|
|
|
Intreprinderea publica, notiuni generale
Notiunea generala a unitatii economice prestatoare de servicii publice si/sau producatoare de bunuri publice este intreprinderea publica. Ea este unitatea cu personalitate juridica care nu este constituita exclusiv pe baza capitalului privat si care se raporteaza la autoritatea statului.
Ratiunea existentei acestor intreprinderi este de a asigura statului posibilitatea de a controla anumite sectoare de importanta deosebita pentru economia nationala si de a influenta unele evolutii social-economice pe termen lung. Acest lucru presupune insa si asumarea de catre stat a eliminarii consecintelor nefavorabile generate de eventuala functionare ineficienta a intreprinderilor publice.
Trasatura comuna tuturor intreprinderilor publice este raportarea lor de principiu la dreptul privat si mai ales la dreptul comercial. Regula se aplica tuturor aspectelor activitatii lor.
Personalul intreprinderilor este compus din salariati supusi dreptului muncii. In anumite cazuri (exploatari miniere, societati de gaze si electricitate) grija de a acorda personalului o pozitie sociala deosebit de favorabila l-a condus pe legiuitor sa prevada substituirea conventiei colective de catre un statut reglementat (ex: statutul minerului). Dar aceste statuturi, de altfel aplicabile dincolo de granitele intreprinderii publice tuturor salariatilor din bransa considerata (ex: statutul minerului se aplica atat in cazul salariatilor din minele de fier, cat si celor din minele de carbune), tin de dreptul privat. De altfel, procedeul conventiei colective, destinat sa completeze acest statut, si-a facut si el aparitia in anumite intreprinderi. Pe de alta parte, litigiile intre intreprinderi si agentii sai nu tin numai de jurisdictii - solutie aplicabila tuturor salariatilor de drept privat ai intreprinderilor publice - ci, mult mai mult, de consiliile de conciliere a conflictelor de munca, care, la momentul adoptarii acestei solutii nu aveau competenta necesara decat in privinta litigiilor intre patronii si angajatii din industrie si comert.
Aplicarea dreptului comun al muncii salariatilor intreprinderilor publice face totusi loc anumitor dispozitii mult mai avantajoase pentru ei: largeste in favoarea lor dreptul de exprimare directa recunoscut salariatilor din sectorul privat, faciliteaza exercitarea dreptului sindical si creste atributiile comitetelor de intreprindere.
Activitatea intreprinderii (relatiile cu furnizorii, clientii, tertii, participarile in cadrul altor societati romanesti sau straine) se exercita conform prevederilor dreptului comercial si eventual conform normelor de drept civil.
Regimul financiar iese in intregime de sub tutela regulilor contabilitatii publice: intreprinderea nu are buget, ci stari de previziune; rezultatele gestiunii sunt inregistrate in bilantul contabil anual; procedeele de finantare fac apel la tehnicile de credit comercial. Daca, spre deosebire de intreprinderile capitaliste, realizarea unui beneficiu nu este singurul scop al gestiunii, totusi acesta ramane scopul principal: intreprinderea trebuie sa urmareasca nu numai o gestiune echilibrata, ci si una aducatoare de beneficii, pentru a putea utiliza procedeele de autofinantare in vederea dezvoltarii, surplusul de beneficii mergand, dupa reguli variate conform textelor legislative, la stat, la ansamblul actionarilor, chiar privati acolo unde economia mixta a fost promovata, sau partial, la salariatii intreprinderii.
Caracterul public al intreprinderilor. Acesta antreneaza anumite exceptii in aplicarea dreptului privat.
1) Anumiti conducatori sunt numiti si revocati prin decizie administrativa. Mai rar statul isi rezerva puterea de a se implica el insusi in anumite probleme (aspecte) esentiale pentru viata intreprinderii (ex: fixarea anumitor tarife). Totusi ca singur actionar majoritar, el (statul) decide dotarile de capital necesare dezvoltarii intreprinderii.
2) Intreprinderii ii pot fi atribuite anumite prerogative de putere publica (exproprierea, recuperarea de creante prin procedeul administrativ al executarii silite). Intreprinderea scapa totusi de anumite constrangeri care afecteaza intreprinderea privata: se pare ca este mai greu ca ea sa fie declarata in stare de faliment.
3) Intreprinderea publica este supusa, pe de alta parte, unor reguli care-i limiteaza libertatea de actiune. Jurisprudenta ii neaga dreptul, frecvent utilizat de intreprinderile private, de a-si transa litigiile nu prin intermediul judecatorului, ci printr-un arbitru, incluzand un compromis de arbitraj.
4) Problema proprietatii asupra bunurilor intreprinderii nu se pune in aceeasi termeni ca in cazul intreprinderii private. Este important sa se stie daca masa bunurilor pe care ea le pune in executie reprezinta proprietatea sa sau a statului. Controversa nu ar trebui dealtfel sa piarda din vedere ca, de fapt, intreprinderea are asupra acestor bunuri toate drepturile pe care le are si intreprinderea privata: ea le poate vinde, schimba, cu singura obligatie de a nu le diminua valoarea globala care constituie capitalul sau social. Ele (bunurile) nu apartin domeniului public.
5) Intreprinderea publica este supusa unor numeroase controale administrative si financiare. Acestea sunt foarte variate; exercitate fie pe timpul gestiunii, de catre ministrii de tutela si reprezentantii lor pe langa organele de conducere (conducatori guvernamentali si controlori de stat), fie a posteriori de catre Curtea de Conturi.
1 Clasificarea intreprinderilor publice
In continuare se prezinta clasificarea intreprinderilor publice dupa mai multe criterii.
A. Dupa gradul de implicare in gestionarea serviciilor publice distingem: intreprinderi care nu asigura gestionarea unui serviciu public. Un prim grup de intreprinderi publice genereaza servicii publice atunci cand organizatia considerata are recunoscut aceasta competenta de a produce servicii publice. In timp, s-a stabilit (convenit) sa se refuze caracterul de serviciu public unor activitati comerciale identice cu cele exercitate de intreprinderile private din acelasi sector. Intre aceste doua limite opiniile autorilor sunt impartite, unii tind sa creada ca nationalizarea insasi implica acordarea calificativului de serviciu public activitatii vizate (cazul minelor de huila), altii considera ca incertitudinea care afecteaza in prezent notiunea de serviciu public face ca problema sa nu fie solutionata.
Atunci cand intreprinderea gireaza un serviciu public, creste ponderea dreptului public in cadrul regimului ei juridic. Autonomia sa de gestiune a fost mereu redusa, mai ales in cazul tarifelor (S.N.C.F.); politica contractelor de program marcheaza totusi o reactie clara fata de aceasta situatie. Mai mult, deciziile organismelor sale de conducere, atunci cand privesc organizarea serviciului, sunt considerate acte administrative, chiar daca intreprinderea este constituita in societate anonima.
B. Dupa regimul juridic al intreprinderii
Din acest punct de vedere distingem doua tipuri de intreprinderi publice, derivate, unul din societatea anonima de drept privat (banci si companii de asigurari, intreprinderi nationalizate, intreprinderi constituite in "societati de stat" sau "societati nationale"), celalalt din institutia publica. Un element de complexitate suplimentar rezulta din faptul ca societatile economice mixte, cu toate ca rezerva un loc capitalului privat, sunt considerate ca veritabile intreprinderi publice atunci cind persoanele publice detin majoritatea capitalului.
Am putea crede ca acestor calificative diverse le corespund statuturi foarte diferite. In realitate nu este asa. In aceste societati, supuse in principiu dreptului societatilor comerciale, faptul ca statul detine singur sau ca majoritar, capitalul a redus la o simpla afirmatie aplicarea dreptului privat. Pe de alta parte, calificativul de institutie publica este foarte sarac in consecinte juridice.
Practic, organismele de conducere sunt aproape identice, copiate fidel dupa cele ale societatilor private: fie un consiliu de administratie si un presedinte director general, simplu organ de executie conform majoritatii statuturilor, dar detinator, practic, al unor puteri foarte largi, fie un director si un consiliu de supraveghere. In Romania perioadei postdecembriste s-au conturat urmatoarele trei tipuri de intreprinderi publice, conform acestui criteriu:
B.1 Regiile autonome
Prin HG 597/1992 au fost trecute sub autoritatea consiliilor locale regiile autonome si societatile comerciale cu capital integral de stat care presteaza servicii publice de interes local. Acesti agenti economici s-au reorganizat in conformitate cu prevederile Legii 15/1990 privind transformarea intreprinderilor de stat in societati comerciale. De asemenea, regiile sau societatile infiintate dupa intrarea in vigoare a hotararii au trecut sub autoritatea consiliilor locale care le infiinteaza.
Prin Ordonanta 13/1993 s-au stabilit masuri pentru restructurarea activitatii regiilor autonome in scopul eficientizarii lor, respectarea disciplinei financiare, gestionarea bunurilor din domeniul public, precum si reglementarea raporturilor dintre autoritatile administratiei publice si regii.
Prin Legea 135/1994 (de aprobare a Ordonantei 69/1994) s-au stabilit numarul si obiectul regiilor autonome de interes local, urmand ca pentru activitati ce nu fac obiectul regiilor, consiliile locale sa organizeze fie societati comerciale, fie servicii publice. Prin Ordonanta de urgenta 30/1997 privind reorganizarea regiilor autonome s-a prevazut, printre altele, si infiintarea de servicii publice de interes local care vor trece sub autoritatea administratiei din unitatea administrativ-teritoriala respectiva. Din dispozitiile actului normativ sus-mentionat a reiesit in primul rand obligatia administratiei publice locale de a intocmi programele de reorganizare insa, din pacate, la nivel local nu exista inca o strategie de restructurare.
Din economia OUG 30/1997 se pot retine cateva directii de actiune deosebit de importante:
. vor fi supuse reorganizarii, cu prioritate, regiile care presteaza servicii de utilitate publica si inregistreaza pierderi;
. regiile autonome care nu sunt supuse lichidarii se vor reorganiza ca societati comerciale pe actiuni; de retinut ca statul va pastra un pachet de actiuni sau numai actiuni nominative de control (golden share);
. bunurile ce urmeaza a fi folosite de societatile comerciale nou infiintate se transmit prin concesiune.
Cei mai importanti agenti economici care presteaza servicii pentru cetatenii dintr-o anumita unitate administrativ teritoriala sunt regiile autonome.
Regiile autonome au personalitate juridica si ca atare functioneaza pe baza de gestiune economica si autonomie financiara, dar sub autoritatea consiliilor locale. Aceasta particularitate determina o serie de consecinte juridice pe care orice consiliu local trebuie sa le aiba in vedere, si anume:
- prin actul de infiintare se va stabili denumirea, sediul, obiectul de activitate (potrivit legii) si patrimoniul regiei;
- in ceea ce priveste patrimoniul trebuie precizat ca bunurile domeniului public nu sunt alienabile si ca atare trebuie evidentiate separat de bunurile proprietate proprie. In cazul in care regiile autonome se reorganizeaza in societati comerciale aceste bunuri din domeniul public NU pot constitui aport la capitalul social;
- regiile autonome participa la circuitul civil ca subiect de drepturi si obligatii desi se afla sub autoritatea consiliilor locale. Trebuie precizat insa ca, in ceea ce priveste capacitatea de folosinta a regiei autonome, aceasta este limitata prin actul de infiintare care a stabilit scopul activitatii. In legatura cu capacitatea de exercitiu mentionam ca regia autonoma are aptitudinile de a-si exercita drepturile si de a-si asuma obligatii prin acte juridice proprii;
- in principiu, cheltuielile nu pot depasi veniturile, cu exceptia lucrarilor sau serviciilor de interes public cu conditia ca acestea sa fie aprobate de consiliul local in mod nominal. In cazul in care mijloacele financiare ale regiei sunt insuficiente, se pot contracta credite financiare in valoare de cel mult 20% din veniturile brute realizate in anul anterior. In cazul deficitelor, regia autonoma poate beneficia atat de subventii de la bugetul de stat, cat si de la bugetul local;
- conducerea regiilor autonome este numita de consiliul local in virtutea calitatii de proprietar al patrimoniului pe care-l foloseste regia. Conducerea operativa a regiei revine consiliului de administratie numit pe o perioada de 4 ani, dar care poate fi reinnoit in proportie de1/2 la fiecare doi ani. Intre sedintele consiliului de administratie conducerea revine directorului, angajat prin contract de management de catre regie.
Cea mai grea problema cu care se confrunta astazi administratia publica locala este aceea a patrimoniului regiilor autonome.
In primul rand, reglementarea legala a domeniului public si privat este deficitara in special in ceea ce priveste dreptul autoritatilor administratiei publice de a stabili care anume bunuri sau lucrari fac obiectul "interesului public":
. in aceasta situatie se afla, de exemplu, retelele de apa, cele de canalizare, termoficare, precum si instalatiile aferente acestora;
. in practica s-a considerat in mod eronat ca aceste bunuri fac parte din patrimoniul regiilor autonome, dar ele apartin de fapt domeniului privat al unitatilor administrativ-teritoriale;
. bunurile din domeniul privat al statului/autoritatii locale se afla in circuitul civil si ca atare trebuie transmise pe cale legala catre regiile supuse reorganizarii.
Procesul de reorganizare a regiilor autonome in societati comerciale a inceput mai inainte de a fi adoptata legea proprietatii publice astfel incat in mod categoric se vor naste litigii cu privire la o serie de bunuri transmise de administratie:
. daca procesul de restructurare continua si legea va stabili ulterior ca retelele tehnicoedilitare intra in categoria proprietatii publice se vor ivi situatii critice (scoaterea bunurilor din patrimoniul societatilor comerciale si trecerea lor in proprietate publica se poate realize numai cu expropriere si plata unor despagubiri);
. daca se stopeaza procesul reorganizarii regiilor autonome atunci trebuie anulata Ordonanta 30/1997 si toate actele incheiate sub imperiul ei anulate;
. solutionarea legala a problemei proprietatii publice trebuie corelata cu reglementarea concesiunilor, pentru ca societatile comerciale nou infiintate nu pot presta servicii publice decat in temeiul unor concesiuni acordate de administratia publica locala (exista insa o contradictie intre dispozitiile HG 1228/1990 care obliga la licitatii si OUG 30/1997 care nu impune licitatii).
Desi potrivit legii consiliile locale au dreptul de a organiza regii autonome si societati comerciale, acestea nu-si pot realiza scopul (interesul social) intrucat:
- nu exista inca reglementarea juridica a patrimoniului si a dreptului de administrare a acestuia;
- nu exista surse de finantare, astfel ca majoritatea serviciilor publice raman dependente de subventiile de la buget.
Prestarea de servicii de catre administratia publica locala este un fenomen definitoriu al vietii socio-economice romanesti, prezent in special in comunitatile mici.
Lipsa unui contract intre administratie si regiile autonome de sub autoritatea sa determina in primul rand o slaba calitate a serviciilor prestate si in subsidiar stoparea oricarei dezvoltari tehnologice a acestor regii care depind exclusiv de fondurile alocate din bugetul local. Prestarea serviciilor prin intermediul regiilor autonome se caracterizeaza prin:
- lipsa unei diferentieri intre activitatea de conducere si cea de executie, dintre proiectarea si realizarea investitiilor, dintre munca productiva si cea administrativa;
- un control excesiv al gestiunii, care devine insa ineficient atata timp cat nu exista mijloace financiare necesare bunei functionari si dezvoltarii regiilor;
- calitatea slaba a serviciilor datorate absentei concurentei, lipsa motivatiei personalului (salarii mici), interventiei politicului in administratie (numirea membrilor consiliilor de administratie pe criterii politice);
- birocratie in executarea sarcinilor si lipsa de initiativa specifica oricarui system centralizat.
Interesant de mentionat este faptul ca a aparut o confuzie o data cu folosirea termenului de "regie" (care are sensul de "prin sine insusi"), pentru a denumi anumite organisme care nu au acest statut (de ex: Regia Autonoma de Transport este de fapt o institutie publica), precum si o data cu posibilitatea oferita comunelor si departamentelor de a recurge la regii care dispun doar de "autonomie financiara".
B.2 Societatile comerciale
O alta categorie de agenti economici prin care se realizeaza serviciile publice sunt societatile comerciale pe actiuni sau cu raspundere limitata. Ca si regiile autonome, societatile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale au anumite particularitati, si anume:
- societatea comerciala se infiinteaza prin actul administrativ numit hotarare de catre consiliile locale si prin care se precizeaza in mod obligatoriu: forma juridica; denumirea si sediul principal;
capitalul social subscris si structura acestuia; modul de constituire inclusiv prelucrarea activului si pasivului fostelor intreprinderi de stat;
- prin actul de infiintare trebuie aprobat statutul de organizare si functionare a societatii comerciale, care reprezinta legea de baza pentru functionarea normala si eficienta a societatii. De observat ca autoritatea administratiei publice locale este aceea care stabileste ansamblul de reguli si dispozitii care reglementeaza functionarea societatii comerciale de sub autoritatea sa;
- la fel ca si in cazul regiilor autonome, capacitatea de folosinta a societatii comerciale este circumscrisa obiectului de activitate aprobat;
- numirea consiliului de administratie se face de catre autoritatea administratiei publice care a infiintat societatea comerciala, membrii acestuia fiind oricand revocabili ca si reeligibili.
Consiliul de administratie are dreptul de a delega o parte din atributii unui comitet de directie format din membrii alesi, dintre administratori;
- scopul principal al societatilor comerciale prestatoare de servicii nu este obtinerea de profit, ci dezvoltarea calitatii si cantitatii serviciilor prestate cetatenilor.
In ceea ce priveste situatia societatilor comerciale prestatoare de servicii, distingem mai multe situatii:
a) societatile comerciale infiintate in temeiul Legii 15/1990 care si-au inclus in patrimoniu imobilele cu terenurile aferente. Pe langa faptul ca trecerea in proprietatea acestor societati a unor imobile din domeniul privat al unitatilor administrativ-teritoriale fara acordul autoritatilor administratiei locale trebuie mentionat faptul ca administratia nu a primit in schimb nici macar o actiune din capitalul social. Prin privatizarea acestora administratia locala a pierdut orice drept de control (cazul fostelor ICRAL-uri transformate in societati comerciale);
b) societatile comerciale infiintate de administratia publica locala cu capital integral public.
In cazul acestor societati, actionarul unic este consiliul local care, la randul sau, numeste consiliul de administratie si directorul. Situatia acestor societati comerciale este critica in primul rand pentru ca numirea conducerii se face politic (nu pe criterii profesionale), in al doilea rand pentru ca AGA si Consiliul de administratie cuprind functionari din primarie (nespecialisti) si in al treilea rand pentru ca eficienta unei societati comerciale subordonate total administratiei este aceeasi ca in cazul regiilor autonome adica slaba;
c) societatile comerciale cu capital majoritar privat in care autoritatile administratiei publice detin un anumit numar de actiuni. In aceste cazuri administratia isi pastreaza un drept de veto numai in ceea ce priveste strategia societatii (fara a interveni in actul de conducere, tehnic sau executiv al intreprinderii).
Avantajele prestarii serviciilor publice prin intermediul societatilor comerciale private sunt evidente:
. degrevarea bugetului local de cheltuielile necesare cu organizarea si prestarea serviciului public. Una din conditiile esentiale ale delegarii gestiunii serviciilor publice fiind tocmai capacitatea financiara a concesionarului;
. cresterea eficientei prestatiilor in paralel cu reducerea costurilor in conditiile concurentei la care este supusa societatea comerciala;
. realizarea de investitii, reabilitarea si dezvoltarea bazei materiale pe spezele concesionarului;
. posibilitatea de a reglementa sectorul privat prin norme emise de administratia publica (standarde de calitate, licente, facilitati pentru comerciantii care investesc in domeniul public etc.);
. posibilitatea administratiei publice locale de a retrage oricand gestiunea serviciului public in conditiile in care prestatorul nu-si realizeaza obligatiile fata de beneficiari.
Ca si in cazul regiilor autonome, administratia publica locala are serioase divergente cu societatile comerciale care doresc sa se privatizeze si in acest scop include in capitalul social bunuri care apartin domeniului public/privat al consiliilor locale:
. bunurile care sunt proprietate publica nu pot fi transmise societatilor comerciale in virtutea caracterului lor inalienabil; bunurile de proprietate privata pot fi transmise societatilor comerciale, dar prin una din formele prevazute de lege;
. in practica s-a pus problema beneficiilor realizate de catre salariati, beneficii care au fost utilizate de regie/societatea comerciala respectiva pentru investitii. Credem ca atata timp cat beneficiile se cuveneau salariatilor trebuie sa li se recunoasca acestora un drept de creanta asupra capitalului social care poate fi materializat in actiuni nominale de valoarea beneficiului afferent fiecaruia. In acest fel ar creste si interesul functionarilor fata de eficienta serviciului prestat.
B.3 Institutiile publice
Un serviciu public se organizeaza si functioneaza ca o institutie cu personalitate juridica distincta fata de stat sau de colectivitatile locale. Altfel spus, este o persoana de drept public creata special pentru a asigura satisfacerea interesului general. Ca urmare, institutiile publice dispun de patrimoniu propriu, precum si de buget, si pot incheia contracte in nume propriu, pot actiona in justitie.
Coordonarea activitatii institutiilor publice in scopul realizarii interesului general pentru care au fost de altfel create, poate fi facuta in doua feluri:
. prin reprezentantii consiliului local in organul de conducere al institutiei (AGA sau CA). Aceasta modalitate directa are avantajul ca reprezentantii colectivitatii locale transmit
operativ hotararile consiliului local cu privire la domeniul de interes pentru institutie;
. prin contractul cu institutia publica, adica in mod indirect prin bilantul aprobat annual de catre colectivitatea locala. In acest caz, managerul/consiliul de administratie al institutiei actioneaza prin drepturi si obligatii de natura contractuala si raspunde material, civil sau penal fata de colectivitate.
2 Caracteristicile generale ale institutiilor publice
Institutia publica este o persoana juridica si poseda toate atributele in acest sens: calitatea de subiect de drept, care antreneaza constituirea unui patrimoniu, autonomia financiara, o anumita independenta in gestionarea activitatilor sale.
Este o persoana juridica de drept public. Aceasta solutie capitala nu s-a impus decat progresiv in prima jumatate a secolului XIX, calificativul de institutie publica era dat atat persoanelor juridice private beneficiind, gratie caracterului lor de interes general, de recunoasterea utilitatilor publice, cat si persoanelor publice. In mod treptat calificativul a fost rezervat de jurisprudenta si lege numai celei de-a doua categorii, primele formand categoria institutiilor de utilitate publica. Acestea se identifica prin:
- misiune (obiectivul) serviciului public;
- prezenta prerogativelor de putere publica;
- reguli de organizare si functionare a organismului considerat, care dovedesc un control al administratiei.
Este o persoana juridica care isi asuma gestiunea unui serviciu public. Aceasta trasatura deosebeste institutia publica de persoanele publice teritoriale, al caror camp de actiune se intinde asupra ansamblului problemelor locale. Institutia publica, dimpotriva, este o persoana specializata: competenta sa se limiteaza la serviciul care i-a fost incredintat; principiul specializarii se aplica institutiei publice in mod strict. Totodata, acest caracter se atenueaza in cazul institutiilor publice teritoriale.
Acest element al definitiei, pe de alta parte, confera procedeului veritabila sa semnificatie: institutia publica este un cadru de organizare a serviciilor publice. Descentralizarea serviciilor este o metoda administrativa, pe care autoritatea publica o utilizeaza din motive tehnice. De aceea, procedeul alegerii de catre cei interesati a organismelor de conducere aferente persoanelor juridice, esential in cazul descentralizarii teritoriale, nu intervine decat in mod exceptional in cazul institutiilor publice. De asemenea, acesta este motivul pentru care politica urmata in cazul institutiilor publice este variabila: dupa cum un guvern este sensibil la avantajele procedeului (o mai mare suplete a actiunilor administrative) sau la pericolele administrative (dispersie, "dezmembrare a administratiei") sau mai ales la pericolele financiare (prejudicierea unitatii bugetare.
Exista insa exceptii, chiar in cazul institutiilor publice traditionale, in sensul ca unele dintre ele nu implica activitati aferente unui serviciu public, ci unor activitati private de interes general (asociatii sindicale de proprietari) sau unor interese private colective (camere de comert, de agricultura, de meserii). Regimul lor nu se limiteaza catusi de putin la regulile comune tuturor institutiilor publice de tip clasic.
Infiintarea institutiilor publice respecta principiile dreptului administrativ: astfel, institutiile publice de interes local se infiinteaza prin hotararea consiliului local (judetean, municipal), iar institutiile publice de interes national prin hotarare de guvern.
Multitudinea de institutii cu caracter public si privat a ridicat in practica problema distinctiei dintre acestea: care anume sunt publice si care anume sunt private? In jurisprudenta s-au cristalizat patru criterii de distinctie:
. primul criteriu pleaca de la originea institutiei, adica de la persoana care a infiintat respectivul serviciu; era o persoana publica sau privata?
. al doilea criteriu are in vedere obiectul de activitate al institutiei, adica realizarea unui interes general pentru stat/colectivitate;
. al treilea criteriu se refera la existenta controlului administrativ ; este sau nu este controlata institutia de catre stat/colectivitate?
. in sfarsit, trebuie stabilit daca institutia se bucura sau nu de prerogativele puterii publice.
Daca raspunsul este afirmativ la toate cele patru intrebari putem fi siguri de faptul ca institutia analizata are caracter public. Datorita faptului ca aceste criterii sunt interpretate diferit in practica instantelor judecatoresti unii autori considera ca asistam la "criza notiunii de institutie publica" La aparitia acestei crize au contribuit mai multi factori dintre care cei mai importanti sunt:
1) Existenta unor persoane private cu competente in administrarea unor servicii publice, care fac concurenta formulei institutiei publice. De asemenea, exista institutii publice care nu administreaza un serviciu public (de ex. extractia carbunilor);
2) Principiul specializarii pare a fi pus sub semnul intrebarii ca urmare a aparitiei unor grupari de colectivitati teritoriale (de ex: sindicate de comune), care administreaza activitati diverse;
3) Regimul juridic al institutiilor publice adica aplicarea principiului dreptului administrativ, este pus sub semnul intrebarii. Acest fenomen este determinat de dezvoltarea institutiilor publice cu caracter industrial si comercial in raport cu institutiile publice cu caracter administrativ;
4) Institutia publica nu mai este singura persoana publica specializata dintre persoanele publice cu vocatie generala (stat, colectivitati teritoriale), ca urmare a aparitiei unei noi categorii de persoane publice sau persoane private cu scopul de a asigura, pentru o perioada determinata, gestiunea unor activitati sau a unor echipamente comune. Aceasta formula permite parteneriat in jurul unui proiect determinat in diferite domenii ( de ex: in domeniul cultural, in domeniul dezvoltarii sociale sau urbane).
In ceea ce priveste clasificarea institutiilor publice se poate enunta ca in general ele corespund obiectului/scopului serviciului public pe care-l presteaza:
. daca o institutie furnizeaza un SPA, aceea este o institutie publica administrativa; daca gereaza un SPIC, atunci este o institutie publica avand caracter industrial sau comercial;
. aceasta clasificare nu este absoluta: este posibil ca o institutie publica administrativa sa ofere un SPIC, asa cum o institutie publica de natura comerciala sa asigure o activitate SPA;
. in practica se regasesc insa institutii publice care ofera atat un SPA, cat si un SPIC, asa cum sunt de pilda Camerele de Comert si Industrie si care nu pot fi clasificate decat ca mixte sau cu "infatisare dubla" .
Dincolo de aceasta multitudine de institutii publice ne intereseaza regimul juridic aplicabil; ori acesta depinde de natura activitatii prestate, altfel spus daca institutia publica desfasoara activitate administrativa ea se supune normelor dreptului administrativ; daca alta institutie desfasoara activitati comerciale sau industriale ea va fi supusa regimului juridic civil (in sens larg). Toate institutiile publice apartin in principiu de o persoana teritoriala: fie statul, daca activitatea lor acopera tot teritoriul national sau daca activitatea, chiar limitata teritorial, prezinta interes pentru toata natiunea (universitatile); fie regiunea, judetul, municipiul sau comuna (birouri de ajutor social).
Institutiile publice pot fi de interes national, regional, departamental sau comunal; aceasta departajare determina partial autoritatea tutelara. Crearea institutiilor publice este supusa regulilor constitutionale cunoscute si este comuna tuturor acestora, legiuitorul avand sarcina de a determina regulile privind crearea categoriilor de institutii publice.
Organizarea institutiilor publice se caracterizeaza printr-un anumit grad de autonomie. Institutia publica scapa in principiu de sub ordonarea ierarhica; ea are propriile organisme de conducere care au putere de decizie, sub un raport de tutela.
Cel mai adesea, aceste organisme sunt o autoritate deliberativa si un agent executiv. Compozitia autoritatii, care ia frecvent numele de consiliu de administratie, variaza considerabil: functionar, reprezentanti ai interesului privat, uneori angajati sau utilizatori, personalitati calificate prin competenta lor, etc. Modul de desemnare variaza si el: nominalizare de catre puterea centrala, desemnare de catre organismele reprezentative, uneori alegeri in cazuri exceptionale, cand institutia are la baza sa o comunitate organizata (Camere de Comert, Universitati). Statutul agentului executiv variaza si el in aceeasi masura: deseori numit, uneori desemnat pe baza de prezentare de catre organismul deliberant, ceea ce echivaleaza cu o alegere, uneori chiar ales (rectorii universitatilor).
Ca regula generala, institutia publica dispune de prerogative de putere publica. Organismele sale iau decizii executive, incheie contracte administrative (mai putin recursuri la contractele de drept privat); personalul ei este compus din agenti publici care isi desfasoara activitatea sub regimul lucrarilor publice, angajandu-si responsabilitatea dupa regulile dreptului administrativ.
Institutia publica dispune de un patrimoniu propriu ceea ce ii permite:
. sa primeasca donatiile si legatele pe care obiectul sau caritabil sau cultural le poate atrage de la particulari - mai putin cand acestea sunt generate de o sarcina straina specializarii institutiei;
. sa pastreze incasarile provenind din activitatea sa;
. sa primeasca subventii de la colectivitati publice;
Organismul deliberativ voteaza anual bugetul; acesta trebuie sa prevada toate cheltuielile in functie de resursele disponibile. In practica, gradul de autonomie reala variaza in functie de resurse; se intampla ca acestea sa fie constituite in marea lor majoritate din subventii de la stat; in acest caz, autonomia financiara nu este decat o fatada. Executia bugetului este supusa regulilor contabilitatii publice. Institutiile publice care corespund unui serviciu public fara caracter industrial sa comercial sunt cunoscute sub denumirea de institutii publice administrative (servicii sociale, sanatate, cultura, stiintifice, etc.).
In cadrul institutiilor amintite mai sus trebuie mentionate institutiile publice cu character stiintific si cultural intre care cele mai importante sunt universitatile. Lor le sunt caracteristice trei aspecte:
- mai intai, ele isi elaboreaza singure statutul fara sa il primeasca prin lege sau reglementari care nu fac altceva decat sa contureze cadrul general;
- procedeul alegerii de catre cei interesati, profesori si studenti, se aplica pentru desemnarea consiliilor, care la randul lor aleg presedinti;
- in sfarsit, faptul ca regulile de tutela sunt teoretic reduse, in special in sectorul financiar.
Determinarea naturii exacte a unei institutii publice este uneori complexa. Exista de asemenea institutii publice care, in ciuda clasificarii lor, realizeaza in acelasi timp activitati de natura administrativa cat si activitati de natura industriala si comerciala. Este cazul porturilor autonome, pentru care activitatile de amenajare, intretinere si politie portuara corespund gestiunii unui serviciu public administrativ, in timp ce exploatarea utilajelor din port tine de gestiunea unui serviciu public industrial si comercial.
In prezent se observa tendinta colectivitatilor locale de a infiinta institutii publice avand caracter administrativ, dar cu evidente sarcini comerciale sau industriale: agentii, asociatii, camere, sindicate. Acest fenomen este explicabil din mai multe considerente:
. lipsa fondurilor necesare functionarii institutiilor publice administrative; ca atare, li se permite sa desfasoare activitati comerciale pentru a-si asigura fonduri, (SRI);
. capacitatea institutiilor comerciale de a se organiza mai bine si de a functiona mai eficient decat institutiile administrative (institutiile de protocol, spre exemplu);
. posibilitatea de a se sustrage normelor de drept administrativ ce incorseteaza activitatea economica .
Spre deosebire de stat sau de colectivitatile locale care au o competenta materiala generala,
institutiile publice sunt guvernate de principiul specializarii. Acest principiu interzice institutiilor publice sa desfasoare activitati care nu au legatura cu obiectul/misiunea lor de a satisface un interes general asa cum este definit in actul lor de infiintare. In doctrina s-a aratat ca "Principiul specializarii aplicabil institutiilor publice consta in faptul ca persoana juridica a carei infiintare se justifica prin scopul incredintat nu are competenta generala pentru indeplinirea acestui scop" .
In practica institutiile publice nu pot desfasura activitati pur administrative pentru a-si realize scopul si ca atare desfasoara activitati comerciale sau industriale complementare; problema esentiala consta in definirea acestor activitati ca secundare fata de obiectul principal sau nu. Acest aspect trebuie clasificat de colectivitatile locale in momentul in care hotarasc infiintarea unei institutii publice, in asa fel incat in actul constitutiv sa fie precizate expres activitatile compatibile cu activitatea principala a institutiei.
3 Intreprinderile publice concesionare
Este in principal cazul intreprinderilor specializate in producerea si distribuirea de electricitate si gaz. In majoritatea tarilor dreptul de administrare a unor astfel de servicii este incredintat unor intreprinderi potrivit unor conditii stipulate precis intr-un caiet de sarcini (atributii, conditii de fixare a tarifelor, obligatii de virare a unor subventii de catre concedent, de plata a redeventelor catre concesionar etc.).
4 Grupurile publice
Fenomenul care caracterizeaza in cea mai mare masura evolutia intreprinderilor publice este formarea, in jurul unei intreprinderi publice-mama, a unor filiale si subfiliale care formeaza un grup public. Intreprinderea mama poate sa transfere filialelor totalitatea activitatilor sale industriale si comerciale si sa nu pastreze decat caracterul de holding in relatia cu aceasta. Intreprinderea mama poate de asemenea, prin crearea filialelor, sa-si diversifice activitatea, in ciuda principiului specializarii care i se adreseaza atunci cand aceasta (intreprinderea mama) are statutul de institutie publica (filialele hoteliere si turistice ale lui Air-France). Grupul industrial poate sa-si orienteze activitatea catre strainatate (filialele straine ale lui Renault), poate sa-si descentralizeze gestiunea (filialele grupurilor publice de asigurari) sau poate sa-si coordoneze activitatea cu alte intreprinderi publice sau private.
Filialele, constituite ca societati anonime, tin de dreptul privat in intregime. Intreprinderea mama poate conserva totalitatea capitalului lor, dar, deseori, filialele iau forma societatilor economice mixte, admitand o parte privata a capitalului, parte care trebuie sa ramana minoritara, pentru ca filialele sa-si pastreze caracterul de intreprinderi publice. Fenomenul se explica in parte prin preocuparea de a conferi intreprinderilor publice dimensiuni largite, considerate necesare pentru ca ele sa poata infrunta concurenta grupurilor privat, mai ales in cadrul european. Se ajunge astfel la crearea unor similitudini intre intreprinderile publice si cele private in ceea ce priveste structurile lor, modul de desfasurare a activitatii si compozitia lor. In sensul ultimei afirmatii, stau marturie in special:
- participarile unor intreprinderi publice in grupuri cu diferite intreprinderi straine, lucru realizat deseori cu ajutorul financiar al Caselor de Economii si Consemnatiuni;
- eforturile de diversificare a intreprinderilor publice;
- apropierea intre intreprinderile publice si cele private, in special intre banci si grupurile de asigurari
5 Intreprinderile economice mixte
Intreprinderea economica mixta este o societate anonima ai carei actionari sunt in parte agenti privati, si respectiv persoane publice care devin astfel asociate in procesul de gestiune. Aceasta asociere se poate realiza prin jocul normal al dreptului societatilor: persoana publica subscrie la formarea capitalului pentru a obtine actiuni, care ii vor oferi drepturile aferente calitatii de actionar in cadrul Adunarii Generale a Actionarilor. Dar, in societatea anonima, guvernata de principiul majoritatii, aceste drepturi nu devin eficiente decat daca numarul de actiuni detinute ii permite persoanei publice sa-si impuna vointa in organismele participative. Societatea economica mixta poate sa rezulte si dintr-o decizie a autoritatii publice, care sa o creeze, prin rezervarea unei parti de capital sectorului privat, sau prin reintroducerea capitalului privat intr-o societate publica.
1. Statul poate, prin luarea de titluri de participatie, sa preia controlul intreprinderii: daca el devine principalul actionar, dreptul comun permitandu-i sa desemneze dupa cum el intelege organele de conducere. El se poate multumi sa patrunda in intreprindere in vederea exercitarii din interiorul acesteia (participare minoritara cu rezervare de locuri in consiliul de administratie).
2. Procedeul poate tinde sa asigure colaborarea persoanelor publice si private in privinta unor sarcini care le privesc pe amandoua (ex: Compania Nationala a Ruhr - ului, constituita in vederea revigurarii economice a regiunii si a fluviului). Uneori, si din ce in ce mai frecvent, societatea nu reuneste decat persoane publice; sub denumirea de economie mixta nu se regaseste decat un procedeu comod oferit asocierii persoanelor publice intr-un cadru de drept privat.
3. Societatea economica mixta este tipul de organizatie atrasa in formarea grupurilor publice.
6 Agentiile economice specializate
Autoritatile administratiei publice locale pot asigura prestarea unor servicii prin intermediul unor agentii infiintate intr-un domeniu distinct. In acest sens, potrivit art. 90 din Legea administratiei publice locale, se stipuleaza: "Consiliile locale si cele judetene pot hotari infiintarea, in conditiile legii a unor societati comerciale, asociatii, agentii si pot organiza alte activitati, in scopul executarii unor lucrari de interes local, cu capital social constituit prin aportul consiliilor si a altor persoane juridice si fizice". Din aceasta definitie rezulta cateva premise esentiale pentru crearea agentiilor economice:
1. Agentiile se infiinteaza in conditiile legii
Din aceasta norma rezulta ca agentiile trebuie infiintate, organizate si asigurate functional conform legilor speciale, adica Legii societatilor comerciale 31/1990 modificata prin OUG 32/1997. Din cele cinci tipuri de societati comerciale reglementate de Legea 31/1990 singura posibilitate de participare a consiliilor locale cu capital in natura sau bani este in cadrul unei societati pe actiuni:
- legea permite functionarea unei societati pe actiuni cu un singur actionar (in speta consiliul local);
- legea permite controlul deciziilor prin intermediul votului de aur (dreptul de veto indifferent de numarul de actiuni detinute);
- dreptul consiliului local de a-si desemna reprezentanti in consiliul de administratie (indiferent daca detin sau nu actiuni);
- actionarii nu sunt angajati patrimonial decat la plata actiunilor subscrise.
2. Agentiile se pot infiinta in scopul executarii unor lucrari de interes local
Din aceasta precizare rezulta ca agentiile sunt specializate intr-un anume domeniu de activitate pentru a putea desfasura o lucrare de interes public (drumuri, canalizari, distributia de energie electrica, termica, gaze etc.). In plus urmeaza sa definim ce sens are sintagma "de interes local". In jurisprudenta sau cristalizat doua curente:
- stricto sensu: interesul local nu poate fi decat interesul public si ca atare lucrarile trebuie sa fie utile si necesare intregii colectivitati;
- lato sensu, prin interes local se intelege orice tip de lucrare daca ea are drept consecinta un beneficiu pentru colectivitatea locala. Din pacate, in practica s-a utilizat acest sens de catre sefii administratiei publice locale pentru a dobandi bunuri si servicii (fenomenul este generalizat prin incheierea asa-numitelor contracte de "asociere");
In ceea ce priveste durata de functionare a acestor agentii este evident ca ea este limitata (pana la terminarea lucrarilor); ori, in practica s-au incheiat contracte pe zece ani.
3. Agentiile functioneaza cu aport de capital (in bani sau natura) adus de consiliile locale
O prima precizare trebuie facuta referitor la bunurile care pot constitui aportul in natura la capitalul social, bunuri in legatura cu care s-au facut numeroase abuzuri:
- bunurile din domeniul public nu pot constitui aport la capitalul social al unei societati comerciale private (fiind inalienabile, insesizabile, imprescriptibile);
chiar si bunurile din domeniul privat, atunci cand folosinta lor este esentiala pentru buna functionare a unui serviciu public, nu pot fi aduse ca aport;
- ramane posibilitatea ca autoritatile administratiei publice locale sa participe doar cu mijloace fixe, mobilier, alte bunuri materiale.
In ceea ce priveste aportul in numerar al consiliilor locale acesta este limitat de legislatia romana intrucat in bugetele locale nu exista nici un capital care sa permita cumpararea de actiuni
4. Agentiile economice specializate se infiinteaza de catre administratia publica locala/judeteana
Actul de infiintare al unei agentii este, evident, hotararea autoritatii deliberative. Prin actul de infiintare se stabilesc principalele elemente: denumirea, sediul, forma juridica, organul de conducere, procedura de adoptare a deciziilor, capitalul si diviziunile sale, clauzele speciale de arbitraj si solutionare a litigiilor, clauze de incetare a activitatii.
Desfiintarea agentiilor economice se face prin act juridic contrar, respectiv hotararea Etapele constituirii unei agentii economice specializate autoritatii deliberative de incetare a activitatii sunt in linii mari urmatoarele:
- proiectul de organigrama, cuprinzand obligatoriu reprezentanti ai consiliului local in organismele de conducere, compartimentele tehnice de executie auxiliare etc. (vezi schita
anexata);
- propunerea contractului-cadru de asociere cu un investitor persoana fizica/juridica cu elementele sus-amintite;
- planul bugetului propriu de venituri si cheltuieli desfasurat pe activitati/durata;
- inregistrarea agentiei ca persoana juridica romana;
- cadrul institutional al activitatii (raporturile cu alte autoritati ale administratiei publice;
relatiile cu agentii economici, cooperarea cu societatea civila etc.);
- obiectivele agentiei pentru fiecare etapa de functionare in parte si mijloacele de realizare a acestora;
- reguli de organizare si functionare;
- managementul si personalul agentiei;
- sursele de finantare.
