsabilitatea civila a ministrilor. Daca in ceea ce priveste responsabilitatea politica, aceasta se exercita in regimul parlamentar fata de Parlament iar sanctiunea era tot politica, responsabilitatea penala era conditionata de punerea sub urmarire a ministrilor pentru fapte savarsite in exercitiul functiunii lor, inaintea Sectiunilor Unite ale Inaltei Curti de Casatie si Justitie. Spre deosebire de alte tari in care organul jurisdictional in asemenea situatie era un organ politic, cum ar fi, de pilda in Marea Britanie - Camera Lorzilor, iar in Franta - Senatul, Constitutia belgiana din 1831 si Constitutia romana din 1866 au conferit competenta pentru examinarea unor asemenea fapte Curtii de Justitie, compusa din Sectiunile Unite ale Inaltei Curti de Casatie.

Un important act normativ - Legea asupra responsabilitatii ministeriale din 2 mai 1879 - dezvolta prevederea art.101 din Constitutia din 1866, referitoare la punerea sub acuzare a ministrilor si trimiterea lor in judecata inaintea Inaltei Curti de Casatie si Justitie^[8]

Legea mentionata stabilea, ca un principiu general, ca toate dispozitiile legilor penale ordinare relative la infractiunile comise de functionarii publici in exercitiul functiilor lor sau de particulari se aplicau si ministrilor. Un articol special al legii (art.2) prevedea nu numai detentia penala pentru anumite fapte, dar si interdictia - de la 3 ani pana la interdictia pe viata - de a ocupa functii publice pentru ministrul care ar fi semnat sau contrasemnat decrete ori ar fi luat dispozitii care incalcau un text expres al Constitutiei. Aceeasi raspundere ar fi revenit si celui care prin violenta sau frauda ar fi impiedicat, sau ar fi incercat sa impiedice, liberul exercitiu al dreptului electoral al cetatenilor, 'chiar si in cazul in care asemenea fapte ar fi obtinut aprobarea ulterioara a corpurilor legiuitoare'. Un text distinct al Legii (art.3) stabilea pedeapsa - interdictiei de la 3 ani pana la maximum pe viata - de a ocupa functii publice pentru ministrul care ar fi semnat sau contrasemnat dispozitii care incalcau texte exprese ale unor legi existente, sau care 'cu rea credinta si in prejudiciul intereselor tarii amagesc reprezentatiunea nationala asupra situatiei afacerilor statului'.

Articolul 4 stabilea raspunderea civila a ministrului, in cazul ca acesta 'cu rea credinta' ar fi cauzat daune statului sau particularilor. In asemenea caz, litigiul urma sa se judece conform dreptului comun, dar autorizarea corpurilor legiuitoare era necesara.

Legea mai stabilea ca raspunderea ministrilor acopera o perioada ce incepe cu depunerea juramantului 'pana la incetarea lor de fapt din functie' (art.5). Membrii Cabinetului erau solidar raspunzatori din punct de vedere penal, atat pentru faptele savarsite in comun, cat si pentru acelea care le-ar fi dat 'o sustinere intentionata'. Totdata, legea mai stabilea si raspunderea functionarilor care ar fi executat dispozitii sau ordine 'al caror obiect nu era de resortul ministrului sau a caror ilegalitate era evidenta'. Asemenea functionari erau considerati 'complici ai ministrului', dar judecatorul putea sa le aplice beneficiul circumstantelor atenuante, potrivit dreptului comun.

In 1999 a fost adoptata Legea nr.115 privind responsabilitatea ministeriala^[9], curmandu-se astfel o interesanta discutie care a avut loc intre juristi si parlamentari, unii sustinand  subzistenta legii privind raspunderea ministeriala din 1879, iar altii argumentand ca aceasta lege a cazut in desuetudine.

Legea raaspunderii ministeriale a fost contestata la Curtea Constitutionala de un numar de 83 senatori si 62 deputati, invocandu-se in special neconcordanta legii raspunderii ministeriale cu prevederile art.108 din Constitutia Romaniei, intrucat legea reglementa numai raspunderea politica a membrilor Guvernului, iar nu si raspunderea de ordin penal si civil, stabilind prevederi si dispozitii concrete in acest sens. Curtea Constitutionala, prin Decizia nr.93/1999, a respins obiectia de neconstitutionalitate, dar in anul 2002 a fost adoptata Legea nr.253 din 29 aprilie 2002, prin care au fost aduse imbunatatiri actului normativ mentionat.

In forma sa actuala, legea prevede ca atat Guvernul cat si fiecare dintre membrii sai sunt obligati sa-si indeplineasca mandatul cu respectarea Constitutiei si a legilor tarii, precum si a Programului de guvernare acceptat de Parlament. Din punct de vedere politic, Guvernul raspunde in fata Parlamentului, membrii guvernului fiind solidari pentru activitatea desfasurata si raspunzand pentru aceasta. Raspunderea politica a Guvernului consta in demiterea sa ca urmare a retragerii increderii acordate de Parlament prin adoptarea unei motiuni de cenzura^[10]

Legea prevede ca intra sub incidenta prevederilor sale faptele savarsite de membrii guvernului in exercitiul functiilor si care, potrivit legii penale, constituie infractiuni. Sunt considerate ca infractiuni, printre altele, prezentarea cu rea credinta de date inexacte cu privire la activitatea guvernului sau unui minister, refuzul nejustificat de a prezenta informatiile si documentele cerute in cadrul activitatii de informare a Parlamentului de catre membrii Guvernului, emiterea de ordine normative sau instructiuni cu caracter discriminatoriu, de natura sa aduca atingere drepturilor omului.

La dezbaterea parlamentara, cel in cauza ar dreptul sa-si prezinte punctul de vedere cu privire la fapta ce constituie obiectul cererii de a fi urmarit penal. Urmarirea penala se efectueaza de catre Parchetul de pe langa Curtea Suprema de Justitie, iar judecata de catre Curtea Suprema de Justitie. In cazul in care s-a cerut urmarirea penala impotriva unui membru al Guvernului,  presedintele Romaniei poate dispune suspendarea acestuia din functie. Membrul Guvernului condamnat printr-o hotarare judecatoreasca definitiva va fi demis din functie de presedintele Romaniei, la propunerea primului ministru.

1.1.5. Relatia dintre Guvern si Parlament

Constitutia prevede un sistem de legaturi intre Guvern si Parlament, care actioneaza in ambele sensuri. Guvernul, ca si celelalte organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar, este obligat sa prezinte informatiile si documentele pe care le solicita Camera Deputatilor si Senatul, ori comisiile parlamentare^[11]. In afara de aceasta, deputatii sau senatorii pot cere, prin intermediul presedintilor Camerei din care fac parte, ca Guvernul de la organele centrale ale administratiei de stat, orice acte sau dosare, precum si alte informatii utile pentru activitatea lor. In cazul in care o initiativa legislativa presupune modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurarilor sociale, solicitarea informarii este absolut necesara. Constitutia prevede ca membrii Guvernului au acces la lucrarile  Parlamentului, participarea lor fiind obligatorie numai daca li se solicita prezenta.

Un mijloc pe care il au parlamentarii pentru a se informa in mod public asupra stadiului solutionarii unor anumite probleme il constituie procedura intrebarilor si interpelarilor^[12]

Intrebarea consta intr-o simpla cerere de a raspunde daca un fapt este adevarat, daca o informatie este exacta, daca Guvernul intelege sa comunice acte si informatii care i-au fost solicitate sau daca are intentia de a lua o hotarare intr-o problema determinata. Intrebarile sunt adresate verbal, fie Guvernului in totalitatea sa fie unui anumit membru al Guvernului. In aceeasi sedinta, sau daca nu este posibil la o sedinta urmatoare a Camerei Deputatilor sau Senatului, urmeaza  sa se dea raspuns intrebarilor formulate.

Procedura interpelarilor este ceva mai complicata si implica un text scris. Ea consta intr-o cerere scrisa adresata Guvernului, prin care se solicita explicatii asupra politicii sale, in probleme interne sau externe. Interpelarile se inscriu in ordinea prezentarii lor intr-un registru special si se afiseaza in sala de sedinte. La Camera Deputatilor interpelarile se fac numai in numele grupurilor parlamentare, in timp ce la Senat ele se fac individual, in numele senatorilor. In sedinta consacrata sustinerii si dezbaterii interpelarilor, se da cuvantul mai intai interpelatorului si apoi reprezentantului Guvernului sau ministerului. Exista insa - solutie consacrata si in dreptul parlamentar comparat - si posibilitatea adoptarii unei motiuni, prin care una sau alta dintre cele doua Camere, pe baza dezbaterilor purtate, isi exprima pozitia in legatura cu problema care a facut obiectul interpelarii.

Printre modalitatile cele mai importante de care dispune Parlamentul de a actiona in raporturile sale cu Guvernul se numara motiunea de cenzura. Aceasta poate fi initiata de cel putin o patrime din numarul total al deputatilor si senatorilor, trebuind sa fie comunicata Guvernului la data depunerii. Motiunea de cenzura se dezbate dupa trei zile de la data cand a fost prezentata, in sedinta comuna a celor doua Camere. In cazul in care a fost adoptata cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, se considera ca increderea Guvernului a fost retrasa. Daca motiunea de cenzura a fost insa respinsa, deputatii si senatorii care au semnat-o nu mai pot initia o noua motiune de cenzura in cadrul aceleiasi sesiuni.

In conformitate cu prevederile Constitutiei Romaniei din 1991, exista si posibilitatea angajarii raspunderii Guvernului, in cazul in care acesta apreciaza ca este necesar sa-si angajeze direct raspunderea in fata Camerei Deputatilor si a Senatului, reunite in sedinta comuna, in legatura cu un program, o declaratie de politica generala su un proiect de lege. In legatura cu programul prezentat de Guvern sau proiectul de lege, poate fi introdusa o motiune de cenzura in termen de 3 zile de la prezentarea lor. Daca motiunea de cenzura este adoptata cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, Guvernul este considerat demis. In cazul in care nu s-a intrunit majoritatea ceruta, proiectul de lege se considera adoptat, iar programul sau declaratia de politica generala devin obligatorii pentru Guvern.

1.1.6. Delegarea legislativa

O modalitate controversata a desfasurarii raporturilor dintre Parlament si Guvern o constituie 'delegarea legislativa'. Prin delegare legislativa se intelege transferarea unor prerogative ale Parlamentului catre Guvern. Aceasta implica o lege speciala de abilitare, de natura sa imputerniceasca Guvernul pentru a emite ordonante. Ea trebuie sa specifice domeniul, dar si termenul pana la care asemenea ordonante pot fi emise, cu precizarea ca nu pot fi emise ordonante in probleme care formeaza obiectul unor legi organice (de pilda, in legatura cu functionarea partidelor politice, statutul functionarilor publici, regimul proprietatii, organizarea invatamantului etc.)^[13]

In cazul in care legea de abilitare solicita acest lucru, ordonantele vor fi supuse aprobarii Parlamentului potrivit procedurii legislative, pana la implinirea termenului de abilitare. Din modul in care este redactat art.114 alin.(3) al Constitutiei rezulta insa ca nu exista o asemenea obligativitate, ea putand sa fie prevazuta de legea de abilitare, dar putand, la fel de bine, sa si lipseasca.

O alta modalitate a delegarii legislative o constituie ordonantele de urgenta. Acestea vor intra in vigoare numai dupa depunerea lor spre aprobare la Parlament. In cazul in care Parlamentul nu se afla in sesiune, el urmeaza sa fie convocat in mod obligatoriu. Parlamentul urmeaza sa aprobe sau sa respinga ordonantele respective printr-o lege care va specifica in mod expres acest lucru.

Aceasta solutie este explicabila, deoarece potrivit Constitutiei Romaniei, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii. Potrivit punctului de vedere exprimat de autorii de specialitate, Parlamentul are o competenta nelimitata deoarece a primit direct de la popor imputerniciri ce tin de exercitiul suveran al puterii. Acest principiu, care s-a incetatenit in practica constitutionala, nu este limitat decat de conditia de a nu se contraveni insesi prevederilor Constitutiei, sau de a substitui Parlamentul unor alte organe, fapt ce ar contraveni principiului separatiei puterilor.

Spre deosebire de sistemul roman, sistemul constitutional francez cunoaste posibilitatea exercitarii unei competente 'reglementare', care apartine exclusiv Guvernului, abilitat a emite acte normative cu caracter primar in unele domenii specifice de activitate. In legatura cu acest aspect, Constitutia franceza din 1958 stabileste chiar o diferenta neta intre materiile care sunt de 'domeniul legii', specificate de art.34, printre care drepturile civile, nationalitatea, stabilirea infractiunilor si a pedepselor, regimul impozitelor, al monedei, regimul electoral etc., si domeniile care au 'un caracter reglementar' si care sunt de fapt toate cele care nu sunt enumerate ca fiind de domeniul legii. Aceasta situatie se deosebeste de regimul 'ordonantelor' pe care le prevede Constitutia Romaniei, deoarece acestea se iau - in Franta ca si in Romania - pe baza unei abilitari din partea Parlamentului de a emite acte normative, deci si in domeniul care 'apartine legii', evident, pe un timp limitat. In sistemul francez exista, prin urmare, in afara de dreptul de a emite 'regulamente in aplicarea legilor', si posibilitatea emiterii unor acte normative primare, de exercitare a unei competente 'delegate', pentru anumite domenii specifice. Delimitarea de competenta este atat de puternica incat daca Parlamentul ar intentiona sa elaboreze un proiect intr-un domeniu care tine de competenta reglementara, Guvernul are dreptul sa se adreseze Consiliului Constitutional.

In ceea ce priveste Ordonantele de urgenta trebuie precizat ca existenta acestora este legalizata numai intr-un numar foarte redus de state, si aceasta in toate cazurile cu precizarea situatiilor de natura a se recurge la asemenea practica. Astfel, potrivit art.77 alin.2 din Constitutia Republicii Italiene, 'in cazuri exceptionale de necesitate si de urgenta, cand guvernul adopta pe raspunderea sa masuri provizorii cu valoare de lege, el trebuie in aceeasi zi sa le prezinte Camerelor pentru a fi preschimbate in lege; chiar daca sunt dizolvate, acestea sunt in mod expres convocate si se intrunesc in termen de cinci zile'.

De asemenea, art.86 din Constitutia Spaniei prevede ca:

'1. In caz de necesitate extraordinara si urgenta, Guvernul poate emite dispozitii legislative provizorii, care iau forma decretelor-lege si care nu pot afecta organizarea institutiilor fundamentale ale statului, drepturile si libertatile cetatenilor, regimul comunitatilor autonome si nici dreptul electoral general.

2. Decretele-lege trebuie supuse imediat Congresului deputatilor, care procedeaza la o dezbatere si un vot asupra ansamblului; el este convocat anume in acest scop, daca nu este in sesiune, in termen de 30 de zile de la promulgarea lor. Congresul trebuie sa se pronunte in mod expres intr-un termen de 30 de zile asupra validitatii sau abrogarii lor'.

In literatura romana de specialitate au fost formulate importante puncte de vedere in legatura cu regimul ordonantelor de urgenta. Pe de alta parte, este de mentionat ca insasi Comisia Europeana a criticat practica adoptarii unui numar foarte mare de ordonante de urgenta de catre executiv, estimandu-se ca prin aceasta ar fi fost diminuate prerogativele forumului legislativ. 

Autorii de specialitate au relevat ca pentru justificarea legitimitatii constitutionale a unei ordonante de urgenta 'esentiala este existenta cazului exceptional Dincolo de aceste limite ea devine neconstitutionala, similara cu excesul de putere in emiterea unui act administrativ cu caracter normativ'^[14]

Cu prilejul dezbaterilor care s-au purtat in legatura cu revizuirea Constitutiei Romaniei s-a inregistrat un adevarat consens al partidelor politice in legatura cu necesitatea de a se preciza, pe calea unor texte constitutionale, conditiile intr-adevar deosebite care justifica recurgerea la practica ordonantelor.  

Pe un plan mai larg, problema ordonantelor, a ordonantelor de urgenta, trimite din nou la cerinta respectarii principiului separatiei puterilor ca o norma neabatuta de organizare a raporturilor politice si juridice in cadrul diverselor structuri si mecanisme ale aparatului de stat.

Autorii romani Ioan Muraru si Simina Tanasescu examineaza in mod cat se poate de judicios o serie de elemente care, in general, in anumite state au condus la cresterea rolului executivului. Ei arata ca, in general, in majoritatea sistemelor de guvernare se inregistreaza tendinta cresterii executivului, deoarece executivul este chemat sa infaptuiasca platforma electorala a partidului invingator in alegeri si care detine majoritatea in corpurile legiuitoare. 'De aici tendinta de a da guvernului misiunea, dar si posibilitatea, luarii marilor decizii politice care se traduc prin legi sau prin masurile executive, corpurilor legiuitoare rezervandu-li-se rolul de organisme de reflectie si de control al actiunilor guvernului'^[15]

Este citata si afirmatia lui Pierre Pactet potrivit careia desi Guvernul este subordonat Parlamentului, intrucat nu rezulta direct din alegeri, devine totusi 'elementul motor si dinamic al intregului sistem politic'.

Tratatul de Drept constitutional semnat de cei doi autori releva existenta unei pozitii egale a Parlamentului si a sefului de stat in majoritatea tarilor, atat institutia parlamentara cat si cea a sefului de stat intemeindu-se pe vointa populara. Chiar in sistemele in care seful executivului este desemnat de seful statului, o asemenea desemnare este conditionata de pozitia partidului conducator in alegeri. Cu referire la legislatia delegata se mai specifica si faptul ca  'importanta crescanda a sectoarelor afaceri straine, aparare, economie, sectoare in care parlamentele pot face putine lucruri, duce evident la sporirea rolului executivului'^[16]

Dupa parerea noastra, este necesara, in orice caz, o echilibrare a raporturilor dintre parlament si executiv, care sa respecte delimitarea de competente dintre acestea si functiile pe care le exercita in sistemul puterii. Nimeni nu contesta cerinta de a se recunoaste Guvernului posibilitatea si baza juridica de a actiona pentru adoptarea unor masuri urgente, in conditiile in care procedura parlamentara pentru adoptarea acestora ar fi lunga si dificila, si practic ar bloca sensul reformelor preconizate. Ideea este insa ca aceasta prerogativa a executivului, 'de a intra intr-un alt spatiu', care nu-i apartine, sa fie limitata, spre a nu se produce disfunctionalitati in functionarea mecanismelor puterii si in echilibrul normal ce trebuie sa existe intre institutiile statului.

Consideram semnificative in aceasta privinta prevederile art.115 pct.6 din Constitutia Romaniei, modificata in 2003, care dispune ca « Ordonantele de urgenta nu pot fi adoptate in domeniul legilor constitutionale, nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertatile si indatoririle prevazute de Constitutie, drepturile electorale si nu pot viza masuri de trecere silita a unor bunuri in proprietate publica ».

Practica evolutiei constitutionale a unor tari in ultimele decenii a aratat ca de fapt executivul este cel mai puternic in binomul executiv-parlament. Forta si puterea executivului (armata, finantele, un puternic aparat de stat etc.) trebuie puse cu grija in slujba interesului general care postuleaza, desigur, la fel de mult, astazi ca si in trecut, respectul separatiei puterilor.

Este vorba, deci, nu de o lupta pentru 'precadere' intre doua puteri ale statului, ci de o colaborare loiala, eficienta si cat se poate de functionala, care trebuie sa asigure conditiile cele mai bune realizarii obiectivelor fundamentale ale activitatii statului.