|
|
|
Impactul ONU asupra realitatii contemporane
Pentru a face o evaluare corecta si de buna credinta a ONU, este recomandabil sa iesim din perspectiva ingusta a reflectarii mediatice a agendei sale. Informarea cu privire la relatiile internationale se concentreaza aproape exclusiv asupra crizelor: razboaiele, rebeliunile, loviturile de stat, cursa inarmarilor, catastrofele ecologice, dezastrele umanitare. Dar dincolo de aceste crize, sistemul multilateral de aranjamente internationale exercita o influenta semnificativa in viata cotidiana a popoarelor si produce consecinte vizibile. Exemplele sunt numeroase: operatiuni reusite de mentinere a pacii, eradicarea colonialismului, elaborarea de tratate de dezarmare si control al armamentelor,
dezvoltarea continua a ansamblului de norme de drept international, dar si colonialismului, elaborarea de tratate de dezarmare si control al armamentelor,
continua a ansamblului de norme de drept international, dar si activitatile cu utilitate practica, precum previziunile meteorologice, eradicarea maladiilor infectioase, reglementarea aviatiei civile internationale, alocarea frecventelor pentru comunicatii, globalizarea fluxurilor informationale, cercetarea agricola, prevenirea degradarii mediului inconjurator, cooperarea in folosirea spatiului extra-atmosferic, dreptul marii, asistenta acordata refugiatilor, protejarea Antarcticii.
Elaborarea de norme de conduita a statelor este un domeniu de actiune al ONU ale carei efecte vor fi intotdeauna inestimabile, data fiind dificultatea evaluarii si masurarii efectelor preventive. Orice societate si asociere de interese stabileste reguli care delimiteaza actiunea permisa de cea nepermisa. ONU joaca un rol primordial in elaborarea de norme vitale de conduita pentru societatea internationala. Este adevarat ca anumite tratate sunt convenite in afara sistemului, sau in cadrul organizatiilor regionale. Toate, insa, isi asuma legitimitatea din principiile si obiectivele Cartei. Este de asemenea o realitate faptul ca dreptul international cutumiar acopera sfere importate ale interactiunii statelor si ca evolutia acestuia este, in buna masura, influentata de comportamentul marilor puteri. Cu toate acestea, in ultima instanta, ONU a jucat un rol major in structurarea si elaborarea de norme in toate domeniile relevante pentru coexistenta internationala.12
Intr-un studiu consacrat examinarii procesului de codificare a dreptului international dupa cincizeci de ani de la crearea ONU13, Shabtai Rosenne introduce un citat relevant din .A Study of History., de Arnold Toynbee: "De regula . si aceasta regula este inerenta in insasi natura declinului si caderii civilizatiilor . cererea de codificare atinge apogeul in epoca penultima care precede o catastrofa sociala, mult dupa ce momentul realizarilor maxime in jurisprudenta a trecut, si cand legislatorii epocii sunt in mod ireparabil pe cale de a pierde batalia cu fortele neguvernabile ale distrugerii".14 ONU face exceptie de la aceasta regula, accelerand codificarea si adesea anticipand in mod fericit necesitatea de norme, cum ar fi cele privind spatiul extra-atmosferic sau guvernarea Internet.
Primele realizari remarcabile ale ONU tin de codificarea de norme privind protectia drepturilor omului, prin adoptarea, inca din 1948, a Declaratiei Universale a Drepturilor Omului si a tratatului cu privire la genocid. De atunci, corpul de norme internationale s-a extins considerabil, acoperindu-se atat sfera drepturilor civile si politice, cat si cea a drepturilor economice, sociale si culturale. In prezent, tot in sfera organismelor de specialitate ale Natiunilor Unite sunt studiate posibilitatile de elaborare a unor categorii noi de drepturi, inspirate nu numai din necesitati sociale (drepturile popoarelor indigene), de solidaritate (dreptul la dezvoltare) sau de evolutiile tehnologice (bioetica). In toate aceste eforturi, se face simtita presiunea tot mai mare a organizatiilor neguvernamentale, dar ONU constituie singurul cadru cu capacitatea si autoritatea necesare de a crea norme si mecanisme de monitorizare a respectarii drepturilor omului , dezvoltand o simbioza semnificativa cu organizatiile neguvernamentale, in special in privinta inventarierii si semnalarii actelor de incalcare a drepturilor omului de catre state.
In general, statele membre au folosit in mod selectiv impactul de imagine si criticismul politic ca mijloc de constrangere pentru respectarea drepturilor omului. Nu este mai putin adevarat ca, asa cum o arata practica, cele mai probabile tinte ale monitorizarii respectarii drepturilor omului de catre sistemul ONU au fost statele mici15 si mijlocii. Cu toate acestea, impactul mecanismelor de monitorizare create prin tratat, sistemul prezentarii rapoartelor nationale, activitatea procedurilor speciale ale Comisiei Drepturilor Omului, expun tot mai mult si statele dezvoltate la examinarea performantelor din perspectiva standardelor internationale. Dezvoltarile in acest domeniu au condus la diminuarea treptata a exclusivitatii jurisdictiei nationale si la cresterea influentei supervizarii internationale. Mecanismele ONU sunt tot mai intruzive, iar statele
membre sunt tot mai interesate sa-si sustina un profil onorabil in materie de respectarea drepturilor omului, in fata propriilor concetateni, pe care chiar si cele mai autoritare guverne pretind ca-i reprezinta.
Chadwick Alger identifica drept repere principale ale realizarilor de natura globala ale ONU: (i) promovarea universalitatii; (ii) crearea unei retele de organizatii globale capabile sa raspunda unei agende tot mai incarcate de probleme globale; (iii) crearea unei prezente continue a sistemului ONU in teren, pe toate continentele; (iv) introducerea in cotidian a deciziei multilaterale si dezvoltarea procedurilor de realizare a consensului; (v) cresterea instrumentarului disponibil pentru mentinerea pacii; (vi) identificarea si realizarea de progrese substantiale in definirea multilaterala a unui set de valori globale fundamentale; (vii) realizarea apropierii dintre organizatiile guvernamentale globale si popoare.16
Impactul real al activitatilor ONU, evaluate prin prisma celor descrise mai sus se masoara, desigur, si prin gradul de aplicare a normelor si al eficacitatii constrangerilor operate, avand in vedere ca normele internationale sunt rezultate din articularea intereselor comune si elaborarea de standarde recunoscute. In mod normal, ecuatia ar trebui sa fie perfecta. In realitate, nu trebuie ignorat ca instrumentarul de coercitiune al organizatiei este limitat prin vointa statelor membre. Prin urmare, criticile unor state la adresa incapacitatii ONU de a-si impune propriile decizii sunt, in mare masura, ipocrite. De asemenea, asa cum voi incerca sa demonstrez intr-unul dintre capitolele urmatoare, o mare parte din impactul real al activitatii ONU, se realizeaza prin influenta ideilor si conceptelor pe care le promoveaza si prin prevenire. Atat influenta ideilor, cat si prevenirea sunt consecinte care sunt dificil de comensurat.
In domeniul securitatii, se poate spune ca ONU nu s-a limitat la definirea obiectivelor si posibilitatilor de actiune, asa cum apar ele in Carta si in Statutul Curtii Internationale de Justitie, mai ales ca o serie intreaga de actiuni raman interpretabile, iar articolele care le inspira, vagi. Rezolutiile elaborate de catre Consiliul de Securitate, de-a lungul evolutiei sale, au contribuit, totusi, la clarificarea treptata a unor teme care tin de evaluarea situatiilor de criza si elaborarea de norme de legitimitate si conduita in actiunile comunitatii internationale. Astfel, s-a ajuns la enunturi din care rezulta ca pacea si securitatea internationale pot fi afectate de situatii care tin de sfera economica, ecologica sau a drepturilor omului si nu doar de folosirea fortei dincolo de frontierele nationale. La fel cum - voi reveni mai in detaliu la abordarea conceptului de securitate umana - conditiile umanitare intr-un anumit stat, chiar si atunci cand nu par a declansa efecte externe materiale, pot constitui o amenintare la adresa pacii si securitatii internationale. S-a dezvoltat cadrul de protectie a indivizilor in conflicte armate si a crescut responsabilitatea personala a liderilor politici si militari pentru incalcarea dreptului umanitar.
Spatiu de reflectie comuna asupra obiectivelor legate de cresterea economica si protectia mediului, ONU s-a impus, de asemenea, ca un loc predilect de coagulare a conceptelor, si pe cat posibil al intereselor colective. In privinta cresterii economice, este desigur usor de inteles ca, date fiind resursele drastic disproportionate in raport cu necesitatile tarilor in dezvoltare, a predominat viziunea unui rol al ONU conceptual, inspirator de politici, indicator de prioritati si catalizator in mobilizarea resurselor.
Prin Banca Mondiala, Fondul Monetar International, tranzactiile bilaterale si investitiile straine private, au fost transferate resurse mult mai mari decat cele pe care le-au operat programele si agentiile specializate ale ONU. Sistemul ONU a servit insa la articularea de catre tarile in dezvoltare a propriilor nevoi. Modelele promovate de acestea, chiar cand nu au fost acceptate, au proiectat idei de forta in intregul sistem de acordare de asistenta economica. Ideile si conceptele propuse au contribuit la remodelarea periodica si adaptarea permanenta a politicilor institutiilor de la Bretton Woods.
In privinta protectiei mediului, ONU a constituit instanta ideala pentru lansarea si consolidarea unor concepte noi cu privire la modul de combinare a cresterii economice cu dezvoltarea durabila. Negocierile din contextul Conferintelor mondiale privind mediul (Stockholm, 1972 si Rio, 1992) au condos la identificarea si cristalizarea unui corp vast de preocupari prioritare in aplicarea conceptului de dezvoltare durabila si au definit un ansamblu solid de directive politice determinante pentru agenda ecologica a secolului XXI. A fost stimulat un proces politic dinamic care a dus la expansiunea sferei de interese comune ale statelor la scara globala.
In domeniul dezvoltarii durabile, mijloacele de determinare a statelor de a respecta normele imperative sau cele indicative, sunt inca intr-un stadiu insuficient de dezvoltare. ONU a contribuit intr-o mare masura la includerea considerentelor ecologice17 in pregatirea deciziilor cu privire la atribuirea si definirea unor proiecte. S-a constatat ca dezvoltarea durabila, oricum ar fi ea definita, presupune procese si conditii care depasesc sfera stricta a relatiilor interstatale si necesita forme noi de participare in procesul decizional si in executia proiectelor. Aceasta sfera de cooperare si actiune nu se poate asocia abordarilor traditionale ale ONU, respectiv competente interguvernamentale exclusive, cu corolarul lor, prezumtiile de prevalenta absoluta a suveranitatii nationale si neamestecului in treburile interne, chiar daca aceste principii sunt consacrate ca atare in Carta ONU.
Ansamblul normelor de dezvoltare durabila elaborat sub auspiciile ONU reprezinta un compromis anevoios, avand in vedere juxtapunerile ample ale dezvoltarii economice si protectiei mediului. Acestor dificultati li adauga conflictele majore de interese dintre reprezentantii industriilor si cei ai mediilor ecologice, ambele parti alimentand campanii puternice, publice, discrete, sau chiar oculte, de lobby si presiune asupra polilor de decizie politica. Baza consensuala este inca redusa, dar ONU ofera structurile institutionale si sursele de legitimitate necesare constructiei normative.
O perspectiva concreta asupra potentialului si naturii specifice ale multilateralismului este propusa de Mark Zacher, cu referire la rolul organizatiilor multilaterale in evolutia reglementarii unor spatii non-terestre: oceane, spatiul aerian si spatiul cosmic18. In acest context, el remarca urmatoarele beneficii si lectii rezultate din interventia ONU:
1) medierea consensului asupra unor norme si reguli si posibilitatea acordata lumii a treia de a extrage anumite concesii modeste, care nu ar fi fost posibile in afara acestor forme de actiune multilaterala. Aceste succese s-au materializat in extinderea jurisdictiei lor in spatii internationale, adoptarea partiala a unei planificari a resurselor internationale si aranjamentele privind .patrimoniul comun
2) facilitarea operarii eficiente a regimurilor juridice ale spatiilor nonterestre prin regimuri de monitorizare, reglementare a disputelor si uneori a impunerii de sanctiuni. Acestea au o mare importanta in promovarea eficientei si acceptabilitatii unei minime ordini in folosirea in comun a resurselor acestor spatii. Rolul lor in controlarea prejudiciilor neintentionate si asigurarii unei masuri de echitate este crucial in legitimizarea practicii accesului liber.
3) propunerile de norme care sa confere organizatiilor multilaterale autoritate legala obligatorie asupra resurselor internationale sunt destinate esecului. Statele sunt inclinate sa accepte mai curand planificari ad hoc pentru anumite segmente ale resurselor in chestiune, decat deciziile luate de majoritatea celorlalte state cu privire la alocarea tuturor acestor resurse.
4) spatiile non-terestre au in general anumite caracteristici care favorizeaza participarea organizatiilor internationale si promoveaza regimuri multilaterale solide. Ascendenta multilateralismului in domenii inaccesibile doar prin forta tehnologica de penetrare, a permis unui numar mare de state in dezvoltare sa formeze coalitii si sa beneficieze de formulele de vot, ca si de deschiderea proceselor diplomatice initiate de organizatiile internationale.
Observatiile lui Zacher pot fi verificate mutatis mutandis in multe alte sfere ale activitatii ONU. Ele scot in evidenta valori cheie pe care organizatia le urmareste, promoveaza, faciliteaza si uneori realizeaza (consens, eficienta, participare), dar si aprehensiuni ale statelor fata de obiective mai ambitioase pe care ONU si le-ar putea propune (de pilda, autoritate legala obligatorie asupra realizarii unor masuri).
