|
|
|
Inca de la formarea ei, Comunitatea Europeana s-a bazat pe afirmarea primatului pietei. Nu este deci surprinzator sa constatam, pe de o parte, locul minor care a fost rezervat notiunii de serviciu public pana de putin timp si, pe de alta parte, o anumita neincredere care s-a manifestat fata de Franta, din partea partenerilor sai. Exista o opozitie importanta intre dreptul european care are ca nucleu asigurarea unei prosperitati economice prin intermediul pietei si dreptul francez care isi trage legitimitatea sa din puterea normativa a statului. F. Mallol afirma: "Logica constructiei europene este de ordin economic, in timp ce filozofia serviciilor publice este de ordin etic. Prima se refera la mijloace, a doua la scopuri".
A. Conturarea conceptiei europene
Pentru inceput, trebuie sa mentionam ca Tratatul de la Roma din 1957 se referea foarte putin la serviciile publice. El urmarea construirea unei piete comune si deci eliminarea progresiva a diferitelor obstacole din calea schimburilor. Activitatile de servicii publice, exercitate in cadrul fiecarui stat, nu erau avute in vedere si nimeni nu urmarea armonizarea lor. Doar doua articole ale Tratatului abordau aceasta chestiune: articolul 77, care se referea la serviciile publice pentru a autoriza ajutoarele acordate de catre stat in sectorul transporturilor (caile ferate fiind subventionate in toate tarile), in timp ce articolul 90 accepta derogari de la regulile de concurenta in conditii specifice pentru "serviciile de interes economic general". Aceste dispozitii au facut din serviciile publice exceptii de la un principiu "superior" al pietei, cel al concurentei; aceste derogari erau supuse aprecierilor judecatorilor Curtii de Justitie, iar textele oficiale confereau Comisiei Europene libertatea de a acorda prioritate regulilor de concurenta.
Plecand de la Actul Unic European din 1986, obiectivul pietei unice a determinat institutiile europene, in particular Comisia Europeana, dar si Consiliul UE sa angajeze un proces progresiv de liberalizare (sector dupa sector) a serviciilor publice, condus in numele interesului consumatorilor si a evolutiilor tehnologice. Totodata, constructia europeana a privilegiat concurenta interna in detrimentul cooperarilor si aliantelor dintre operatorii diferitelor tari ale Uniunii.
Tratatul de la Maastricht din 1992 a deschis insa cai spre o mai buna luare in considerare a serviciilor publice. Vom mentiona pe cele mai relevante:
Articolul 8 instituie "o cetatenie a Uniunii", al carei continut a ramas sa fie elaborat, spre exemplu in privinta garantarii accesului la anumite bunuri si servicii esentiale.
Titlul XI (articolul 129 A), intitulat "Protectia consumatorilor , arata ca satisfacerea nevoilor consumatorilor este ratiunea de a fi a serviciilor publice, fundamentul legitimitatii lor.
Titlul XII (articolul 129 B, C si D), "Retele transeuropene", prevedea dezvoltarea, interconexiunea lor, interoperabilitatea acestora, conducand la identificarea unui interes colectiv european.
Titlul XIII a vizat asigurarea "conditiilor necesare competitivitatii industriei", care se baza, in mare masura, pe existenta infrastructurilor eficace.
Titlul XIV, "Coeziunea economica si sociala", a fixat ca obiectiv "reducerea decalajelor intre nivelurile de dezvoltare a diferitelor regiuni europene, ceea ce priveste in mod direct serviciile publice (echilibrarea) .
Titlul XV a sporit responsabilitatile Uniunii Europene in ceea ce priveste "protectia mediului si a avut in vedere, in mod direct, serviciile publice care genereaza importante externalitati. Spre exemplu, articolele A si B au fixat drept obiective promovarea unui progres economic si social echilibrat si durabil .
Insa cea mai mare parte a acestor dispozitii a ramas putin exploatata si aleatoare, supusa primatului regulilor de concurenta.
In ultimii ani, o data cu elaborarea directivelor sectoriale referitoare la posta si telecomunicatii, Comisia Europeana a adus in prim-plan notiunea de "serviciu universal". Ea este descrisa in raportul Comisiei Europene din 1992, privind situatia sectorului comunicatiilor ca fiind "un serviciu de baza oferit tuturor, ansamblului Comunitatii, in conditiile unor tarife abordabile si cu un nivel de calitate standard
Exista doua maniere de a intelege notiunea de "serviciu universal":
a) Notiunea ne poate conduce catre ideea unui serviciu minimal, insotit de masuri sociale pentru cei defavorizati, ceea ce este si cazul definitiei sale actuale, care nu numai ca este diferita de conceptul de serviciu public sau de serviciu de interes general, ci mai degraba conduce la punerea lui sub semnul intrebarii, asa cum fac si masurile de liberalizare.
Pentru a intelege mai bine, vom lua exemplul France Telecom, care propune la ora actuala o formula de abonament special pentru "familii modeste", mai ieftin decat celelalte, dar mai restrictiv, in sensul ca tariful comunicatiilor va fi mai scump decat in cazul celorlalte forme de abonamente. Astfel, aceste familii modeste isi vor putea pastra telefonul si deci vor continua sa primeasca apeluri. Aceasta este expresia unui serviciu minim, de tip asistential, care corespunde conceptiei europene restrictive a serviciului public. Ea se opune conceptiei franceze, calificata drept "extensiva" si care promoveaza posibilitatea tuturor de a avea un acces universal, la un pret ce face obiectul unei reechilibrari financiare pe intreg teritoriul national.
Desigur, putem sa constatam ca dupa privatizare, si in Romania, urmand exemplul european, Romtelecom a pus la dispozitia familiilor modeste o formula asemanatoare de abonament.
Cu toate acestea, dezbaterea pe plan european nu este transata. Nu este decat teorie. Izoland serviciul universal de restul activitatilor supuse concurentei, putem suprima posibilitatea unei reechilibrari financiare care permite finantarea componentei cu adevarat sociale a serviciului. Facand acest lucru, colectivitatile publice, prin resursele lor bugetare, ar trebui sa fie cele care-si asuma aceasta sarcina, cu riscul degradarii pe termen lung a serviciului.
b) Notiunea poate fi considerata ca redescoperire a anumitor principii ale serviciului public, precum cele care se refera la accesibilitate sau la egalitate; ca urmare, ar fi suficient ca acestea sa-si imbogateasca treptat continutul, pentru ca acest nou limbaj comun european sa inceapa sa ia amploare ca si serviciul public sau sa dea un nou continut "serviciului de interes general" din articolul 90 al Tratatului UE.
Ca urmare, Europa nu ar fi doar o mare piata unica organizata in jurul respectarii regulilor de concurenta; ea nu va prinde un sens adevarat pentru popoarele ei decat daca ea le reprezinta asa cum sunt, in maniera lor, tinand cont de istoria lor, alcatuind un ansamblu structurat economic, social, cultural si politic, de echilibru si de coeziune, de solidaritate si de cetatenie. Aceasta implica astazi o reechilibrare a Europei, initierea unui proiect politic de civilizatie.
In Europa, toate tarile, chiar si cele liberale, au servicii publice - denumite in unele tari servicii de interes general sau utilitati publice - mai mult sau mai putin dezvoltate in functie de istoria lor, dar care au jucat si joaca peste tot un rol important atat in coeziunea economica si sociala, cat si in amenajarea teritoriului. Sectoarele acoperite sunt aceleasi: apa, canalizare, colectarea deseurilor, cablu, posta, telecomunicatii, drumuri, energie, transporturi etc. Modalitatile de gestiune si reglementare, practicile administrative, institutiile politico-administrative sunt diferite de la o tara la alta. Astfel, in Germania, statul federal are o organizare puternic descentralizata a acestor servicii publice, in timp ce Marea Britanie, inca de la inceputul anilor '80, a privatizat serviciile sale publice. Exista insa si un fond comun in organizarea societatii, si anume valorile de solidaritate sociala pe care se bazeaza in principal serviciile publice in toate tarile europene. Aceste valori le diferentiaza inca si astazi de societatea americana sau de cea japoneza. El constituie un element forte a ceea ce am putea numi "modelul european de societate sau de civilizatie .
Constructia unei uniuni economice, sociale si politice face legitima o politica de armonizare a serviciilor publice. Ele constituie un levier pentru a reda un sens constructiei europene in ochii cetatenilor sai.
Comunicatul Comisiei Europene din septembrie 1996 privind "serviciile de interes general in Europa" a constituit o etapa importanta in recunoasterea si luarea in considerare a serviciilor publice in cadrul constructiei europene care nu se mai limiteaza doar la initiative sectoriale. Ideea era de a corecta imaginea unei Uniunii Europene obsedate de liberalizare cu orice pret. Acest document facea referire la solidaritate, egalitate de tratament, la coeziunea economica si sociala pe care serviciile publice continua sa o promoveze: "serviciile de interes general trebuie sa joace un rol central in gestiunea comunitara". In acelasi timp, nu se mai pune problema "unui serviciu de baza", ci a unui "serviciu de calitate la pret abordabil pentru toti". Pentru un numar mare de europeni, aceste servicii de interes general sunt percepute chiar ca veritabile drepturi sociale, care participa in mod considerabil la coeziunea economica si sociala.
Sub titlul "Dinamism, flexibilitate, solidaritate", cea de a doua parte a comunicatului mentionat aducea justificari (pentru fiecare sector in parte) la masurile de liberalizare luate in ultimii ani sau proiectate deja.
A treia parte a respectivului comunicat facea o serie de propuneri noi, ce reprezentau componente ale unei conceptii europene privind serviciul de interes general. Ele se refereau la:
promovarea la nivel european a serviciilor de interes general, care aparea necesara in anumite sectoare precum posta sau transporturi;
dezvoltarea unei abordari graduale a diferitilor actori, incluzand si pe consumatori, ceea ce permitea asocierea diversilor actori (de exemplu, consumatorii), pana atunci prea ignorati, la elaborarea si evaluarea politicilor;
dezvoltarea unor mijloace de evaluare, care era asigurata, pentru fiecare sector in parte, de catre un monopol de expertiza si evaluare;
cautarea unor mijloace care sa imbunatateasca coordonarea la nivel european pentru a permite urmarirea activitatii regulatorilor si operatorilor, ceea ce ar conduce la studierea posibilitatii de creare a unui nivel european de reglementare, care nu urmareste sa se substituie reglementarilor nationale, ci le coordoneaza, le completeaza si le armonizeaza intrucat este vorba de a aplica o legislatie comuna.
Cu toate acestea, traducerea concreta in practica a acestor idei nu s-a realizat. Astfel, un proiect de directiva europeana privind distributia curierului prevedea, in acelasi spirit, mentinerea unui camp rezervat serviciului public pentru a-l finanta. Ministerul delegat al Postei franceze din acea vreme considera ca "adoptarea unui astfel de proiect ar insemna liberalizarea a 15% din cifra de afaceri a Postei. Aceasta ar pune sub semnul intrebarii rolul ei de serviciu public si ar obliga-o sa nu retina drept criteriu de gestiune decat competitivitatea si sa abandoneze rolul sau de amenajare a teritoriului, in mediul rural si in periferiile oraselor". In final, gratie unei negocieri stranse cu partenerii europeni, directiva adoptata la sfarsitul anului 1996 s-a raliat pozitiei franceze.
Serviciile de interes general au facut obiectul unui nou articol, 7D din cadrul Tratatului de la Amsterdam: "Fara a prejudicia articolele 77, 90 si 92 si avand in vedere atat rolul pe care il joaca serviciile de interes economic general printre valorile comune ale Uniunii, cat si rolul pe care acestea il joaca in promovarea coeziunii sociale si teritoriale, Comunitatea si statele membre, fiecare in limitele competentelor lor si in limitele de aplicare ale prezentului tratat, vegheaza ca aceste servicii sa functioneze pe baza de principii si in conditii care le permit indeplinirea misiunilor lor", se spunea in articolul mentionat. Chiar daca dispozitiile erau inca restrictive, trebuie sa subliniem ca serviciile de interes general erau recunoscute explicit ca fiind componente ale valorilor comune.
Curtea de Justitie a continuat insa definirea progresiva a unei jurisprudente care recunoaste ca, atunci cand justificarea acestora este definita de o maniera transparenta si proportionata, serviciile de interes general pot sa aiba in vedere alte obiective, misiuni si forme de organizare decat legile generale ale concurentei.
Viitorul serviciilor publice dupa Tratatul de la Amsterdam implica doua tipuri de sarcini:
pe de o parte, sa se confere continut noilor orientari cuprinse in tratat, examinand pentru fiecare sector dispozitiile ce trebuie elaborate pentru a le pune in practica;
pe de alta parte, urmarirea initiativelor tuturor actorilor sociali pentru a da nastere unei reale conceptii europene a serviciilor de interes general.
Principalele probleme care se ridica astazi in Uniunea Europeana cu privire la viitorul serviciilor publice de interes economic se refera la:
globalizare si deschiderea pietelor pentru libera concurenta;
privatizare;
descentralizare;
intarirea coeziunii sociale;
pastrarea caracterului teritorial, in sensul ca acestea trebuie sa-si mentina caracterul regional sau local;
dezvoltarea durabila.
Carta Alba asupra guvernarii Europei, lansata in cadrul reuniunii Parlamentului European din 15 februarie 2000, a introdus noul concept de parteneriat democratic intre diferitele niveluri de guvernare in Europa si trateaza problematica serviciilor de interes economic general, considerandu-le de o importanta majora pentru mentinerea coeziunii sociale, ridicarea calitatii vietii pe continentul european si asigurarea dezvoltarii durabile. Astfel, in conceptia europeana, acestea trebuie sa respecte urmatoarele principii:
universalitatea;
egalitatea tratamentului;
continuitatea;
siguranta persoanelor si a serviciului;
adaptabilitatea si gestiunea pe termen lung;
transparenta.
Realitatea serviciilor de interes general, care inglobeaza atat servicii de interes economic, cat si servicii de interes neeconomic, este complexa si evolutiva. Ea acopera o larga paleta de activitati diferite, cum ar fi activitatile marilor industrii de retea (energie, servicii postale, transport, telecomunicatii etc.), sanatatea, educatia si serviciile sociale, care pot avea dimensiuni variabile (locala, europeana sau mondiala) si naturi variabile (marfara sau nemarfara). Organizarea acestor servicii variaza atat in functie de traditiile culturale, istorice sau de conditiile geografice ale fiecarui stat membru, cat si in functie de caracteristicile activitatii in cauza si, in special, de dezvoltarea tehnologica.
Uniunea Europeana respecta atat aceasta diversitate, cat si rolurile jucate de catre autoritatile nationale, regionale sau locale in garantarea bunastarii cetatenilor si a optiunilor democratice privind calitatea serviciilor.
Uniunea are, de asemenea, un rol de jucat in ceea ce priveste competentele sale exclusive.
Actualele evolutii de pe piata europeana a serviciilor marcheaza doua tendinte majore
- tendinta de globalizare a serviciilor publice si de deschidere a pietei, insotita de aparitia si dezvoltarea unor mari companii transnationale, proces ce poate conduce, daca nu este bine stapanit, la transformarea vechilor monopoluri de stat in monopoluri private;
- tendinta de mentinere a acestor servicii sub autoritatea statului sau a autoritatilor publice locale, dezbatuta pe larg in tarile UE si care este foarte controversata.
Carta verde a serviciilor de interes general, lansata la Bruxelles, in mai 2003, si-a propus sa dezbata probleme importante, precum:
intinderea unei eventuale actiuni comunitare care sa puna in aplicare tratatul, respectand insa principiul subsidiaritatii;
definirea principiilor serviciilor de interes general care ar putea fi introduse intr-o directiva-cadru a Comisiei Europene referitoare la aceste servicii;
definirea a ceea ce inseamna "o buna guvernare" in materie de organizare, reglementare, finantare si evaluare a serviciilor de interes general cu scopul de a imbunatatii competitivitatea economiei si garantarea accesului efectiv si echitabil al tuturor indivizilor la servicii de calitate care sa raspunda nevoilor lor;
definirea unor masuri care ar putea contribui la intarirea securitatii juridice si care sa permita o coordonare coerenta intre obiectivul mentinerii serviciilor de interes general de calitate si aplicarea riguroasa a regulilor referitoare la concurenta si piata interna.
B. Reglementarea serviciilor publice
In tarile UE, acolo unde a fost deschisa piata concurentiala si unde s-a trecut la procesul de privatizare, a fost necesara infiintarea unor autoritati de reglementare care sa controleze respectarea regulilor jocului.
Necesitatea crearii unor astfel de organisme a fost determinata de faptul ca operatorii de servicii publice se gasesc adesea pe pozitii de forta in raport cu autoritatile publice care le-au conferit gestiunea serviciului public. Uneori, acest operator, fie ca este public sau privat, este in mod spontan tentat sa abuzeze de aceasta pozitie pentru a acapara sau a deturna renta obtinuta.
- Astfel, in Franta, prin Legea din iulie 1996 privind reglementarea telecomunicatiilor, a fost creata Autoritatea de reglementare a telecomunicatiilor (ART), alcatuita din cinci membri desemnati astfel: trei de catre presedintele Republicii, unul de catre presedintele Senatului si unul de catre presedintele Adunarii Nationale. Independenta sa se bazeaza doar pe irevocabilitatea membrilor sai. Insa aceasta autoritate nu este supusa nici unei forme de responsabilitate, nici unui control, decat posibilitatii de recurs in fata unui tribunal. Aceasta situatie este cu atat mai grava, cu cat o serie de decizii se bazeaza pe estimari puternic subiective, cum a fost cea a aprecierii costului "serviciului universal", evaluat pentru anul 1998 la 6,043 miliarde de franci (din care 2,2 mld. pentru insuficienta tarifelor de abonament in cazul France Telecom, 2,1 mld. pentru redistribuirea geografica a tarifelor, 0,9 mld. pentru tarife sociale, 0,2 pentru a permite acoperirea teritoriului cu cabine telefonice). Pentru a evita astfel de confiscari in ceea ce priveste reglementarea, este necesar sa se conceapa proceduri care sa permita si participarea societatii civile.
- In Regatul Unit, guvernele Thatcher si Major au pus in practica sistemul reglementatorului independent pentru fiecare sector liberalizat (telecomunicatii, electricitate, gaz, apa si canalizare, cai ferate), sistem care se bazeaza pe expertiza, dar care a ajuns sa fie o actiune haotica si chiar birocratica, fluctuanta si subordonata diferitelor grupuri de interese: aceste instante independente au fost capturate de catre operatori si au devenit incapabile sa reglementeze in mod eficace repartitia castigurilor de productivitate in avantajul consumatorilor.
- Spre deosebire de modelele analizate anterior, Comitetul de Control al Electricitatii si Gazului, care exista in Belgia, reprezinta un sistem de reglementare de actori, deoarece el permite confruntarea ansamblului actorilor sistemului: societatile de producere si de distributie, publice si private, intercomunale, utilizatori - consumatori (persoane fizice si juridice), autoritatile publice federale si regionale. Comitetul trebuie sa vegheze ca "atat situatia tehnica, economica si tarifara a sectoarelor electricitatii si gazului, cat si evolutia lor sa fie orientate in sensul interesului general si sa se integreze in politica energetica nationala". Exprimarea si concertarea pluralitatii intereselor reprezentate se concretizeaza prin elaborarea de recomandari, cel mai adesea consensuale, care se aplica ca si directivele. Comitetul are in egala masura si functia de mediator pe langa utilizatori.
- Un alt exemplu interesant este cel al reglementatorului suedez al postei si telecomunicatiilor, care dispune de putine puteri directe, ceea ce evita situatia de a fi considerat drept arbitru al unor transferuri financiare sensibile. El isi bazeaza autoritatea sa pe un puternic rol de ancheta si de expresie publica.
Pornind de la aceste exemple, trebuie sa tragem concluzia ca reglementarea trebuie sa se bazeze pe satisfacerea nevoilor atat ale utilizatorilor - consumatori (intreprinderi si particulari), cat si ale cetatenilor, respectiv ale colectivitatii in ansamblul ei. O reglementare publica eficace si responsabila trebuie sa asocieze, la fiecare nivel teritorial, toti actorii interesati: nu numai autoritatile publice si operatorii, dar si consumatorii, cetatenii, colectivitatile locale si alesii (nationali si locali), personalul si organizatiile sindicale din domeniu. O reglementare realizata de catre actori este mult mai eficace si mai democratica decat una realizata de catre experti. Aceasta deoarece transparenta informatiilor sale, a procedurilor si raporturilor permite un veritabil control societal.
Acest lucru este cu atat mai necesar, cu cat, atunci cand in cadrul unui sector exista o intreprindere publica (nationala sau locala), autoritatile publice trebuie sa-si clarifice in mod eficace si sa distinga care este rolul ei: pe de o parte, acela care tine de misiunea serviciului public - deci rolul de reglementare, iar pe de alta parte, acela care tine de rolul sau de actionar la respectiva intreprindere. Aceasta a doua dimensiune a rolului sau trebuie sa se bazeze pe raporturi contractuale, cu o veritabila autonomie de gestiune a intreprinderii, pe o clara definire si compensare a misiunilor si obligatiilor, pe stabilirea obiectivelor industriale si financiare. Aceasta autonomie va fi cu atat mai bine asumata de catre fiecare partener, cu cat vor fi puse in practica veritabile evaluari pluraliste.
Aceste evaluari trebuie sa aiba in vedere atat evaluarea activitatilor si performantelor, a eficacitatii economice si sociale a serviciilor publice, cat si conditiile in care reglementatorii si operatorii se achita de misiunile care le-au fost incredintate. Aceste evaluari ar trebui sa fie comparative pe plan european si asigurate in mod continuu. Se poate ajunge chiar la constituirea, la fiecare nivel de organizare-reglementare, a unor oficii de evaluare independente, pluraliste in alcatuirea lor (care sa-i includa pe reglementatori, operatori, alesii locali si nationali, respectiv reprezentantii diferitelor categorii de consumatori, ai personalului si organizatiilor sindicale, ai asociatiilor societatii civile, ai cercetatorilor si universitatilor etc.), ca si in ceea ce priveste criteriile de apreciere. Ele trebuie sa dispuna de mijloace reale de expertiza, iar rapoartele sale trebuie facute publice, cu scopul de a suscita confruntari pluraliste. Astfel, separarea operatorului de reglementator nu ar trebui sa conduca la o punere fata in fata sau la o capturare a reglementatorului de catre operator, ci trebuie sa raspunda nevoii sociale de transparenta, trecand de la un joc in doi la o confruntare pluralista.
Aceasta abordare raspunde nevoilor de eficacitate economica si sociala, mentinand insa fundamentele serviciului public.
