Conditia de admitere a actiunii in contencios administrativ: actul administrativ sau formele asimilate acestuia sa fie ilegale

Conditia de admitere a actiunii in contencios administrativ: actul administrativ sau formele asimilate acestuia sa fie ilegale

1. Modificarea textului constitutional de baza in 2003. Efecte.

Modificarea art.48 din forma initiala a Constitutiei, in sensul introducerii sintagmei de "interes legitim", a fost realizata in urma propunerilor de lege ferenda inaintate de o mare parte a doctrinei de drept administrativ, in frunte cu prof. Antonie Iorgovan, pe timpul cat a fost in vigoare Legea nr.29/1990. Propunerile de lege ferenda aveau in vedere sistemul de contencios administrativ francez, divizat intre contenciosul de plina jurisdictie intemeiat pe vatamarea unui drept subiectiv, si contenciosul de anulare, pentru exces de putere, intemeiat pe existenta unui interes legitim. Din pacate, insa, asa cum reiese din formularea art.52 din Constitutia republicata, text legal ce inlocuieste vechiul art.48, actiunilor intemeiate pe vatamarea drepturilor subiective li se alatura o categorie noua de actiuni, intemeiate pe interesul legitim, regimul juridic al celor doua tipuri de actiuni fiind identic!

Astfel, in prezent temeiurile actiunii in contencios administrativ sunt: a) vatamarea unui drept al persoanei (fizice sau juridice), respectiv b) vatamarea unui interes legitim, apartinand tot persoanei fizice sau juridice. De fapt, este vorba de afirmarea vatamarii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim, in momentul intentarii actiunii in contencios administrativ, si de dovedirea acestei vatamari, pe parcursul procesului, in urma judecarii pe fond a cauzei.

Vatamarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim poate proveni: a) de la un act administrativ; b) ca urmare a nesolutionarii in termenul legal a unei cereri; c) ca urmare a refuzului nejustificat de rezolvare a unei cereri, fapt asimilat prin art.2 alin.2 actului administrativ[1]. Este vorba, in esenta, despre actul administrativ, respectiv refuzul nejustificat explicit sau implicit de rezolvare a unei cereri.

Interpretarea textelor legale in conformitate cu definitiile date notiunilor in art.2 duce la concluzia ca:

a) contenciosul administrativ subiectiv este intemeiat pe dreptul subiectiv sau interesul legitim (notiuni care se suprapun, dupa cum vom vedea); din aceasta perspectiva, consacrarea unui contencios intemeiat pe interesul legitim nu a avut succes; ar fi avut o astfel de semnificatie insituirea unei actiuni a persoanei care justifica un interes procesual legitim si personal in anularea unui act ilegal in mod obiectiv.

b) contenciosul administrativ obiectiv este intemeiat fie pe legitimarea procesuala speciala a unor subiecte de drept public (Ministerul public, prefectul, Agentia Nationala a Functionarilor Publici), fie pe interesul public; avand in vederea acesta ultima notiune, avem o noua conceptie a contenciosului administrativ, care permite actiunea populara.

2. Interesul public. Notiune. In ceea ce priveste notiunea interesului public, o constanta a dreptului administrativ si public, extrem de greu de definit, legea contenciosului administrativ totusi o definitie, axata pe mai multe coordonate. Astfel, Astfel, interesul legitim public vizeaza: a) ordinea de drept; b) democratia constitutionala; c) garantarea drepturilor, libertatilor, si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor (nu insa si ale persoanelor juridice, acestea fiind omise); d) satisfacerea nevoilor comunitare; e) realizarea competentelor autoritatilor publice.

Pentru prima data in Romania, vor fi admisibile asadar actiuni in contencios administrativ vizand anularea unor acte administrative ilegale pe motivul ca ele greveaza nejustificat bugetul comunitatii locale ("satisfacerea nevoilor comunitare"), sau actiuni privind obligarea prefectului sa ia act de dizolvarea de drept a unui consiliu local, sau obligarea secretarului municipiului sa propuna prefectului constatarea incetarii mandatului unui consilier local pe motiv de incompatibilitate ("realizarea competentelor autoritatilor publice"), aspecte ce acopera un mare gol reglementar resimtit de practica noastra administrativa.

3. Definitiile excesului de putere, a dreptului vatamat, a interesului legitim privat si public. Consideram ca aceste definitii bulverseaza intreaga conceptie logica a contenciosului administrativ modern, alterand unitatea de gandire si logica necesara a unei astfel de reglementari[2].

3.1. Astfel, interesul legitim privat este definit ca "posibilitatea de a pretinde o anumita conduita, in considerarea realizarii unui drept subiectiv viitor si previzibil, prefigurat" (art.2).

Interesul legitim, asa cum este el inteles in doctrina si in jurisprudenta franceza din care s-ar parea ca s-a inspirat legiuitorul constituant roman, nu confera posibilitatea reclamantului sa ceara administratiei ceva, sa obtina obligarea ei la emiterea unui act, si cu atat mai mult nu poate justifica o cerere de despagubiri. El poate fi folosit doar in combinatie cu ilegalitatea obiectiva a actului administrativ, pentru a determina anularea actului administrativ, si  nimic mai mult.

In recursul pentru exces de putere francez, interesul legitim este interesul procesual care trebuie verificat in litigiile de contencios administrativ, pe cand ilegalitatea obiectiva a actului administrativ este cea care determina admiterea actiunii pe fond.

Daca se dorea preluarea corecta si la  noi a recursului pentru exces de putere, formularea textului constitutional trebuia sa scoata in evidenta diferentierea de regim juridic intre actiunea in anulare (de exemplu, "orice persoana fizica sau juridica interesata poate solicita instantei de contencios administrativ anularea unui act administrativ ilegal") si actiunea de plina jurisdictie (formulata ca in fostul art.48, conditionata asadar de vatamarea unui drept subiectiv), urmand ca prin legea contenciosului administrativ sa fie specificate caracteristicile interesului - legitim, personal, direct, etc.

Legiuitorul constituant, prin formularea utilizata, a complicat situatia intr-un mod destul de bizar daca avem in vedere intentiile initiale, asimiland dreptului subiectiv interesul legitim. Data fiind aceasta situatie, care nu mai poate fi remediata decat la urmatoarea revizuire, singurul corectiv posibil ar fi fost cel promovat pe cale legala, prin legea contenciosului administrativ, care sa aduca anumite precizari utile.

Din pacate, dupa cum reiese din lege, s-a mers pe aceeasi linie de gandire, asimilandu-se actiunea intemeiata pe interesul legitim celei intemeiate pe dreptul subiectiv.

Mai mult, notiunea interesului legitim privat, astfel cum este definita, se confunda cu dreptul subiectiv (existent in considerarea unui drept viitor), si se aseamana cu "dreptul eventual" - dreptul subiectiv caruia ii lipseste fie obiectul, fie subiectul activ, si care confera titularului lor un grad redus de putere si de certitudine (ex: dreptul la repararea unui prejudiciu susceptibil a se produce in viitor)[3], sau cu dreptul subiectiv virtual, sintagma introdusa de prof. I. Santai[4], pe care am inteles-o in sensul ca dreptul subiectiv este pe cale sa se nasca, dar inca nu s-a nascut, existand si posibilitatea de a nu se mai naste in viitor.

3.2. Excesul de putere este definit ca fiind exercitarea dreptului de apreciere, apartinand autoritatilor administratiei publice, prin incalcarea limitelor competentei prevazute de lege sau prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenilor.

Dimpotriva, in doctrina comparata excesul de putere are alta semnificatie. Astfel, autoritatilor administratiei publice li se confera, prin lege, uneori, un drept de apreciere in ceea ce priveste realizarea unei actiuni, emiterea unui act, sau abtinerea de la actiune, numita putere discretionara - spre exemplu, dreptul prefectului de aprecia daca se impune sau nu sesizarea Guvernului in vederea dizolvarii consiliului local, in temeiul art.57 din Legea nr.215/2001. Acest drept de apreciere face ca, indiferent de decizia luata de prefect, ea sa fie legala. Prin urmare, doar prin instituirea unei actiuni intemeiata pe excesul de putere discretionara - adica pe exercitarea cu rea-credinta a dreptului de apreciere - se poate exercita un control judecatoresc asupra deciziilor luate cu putere discretionara. Desi practica administrativa romaneasca ar avea nevoie de un astfel de control, trebuie amintit faptul ca in sistemul nostru de drept principiul separatiei puterilor in stat este incompatibil cu eventuala posibilitate a instantelor judecatoresti de a se pune in locul autoritatilor publice si a aprecia chestiunile care exced legalitatii actiunii administrative, adica aspectele de oportunitate, in caz contrar judecatorul devenind functionar public.

Refuzand consacrarea conceptului clasic al excesului de putere discretionara, legiuitorul consacra un alt concept, conform caruia excesul de putere discretionara este similar cu ilegalitatea subiectiva sau obiectiva  a actului administrativ.

3.3. Prin drepturi vatamate, in sensul legii contenciosului administrativ, se intelege orice drept prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ, caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ.

4. Admiterea actiunii in contencios administrativ. In contextul celor aratate mai sus, admiterea unei actiuni in contencios administrativ poate interveni atunci cand instnata constata, dupa aprecierea conditiilor de admisibilitate si judecarea fondului litigiului, ca:

a) actul atacat este ilegal in mod obiectiv (vatama interesul public), deoarece a incalcat dispozitii legale ce-i reglementeaza emiterea sau incheierea.

b) actul administrativ este ilegal in mod subiectiv (vatama drepturi subiective sau interese legitime private), In acest caz existand o incalcare a reglementarilor ce vizeaza dreptul subiectiv sau interesul legitim, indiferent de faptul ca actul este legal sau nu in mod obiectiv.

c) refuzul (explicit sau implicit) de a solutiona o cerere este nejustificat, fiind contrar unor reglementari ce apara drepturi subiective.