Organizatia Natiunilor Unite - Proiectul originar si evolutia contextului

Organizatia Natiunilor Unite - Proiectul originar si evolutia contextului

Organizatia Natiunilor Unite a constituit, intotdeauna si in mod firesc, o combinatie de aspiratii idealiste si circumstante geopolitice constrangatoare.

Carta ONU se doreste o schita de proiect al unei societati internationale bazate pe pace, justitie si prosperitate. Folosirea sa ca instrument colectiv al comunitatii internationale depinde de prioritatile politicilor interne si externe ale statelor membre, mediate de catre functionari internationali independenti si cenzurate intr-o masura tot mai mare de catre entitati non-statale. ONU reprezinta, simultan, sursa ridicarii standardelor internationale de mentinere a pacii, de respectare a demnitatii umane, de creare de prosperitate, dar si expresia insuficientei nivelului de atingere a acestor obiective, printre altele si datorita

preocuparilor nationale de satisfacere a propriilor interese.

Deoarece ONU s-a format la sfarsitul celui mai sangeros conflict din istorie este de inteles de ce fondatorii sai au fost preocupati in primul rand de nevoia de a "izbavi generatiile viitoare de flagelul razboiului". In plus, marea misiune istorica a noii organizatii internationale a fost hotarata si modelata de puterile aliate invingatoare in razboiul impotriva "statelor inamice". Cooperarea dintre membrii permanenti ai Consiliului de Securitate a fost elementul de baza al eficientei sistemului postbelic de pace si securitate internationala.

In acelasi timp insa, statele fondatoare ale Natiunilor Unite si-au declarat hotararea sa "reafirme credinta in drepturile fundamentale ale omului, in demnitatea si valoarea persoanei umane, in egalitatea in drepturi a barbatilor si femeilor, precum si a natiunilor mari sau mici, sa creeze conditiile necesare mentinerii justitiei si respectarii obligatiilor decurgand din tratate si alte izvoare ale dreptului international, si sa promoveze progresul social si conditii mai bune de trai intr-o mai mare libertate".¹

ONU nu a avut niciodata intentia de a rezolva toate problemele lumii. De aceea este important sa se mentina la un nivel realist asteptarile asupra a ceea ce organizatia poate sa faca. Echilibrul necesar intre mijloace si aspiratii tinde sa fie asigurat printr-un efort dublu: rezistenta organizatiei in raport cu presiunea de a prelua efectiv sau teoretic sarcini si responsabilitati pe care nu are mijloacele sa le duca la indeplinire, pe de o parte, si fair-play-ul statele membre, luate individual, de a nu deversa in pasivul ONU probleme perene pe care lipsa lor de vointa politica sau urmarirea exclusiva a propriilor interese le mentin nerezolvate, pe de alta parte.

Este clar ca autorii Cartei ONU s-au concentrat initial numai pe problema securitatii colective. Referirile la sectoarele economice si sociale par a fi mai curand completari ulterioare. In momentul semnarii Cartei, institutiile de la Bretton Woods existau deja de un an, ca si Organizatia Internationala a Muncii,vestigiu al sistemului instituit prin Tratatul de la Versailles.

Carta prevede totusi menirea organizatiei de a promova standarde ridicate de viata si conditii pentru dezvoltarea economica si sociala a tuturor tarilor membre. Nu este insa greu de constatat ca, in ciuda eforturilor facute in promovarea cresterii economice, in stabilirea directiilor de folosire a asistentei oficiale si a activitatilor operationale pentru dezvoltare, rezultatele au aparut, in general, ca nesatisfacatoare. O cauza fundamentala este ca ONU nu a dobandit autoritatea de a determina punerea in aplicare a rezolutiilor altor organe decat Consiliul de Securitate. Prin urmare, Adunarea Generala, Consiliul Economic si Social si organismele lor subsidiare nu pot produce mai mult decat recomandari. In acelasi timp insa, daca s-ar decreta ca Natiunile Unite nu sunt competente in domeniul dezvoltarii economice, situatia ar fi dramatica, deoarece nu exista o alta organizatie internationala care sa dispuna intr-o mai mare masura de posibilitatea de a aborda in mod echilibrat si impartial aspectele globale ale dezvoltarii economice.²

Important este faptul ca ONU este singura institutie care are un mandate larg, spre deosebire de altele care acopera domenii restranse de activitate ori interesele unui grup limitat de state sau ale unei regiuni. ONU constituie unica instanta internationala in care toate interesele sunt reprezentate si toate vocile ascultate: guverne si organizatii neguvernamentale, tari bogate si tari sarace, debitori si creditori, experti independenti si institutii academice etc.Sistemul dispune atat de institutiile specializate, programele si fondurile care se concentreaza pe domenii specifice, cat si de perspectiva mai larga care ia in considerare legaturile complexe dintre diferiti factori si, mai ales, viziunea integratoare. De aceea, nu este de asteptat de la ONU, ca asociatie de state suverane, redistribuirea fortei economice in economia mondiala. Este firesc insa, ca prin ONU, sa se promoveze macar o gestionare mai echitabila a acesteia, astfel incat sa se impiedice adancirea disparitatilor existente pana la punctul in care saracia si disperarea ar submina definitiv fundamentele insesi ale constituirii organizatiei si ale mentinerii pacii si securitatii internationale.

Examinarea istoriei ONU releva gradul inalt de dificultate al reformarii acesteia intr-o masura profunda si substantiala. De indata ce se initiaza un process de negociere a reformei, ocaziile de deturnare sau de amanare a deciziilor cu impact real, ca si tendinta spre politicile aliniate la cel mai mic multiplu comun, cresc exponential. Alternativa la negociere a fost folosirea sistematica si pe termen lung a constrangerii financiare ca mijloc de fortare a reformei. Aceasta din urma optiune a operat cu intermitente, uneori cu un anumit succes, dar la un pret politic deloc neglijabil. Pentru marii contributori, organizatia nu prezinta o garantie suficient de puternica pentru acceptarea riscului de pierdere a controlului asupra procesului de reforma. Daca totusi s-ar genera vointa politica necesara, reforma s-ar putea materializa intr-un plan pe termen lung, cu obiective (re)definite in mod clar si un pachet de stimulente si sanctiuni pentru organele,organismele si agentiile sistemului, care sa fie asumate si convenite intr-un grup reprezentativ de state membre interesate in intreprinderea de reforme. Strategia de promovare ar trebui sa includa garantia ca reforma nu va vicia, ci va spori capacitatea ONU de a contribui la atenuarea dezechilibrelor economice si sociale la scara globala.In 1945, Organizatia Natiunilor Unite a fost conceputa de catre Statele Unite, Marea Britanie si Uniunea Sovietica ca "un consortiu care sa le ofere mijloacele de a guverna lumea in viitorul previzibil".³ Foarte curand insa, s-a produs ruptura intre cei trei aliati si a aparut falia Est-Vest, in vreme ce Statele Unite au incercat sa-si asume conducerea in dirijarea ONU spre directia dorita de ele, lucru reusit oarecum in primul deceniu de existenta al organizatiei. Schimbarea configuratiei si aspiratiilor Adunarii Generale, constituita pe principiul egalitatii suverane a statelor, s-a produs mai tarziu. Cadrul originar plasa Adunarea Generala, in raport cu Consiliul de Securitate, intr-un rol secundar, dar evolutii ulterioare au condus la cresterea ponderii celei dintai in sistemul ONU. Asa cum remarca Saksena, la Conferinta de la San Francisco, statele participante, altele decat membrii permanenti ai Consiliului de Securitate, si-au conjugat eforturile sub coordonarea Australiei, pentru a cere un rol mai consistent pentru Adunarea Generala⁴. Statele Unite, in contextul debutului rivalitatii sale cu Uniunea Sovietica, constiente de ascendentul politic si militar asupra membrilor ONU la data respectiva, au incurajat aceasta cerere. In consecinta, prevederile Cartei ONU, in special articolul 10, au conferit Adunarii Generale jurisdictia globala asupra discutiilor si recomandarilor asupra oricaror teme de interes international, de la cele privind pacea si securitatea, la cele avand ca obiect dezvoltarea economica si sociala. Mai mult, pe masura ce razboiul rece submina eficacitatea Consiliului de Securitate, pentru a evita efectul utilizarii dreptului de veto de catre Uniunea Sovietica, Statele Unite au contribuit ele insele la consolidarea influentei Adunarii Generale, prin afirmarea principiului democratic .un stat, un vot..

ONU a operat intr-o dezvoltare dinamica si printr-o adaptare constanta, chiar daca procesul s-a desfasurat in cadrul legal initial, adica o Carta practice neschimbata de la inceputurile organizatiei. Peisajul politic global s-a schimbat radical. Printre cei 51 membri fondatori ai ONU se numarau doar patru state africane si opt state asiatice. Multi dintre membrii actuali nu existau la data crearii organizatiei. In prezent, statele din America Latina, impreuna cu cele din Asia si Africa, care si-au dobandit ulterior independenta, reprezinta majoritatea covarsitoare a membrilor. ONU este organizatia cu cel mai inalt grad de universalitate si cu o constructie inalienabila in relatiile internationale contemporane. Normele de drept international elaborate sub auspiciile sale modeleaza ordinea juridica internationala la scara globala.

Intervalul dintre 1944 si 1948 (perceput ca anul inceperii propriu-zise a razboiului rece) a fost creativ pentru relatiile internationale, deoarece liderii politici si opinia publica, socati de amploarea si consecintele conflagratiei mondiale, considerau ca era momentul reconstruirii lumii pe temelii noi. Organizatia este fructul exceptional al acelei epoci. In prezent, nu mai exista o efervescenta creatoare sau un idealism politic comparabile. Cooperarea internationala in cadrul multilateral este mai curand umbrita de experienta esecului, decat iluminata de certitudinea realizarilor. Valorile ultilateralismului

par a rezista cu greu asalturilor unui nou realpolitik, alimentat de o recrudescenta a

unui unilateralism sigur de sine.

Timp de doua decenii, de la mijlocul anilor 1950 pana la mijlocul anilor 1970, ONU a facut incercari notabile de avansare a unor interese comune in domeniul economic, ca expresie a multilateralismului. Ulterior, aceasta preocupare s-a diminuat ca rezultat al incetinirii cresterii in lumea dezvoltata si a ascendentei teoriilor economice neoliberale a caror trasatura directoare este diminuarea rolului statului. Ca organizatie interguvernamentala , ONU nu putea decat sa reflecte aceasta tendinta. La sfarsitul anilor 1990, a incetat sa mai constituie un forum pentru discutii profunde asupra unor chestiuni precum finantele, comertul si datoria externa. In paralel, organizatiei i s-a impus cresterea

nominala zero a bugetului, situatie care, asociata cu intarzierea platii cotizatiilor, a dus la o cvasi-permanenta criza financiara.

Dupa terminarea razboiului rece, raportul dintre unilateralism si multilateralism s-a inclinat puternic in favoarea primului. Cu toate acestea, in fata amenintarii la adresa multilateralismului, nu s-a atenuat dorinta naturala de a face sa prevaleze primatul dreptului international in relatiile interstatale. Majoritatea marilor puteri subliniaza importanta multipolaritatii in structura de putere internationala. Nu exista un alt forum in afara de ONU, unde un astfel de obiectiv sa poata fi urmarit. Miza vitala si motivatia profunda a reformei este imperativul de a se stopa declinul multilateralismului.

In mod cert, dupa disparitia constrangerilor razboiului rece si afirmarea contextului pe care il numim globalizare, obiectivele ONU trebuie reanalizate si reformulate. Numai ca, intr-un mod care ar putea fi considerat paradoxal, gestionarea globalizarii necesita guverne si institutii publice mai puternice, nu mai slabe. De aceea, multi autori⁵ considera ca multilateralismul in sectoarele economic si social este mai relevant acum, decat era in epoca razboiului rece si in oricare alta etapa a dezvoltarii relatiilor internationale. Mai mult ca oricand, asa cum constata Benjamin Bassin,"crearea de reguli globale si aplicarea lor in practica necesita cooperarea tuturor protagonistilor de pe arena internationala".⁶

Fara indoiala, sfarsitul razboiului rece a fost un moment notabil in evolutia Natiunilor Unite, prin deschiderile si oportunitatile pe care le-a oferitpentru afirmarea vocatiei universale si intarirea autoritatii organizatiei. Imensul potential reprezentat de aceasta perioada istorica nu s-a valorificat in suficienta masura, in special datorita aceleiasi contradictii intre necesitatea de adaptare la evolutia unei lumi in dinamica accelerata si proiectul initial al organizatiei, vazut prin prisma raportului interese globale/ interese nationale. Intr-adevar, incetarea tensiunii si antagonismelor Est-Vest a creat posibilitatea intaririi rolului ONU in mentinerea pacii si securitatii internationale. ONU a fost redescoperit ca mijloc indispensabil pentru promovarea cooperarii internationale, cerandu-i-se tot mai des si mai unanim sa coordoneze eforturile umanitare in toate colturile lumii, sa supravegheze rezolvarea pasnica a conflictelor, sa organizeze alegeri si, cand este necesar, chiar sa preia sarcini de administrare nationala.

In discursul sau de acceptare in calitate de candidat republican la presedintia SUA, in 1988, George Bush tatal a folosit termenul de noua ordine mondiala, care a devenit repede un loc comun in retorica politica si mediatica, chiar niciodata nu au fost clar definite elementele conceptuale ale acestei noi ordini.

Cu toate acestea, imprejurarile in care a fost lansat sloganul si conotatiile folosirii sale au creat impresia ca este vorba de actiune colectiva globala in favoarea respectarii si aplicarii dreptului international. Aceasta interpretare a parut a fi intarita de verdictul Consiliul de Securitate impotriva Irakului dupa invazia asupra Kuweitului si realizarea unei coalitii multinationale fara precedent ca diversitate a protagonistilor implicati. Exemplaritatea actiunii ONU in cazul Kuweitului . un adevarat caz scoala . a alimentat iluzia ca organizatia mondiala isi va putea pune pecetea proprie asupra promisei noi ordini. Evolutiile ulterioare nu au confirmat coincidenta intereselor publice globale, reprezentate de ONU, cu cele ale celor mai puternici dintre membrii sai.

Pe de alta parte, disparitia faliei Est-Vest nu a contribuit cu nimic la atenuarea disparitatilor Nord-Sud in materie de dezvoltare economica. Alienarea Nord-Sud, in special in ceea ce priveste mecanismele de desfasurare a comertului international, a facut ca nici o tara in dezvoltare sa nu aiba mijloacele de a rezista concurentei tarilor industrializate si deteriorarii raporturilor de schimb. Grupul celor 77 ca grupare semi-institutionala a tarilor in curs de dezvoltare a folosit singurul mijloc aflat de indemana, Natiunile Unite, pentru a-si face cunoscute frustrarile si aspiratiile in planul dezvoltarii economice. Competenta in materie de comert international a fost plasata in afara sistemului ONU, intr-o mare masura in epoca Acordului General pentru Tarife si Comert si, in prezent, exclusiv prin Organizatia Mondiala a Comertului. Una dintre problemele acute care au marcat dezbaterea economica a fost insasi utilitatea actiunii multilaterale a ONU pe terenul maturat de gandirea dominanta a pietei libere. Exponentii grupurilor de interese ale marilor corporatii transnationale aflate in spatele "neoliberalismului" au sustinut ca probleme precum dezvoltarea resurselor naturale, sursele noi si reinnoibile de energie, ca si aplicarea stiintei si tehnologiei pentru dezvoltare pot fi mai bine abordate la nivel bilateral si ca tarile in dezvoltare isi pot imbunatati conditia economica prin urmarirea constructiei unei economii de piata libera care sa atraga investitii straine.

Evident, prin prisma tarilor in dezvoltare, intr-o configuratie caracterizata printr-o distributie disproportionata a avutiei si produselor progresului tehnologic, in care doua treimi dintre tarile lumii sunt afectate de saracie si foamete, proclamatiile privind efectul miraculos al pietei libere sunt tot mai contestabile. De aceea, tarile sarace asteapta tot de la Natiunile Unite asistenta multilaterala si neconditionata, asigurarea unei minime protectii in fata fortelor dominante din comertul international, ca si a sprijinului pentru promovarea ideilor referitoare la concesii, echitate si solidaritate economica.

Prin urmare, in orice discutie despre reforma, este esentiala analiza relevantei ONU in contextul punctelor de divergenta Nord-Sud. Sfarsitul razboiului rece a pus capat definitiv accesului conceptelor de planificare si etatism in instrumentarul si vocabularul ONU privind dezvoltarea economica. Si-au facut loc in rezolutiile Adunarii Generale notiuni noi precum privatizare, liberalizare, spirit de intreprinzator si s-a temperat ascensiunea asistentei oficiale pentru dezvoltare, resursele fiind redirijate pe canale bilaterale sau neguvernamentale. Opinia predominanta sustinuta de tarile industrializate a

reprezentat-o constatarea ca dezvoltarea nu poate fi generata de actiuni centralizate inspirate de ONU. .Mana invizibila., ca element central al teoriilor macroeconomice, urma sa modeleze dezvoltarea si la nivel global. Rezultatele aplicarii acestei doctrine repun totul in discutie.

Schimbarile care influenteaza organizatia nu sunt numai de sorginte externa. ONU a avut si un mod particular, propriu, de a reactiona fata de dinamica mediului juridic, politic si economic. Nu toate reactiile pot fi catalogate drept .reforma Unele transformari produse au capatat chiar caracter antireformist, reprezentand adesea parte a unei noi probleme, nu a unei solutii. Una dintre teoriile folosite in analizarea evolutiei sistemului Natiunilor Unite care mi se pare relevanta este aceea a .complexificarii Legea .complexificarii. a fost enuntata pentru prima data in 1955 de catre Pierre Teilhard de Chardin, in lucrarea sa .The Phenomenon of Man. si evocata in contextul sistemului ONU

de catre Julian Huxley, primul director general al UNESCO. Potrivit acestei teorii nu numai materia vie, dar si organizatiile pe care oamenii le creeaza in scopul guvernarii se supun legii complexificarii. Institutiile umane prezinta multe dintre trasaturile sistemelor biologice, inclusiv tendinta de a creste in masura in care resursele o permit, tendinta de proliferare si rezistenta in raport cu anihilarea, daca supravietuirea prin succesori nu este asigurata.

O analiza utila a sistemului ONU pe baza acestui concept este facuta de Paul C. Szasz⁷. Autorul elaboreaza cateva premise interesante din perspective explicarii multitudinii organelor si organismelor existente in sistemul ONU si a imaginarii scenariilor realiste de reforma. El observa ca, de fapt, Carta ONU nu descrie tipurile de organisme subsidiare la care se refera⁸. Prin lista organelor principale pe care le enumara, consacra o viziune simpla: un organism politic (Adunarea Generala), trei consilii si un organ administrativ (Secretariatul). Doar Curtea Internationala de Justitie este un organism mai complex, constand intr-un organism juridic si unul administrativ (registrul). Singurul organism subsidiary creat explicit prin Carta este Comitetul de stat-major⁹, bazat tot pe un concept simplu si pe o participare limitata la minimum. Prin urmare, se poate spune ca a actionat prezumtia ca organismele subsidiare viitoare vor fi la fel de simple si cu un rol tehnic. In realitate, de-a lungul anilor au fost create organe subsidiare complexe, care sunt de fapt mini-organizatii interguvernamentale dipunand cel putin de un organism politic si de un sef executiv asistat de un secretariat¹⁰ .

Intrucat sunt structurate ca organizatii interguvernamentale, aceste organe complexe se bucura de un grad considerabil de autonomie fata de organizatia mama si fata de structura centrala a ONU. Intr-o versiune anterioara a Cartei, agentiile specializate erau concepute ca fiind legate de Adunarea Generala si de Secretarul General, aidoma ministrilor unui guvern de Parlament si seful executivului. O astfel de organigrama ar fi fost impracticabila si, prin urmare, s-a optat pentru relatia prezenta, mult mai putin rigida. Soarta Organizatiei Internationale a Muncii a fost foarte relevanta pentru analiza proiectului: ea nu sa prabusit odata cu organizatia mama, Liga Natiunilor, deoarece legatura dintre cele doua institutii nu era foarte stransa. In caz ca, vreodata, un destin similar l-ar avea si ONU, cel putin agentiile ar dispune de o sansa de supravietuire. Ele nu

sunt, desigur, complet independente pentru ca nu sunt create ca efecte ale unui tratat, ci al unei rezolutii a unui organ principal, de cele mai multe ori, Adunarea Generala.

Ele pot fi, in orice moment, printr-o alta rezolutie, supuse unor schimbari: modificari ale structurilor mandatelor si metodelor autorizate de operare, si chiar desfiintarea sau inlocuirea. Cu alte cuvinte, le lipseste personalitatea juridica legala, folosind-o pe cea a ONU, fiind ceea ce Szasz numeste .organisme cvasi-autonome

O alta schimbare fundamentala, operata in absenta unei decizii asumate si examinate in raport cu toate consecintele sale, este legata de finantarea operatiunilor organizatiei. Carta ONU anticipa o singura metoda de finantare a activitatilor organizatiei, respectiv cotizatiile fixate de Adunarea Generala. Era o modalitate acceptabila de finantare a acelor categorii de activitatilor politice si administrative prevazute in mod expres de Carta. Foarte curand, a devenit evident ca organizatia va trebui sa se angajeze in operatiuni de asistenta umanitara dupa cel de-al doilea razboi mondial, indeosebi a refugiatilor si copiilor. Ulterior incheierii procesului de decolonizare, a aparut nevoia programelor majore de dezvoltare¹¹ si, mai tarziu, a altor activitati operationale, cum ar fi cele legate de protectia mediului.

Pe langa necesitatile tehnice, au contat si anumite ratiuni politice pentru conturarea acestor evolutii. In primul rand, marii contributori erau dispusi sa accepte sa cotizeze pentru costurile relativ modeste ale infrastructurii organizatiei, dar nu sa accepte automat costurile mult mai ridicate ale activitatilor operationale, practic nelimitate, in serviciul generic al dezvoltarii. In al doilea rand, ei au intuit ca organele politice ale organismelor cvasi-autonome vor fi dominate de contributorii semnificativi, care vor putea controla distributia fondurilor in detrimentul unei Adunari Generale din ce in ce mai .populiste De aici rezultatul ca cele mai multe programe si fonduri sunt finantate in intregime din contributii voluntare. Putine dintre resursele utilizate provin din bugetul regulat al ONU si ele sunt folosite aproape exclusiv pentru functionarea administrativa centrala a acelor organisme.In consecinta, ONU ca atare, ca sa nu mai vorbim de sistem in ansamblu, nu dispune de un buget cuprinzator consolidat. Organismele cvasi-autonome scapa in acest fel, in virtutea independentei lor, de controlul financiar din partea Secretarului General si Adunarii Generale, prevazute de Carta.

In acelasi timp, organizatia este de fapt mult mai descentralizata decat o prevede Carta. Aceasta stare de lucruri face inca si mai dificile coordonarea si eforturile reformatoare. Totodata, devin complicate si neclare responsabilitatile atat pentru ce se face, cat si pentru ceea ce ar trebui facut. Chiar daca la situatia astfel descrisa nu s-a ajuns in mod deliberat, ea reflecta o anumita neincredere a guvernelor in organizatie ca atare sau in unele dintre organele sale principale. In mod deosebit, Secretarul General este privat de o buna parte din autoritatea sa potentiala in administrarea organizatiei in ansamblu. Cu toate ca, teoretic, Adunarea Generala este organul suprem pentru toate organismele din sistem, prerogativele sale sunt in mod considerabil diluate, indeosebi cand este vorba de operatiuni care implica mari costuri.

Propria dinamica a evolutiei organizatiei a condus si la dezvoltari institutionale care au produs, la randul lor, efectul diminuarii controlului si coordonarii centralizate. Astfel, o alta limitare a autoritatii centrale a ONU decurge din modul de functionare a asa-numitelor organisme create prin tratat.

Spre deosebire de alte organe principale si subsidiare stabilite prin vointa directa sau delegata a tuturor membrilor organizatiei, organismele create prin tratat simbolizeaza doar vointa partilor la tratatul respectiv, mai putine decat membrii organizatiei. Acestea sunt finantate de obicei de catre statele parti, dar exista si situatii distincte, inclusiv in care tratatul atribuie functiile sale unui organism interguvernamental, iar membrii respectivului organism finanteaza activitati care privesc direct numai unele state. Numai ca unele organisme create prin tratat, de exemplu cele in domeniul drepturilor omului, nu raporteaza statelor parti, ci Adunarii Generale a ONU, ceea ce face situatia si mai complexa. In cazul organismelor create prin tratate de dezarmare, deliberarile prevazute se conformeaza formatului statelor-parti sau al celui de experti, dar in realitate ele au loc in sediile ONU, iar serviciile de Conferinte sunt oferite de Secretariatul acestora.