Contracte administrative

CONTRACTE ADMINISTRATIVE

I.1               Notiuni teoretice. Definitie. Trasaturi. 

Potrivit unor autori, administratia publica actioneaza in unele cazuri si prin acte contractuale, incheiate cu particularii (persoane fizice si persoane juridice). In aceasta categorie de acte contractuale intra contractele de cumparare si vanzare, contractele de inchiriere sau arendare, contractele de locatiune de servicii, donatiile etc.

In masura in care contractele incheiate de administratie cu particularii, se incheie in vederea colaborarii pentru satisfacerea unui serviciu public sau a unui interes general, supuse din aceasta cauza regimului administrativ, aceste contracte vor fi contracte de drept public sau contracte administrative[1]

Definitie: Contractul administrativ este un acord de vointa dintre o autoritate publica, aflata pe pozitie de superioritate juridica, pe de o parte, si alte subiecte de drept, pe de alta, prin care se urmareste satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, supus unui regim de putere publica[2]

In consecinta, putem identifica si principalele trasaturi ale contractului administrativ:

reprezinta un acord de vointa intre o autoritate a administratiei publice sau alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administratiei publice, pe de o parte si un particular, pe de alta;

presupune efectuarea de lucrari, prestarea de servicii, etc. de catre particular, in schimbul unei plati;

partile trebuie sa accepte unele clauze de natura regulamentara, stabilite prin lege sau in baza legii, prin Hotarare a Guvernului;

autoritatea administratiei publice nu poate ceda interesele, drepturile sau obligatiile sale, decat altei autoritati a administratiei publice, iar particularul le poate ceda, la randul sau, numai cu acordul administratiei publice;

autoritatea administratiei publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul, cand interesul public o cere, sau cand particularul nu si-a indeplinit din culpa obligatiile contractuale, ori cand executarea devine prea impovaratoare pentru particular;

partile contractante inteleg ca se vor supune unui regim de drept public (nefiind aplicabile decat intr-o mica masura sau prin asemanare normele de drept privat);

solutionarea litigiilor revine instantelor de contencios administrativ

Ca o concluzie, contractul administrativ imprumuta unele caractere din dreptul privat, cum ar fi conditiile de validitate ale contractului, dar se distinge esential prin doua elemente:

partile contractante nu sunt intr-o pozitie de egalitate juridica

autoritatea publica parte in contract nu are o libertate de vointa identica cu cea reglementata de dreptul privat.

Forma contractului administrativ este intotdeauna forma scrisa, adesea fiind prevazuta de lege.

Initiativa incheierii contractului administrativ apartine statutlui sau unitatii administrativ-teritoriale.

Obiectul contractului administrativ il constituie, dupa caz, achizitionarea de bunuri, executarea de lucrari, prestarea de servicii ori concesionarea sau inchirierea de bunuri, contractul avand o denumire, clauze si forma tocmai in raport de obiectul sau. In masura in care obiectul contractului il reprezinta bunuri aflate in proprietatea statului, acestea vor fi bunuri aflate in domeniul public, deoarece contractele ce vizeaza bunuri din domeniul privat nu sunt contracte administrative ci contracte de drept civil.

Executarea contractului administrativ presupune ca cele mai multe obligatii revin particularului care trebuie sa le execute in conditiile de calitate, cantitate si la termenul convenit.

Drepturile si obligatiile ce revin particularului pot fi cedate altuia numai cu aprobarea autoritatii administratiei publice, parte in contract.

I.2            Concesionarea domeniului public. Contractul de concesiune

Ideea concesiunii unui bun public este foarte veche, insa institutia a fost intens uzitata in secolele IX si XX.

Concesiunea a fost definita in doctrina ce reprezentand o forma de exploatare a unui serviciu public, in care un particular, persoana fizica sau morala (juridica), ia asupra sa riscurile exploatarii si conducerea activitatii serviciului, in schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate[3]

In doctrina administrativa actuala, concesiunea serviciului public reprezinta un mod de administrare a unui serviciu in care o persoana publica, concedentul, insarcineaza prin contract administrativ o persoana privata, concesionarul de a pune in functiune serviciul, sub controlul autoritatii concedente, pe o anumita perioada de timp, concesionarul asumandu-si aceasta sarcina in schimbul unei remunerari care consta din taxe pe care le percepe de la utilizatorii serviciului.

Modalitatea juridica prin care se poate realiza concesiunea, o reprezinta contractul administrativ de concesiune, contract reglementat, ca dealtfel intreaga materie a concesiunii de Legea nr.219/1998 privind regimul concesiunilor.

Trebuie reamintit inainte de a aprofunda contractul de concesiune, ca intotdeauna concesiunea are ca obiect fie un serviciu public, fie bunuri din domeniul public.

Contractul de concesiune este definit de art.1 alin.(2) din Legea 219/1998, ca fiind contractul prin care o persoana, numita concedent, transmite pentru o perioada determinata, de cel mult 49 de ani, unei alte persoane, numita concesionar, care actioneaza pe riscul si pe raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun, a unei activitati sau a unui serviciu public, in schimbul unei redevente.

Potrivit definitiei putem stabili ca efectele contractului de concesiune vizeaza trei parti, dintre care numai primele doua isi asuma drepturi si obligatii prin contract:

concedentul;

concesionarul

tertii beneficiari ai serviciului public concesionat.

Cat priveste bunurile care pot fi concesionate (obiectul concesiunii), acestea sunt enumerate exemplificativ nu limitativ in art.2 alin.(2):

a) transporturile publice;

b) autostrazile, podurile si tunelurile rutiere cu taxa de trecere;

c) infrastructurile rutiere, feroviare, portuare si aeroportuare civile;

d) constructia de hidrocentrale noi si exploatarea acestora, inclusiv a celor aflate in conservare;

e) serviciile postale;

f) spectrul de frecvente si retelele de transport si de distributie pentru telecomunicatii;

g) activitatile economice legate de cursurile de ape naturale si artificiale, lucrarile de gospodarire a apelor aferente acestora, statiile si instalatiile de masuratori hidrologice, meteorologice si de calitate a apelor si amenajarile piscicole;

h) terenurile proprietate publica, plajele, cheiurile si zonele libere;

i) retelele de transport si de distributie a energiei electrice si termice;

j) retelele de transport prin conducte si de distributie a petrolului si gazelor combustibile;

k) retelele de transport si de distributie publica a apei potabile;

l) exploatarea zacamintelor minerale si a substantelor solide si fluide;

m) exploatarea surselor termale;

n) resursele naturale ale zonei economice maritime si ale platoului continental;

o) bazele sportive, locurile de recreere, institutiile profesioniste de spectacole;

p) unitatile medico-sanitare, sectiile sau laboratoarele din structura acestora, precum si serviciile medicale auxiliare;

r) activitatile economice legate de punerea in valoare a monumentelor si siturilor istorice;

s) colectarea, depozitarea si valorificarea deseurilor;

t) orice alte bunuri, activitati sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice speciale.

Plata concesiunii se numeste redeventa, de datoreaza de concesionar(particular), concedentului(autoritatii publice care a concesionat), urmand ca veniturile sale, concesionarul sa si le realizeze din perceperea taxelor pentru efectuarea serviciului public pe care l-a concesionat sau utilizarea bunului public concesionat.

Partile contrctului de concesiune se regasesc in art.5 din Lege, dupa cum urmeaza:

A. au calitatea de concedent in numele statului, judetului, orasului sau comunei:

a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, pentru bunurile proprietate publica sau privata a statului ori pentru activitatile si serviciile publice de interes national;

b) consiliile judetene, consiliile locale sau institutiile publice de interes local, pentru bunurile proprietate publica ori privata a judetului, orasului sau comunei ori pentru activitatile si serviciile publice de interes local.

B. are calitatea de concesionar orice persoana fizica sau persoana juridica de drept privat, romana ori straina.

Facem precizarea cu privire la bunurile proprietate privata (domeniul privat) a statului sau unitatilor administrativ -teritoriale, ca prevederea acestora in lege ca potential obiect al concesiunii, este unanim criticata de doctrina.

Initiativa concesionarii o poate avea, potrivit prevederilor legii, concedentul sau orice investitor interesat.

Initierea concesionarii are la baza un studiu de oportunitate, efectuat, in prealabil, de catre concedent, care va cuprinde, in principal, urmatoarele elemente:

a) descrierea bunului, a activitatii sau a serviciului public care urmeaza sa fie concesionat;

b) motivele de ordin economic, financiar, social si de mediu, care justifica acordarea concesiunii;

c) investitiile necesare pentru modernizare sau extindere;

d) nivelul minim al redeventei;

e) modalitatea de acordare a concesiunii avuta in vedere; daca se recurge la procedura licitatiei publice deschise cu preselectie sau la procedura de negociere directa, trebuie motivata aceasta optiune;

f) durata estimata a concesiunii;

g) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare;

h) avizul obligatoriu al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale si al Statului Major General privind incadrarea obiectului concesiunii in infrastructura sistemului national de aparare, dupa caz.

La primirea propunerii de concesionare, formulata de un investitor interesat, concedentul este obligat sa procedeze la intocmirea studiului de oportunitate intr-un termen de 30 de zile, in cazul in care partile nu convin asupra unui alt termen, in scopul luarii unei decizii privind concesionarea.

In cazul in care concedentul si concesionarul convin ca studiul de oportunitate sa fie redactat de o firma de consultanta independenta, costul acestuia va fi suportat de catre concesionar.

Concesionarea unor bunuri proprietate publica a statului, a unor activitati sau a unor servicii publice se aproba pe baza caietului de sarcini al concesiunii, prin hotarare a Guvernului, a consiliului judetean, orasenesc sau comunal, dupa caz.

Concesionarea unui bun, a unei activitati sau a unui serviciu public se realizeaza prin licitatie publica sau prin negociere directa

Licitatia publica poate fi deschisa sau deschisa cu preselectie.

Licitatia publica deschisa este licitatia prin care orice persoana fizica sau juridica de drept privat, romana sau straina, poate prezenta o oferta.

Licitatia publica deschisa cu preselectie este licitatia prin care persoanele fizice sau juridice de drept privat, romane sau straine, pe care concedentul le selectioneaza pe baza unor criterii elaborate in prealabil, au dreptul sa prezinte oferte.

In cazul procedurii licitatiei publice, concedentul are obligatia sa elaboreze caietul de sarcini al concesiunii si instructiunile privind organizarea si desfasurarea procedurii de concesionare.

Procedura concesionarii prin licitatie publica este detaliat prevazuta de lege.

Comisia de evaluare este considerata unanim de doctrina drept un organ administrativ, deci emitent de acte administrative, acte atacabile in fata instantei de contencios administrativ (avem in vedere decizia de adjudecare sau decizia de respingere a tuturor ofertelor).

Procedura concesionarii prin negociere directa intervine potrivit Legii in cazul in care licitatia publica, desfasurata de doua ori, nu a condus la desemnarea unui castigator. Procedura se demareaza pe baza procesului-verbal al celei de a doua licitatii, iar conditiile concesionarii prin negociere directa nu pot fi inferioare celei mai bune oferte respinse de licitatia publica deschisa. Concedentul va atribui concesiunea persoanei private romane sau straine pe care o va alege.

Incheierea contractului de concesiune se realizeaza intr+un termen de 30 de zile de la data la care concedentul a informat ofertantul despre acceptarea ofertei sale, daca prin caietul de sarcini nu este prevazut altfel.

Continutul contractului va cuprinde clauzele prevazute in caietul de sarcini(acceptarea acestor clauze de catre ofertant se face de la momentul la care a inteles sa depuna oferta) si clauze convenite de partile contractante, fara ca acestea din urma sa contravinaobiectivelor concesiunii.

In toate cazurile este prevazuta de lege interdictia pentru concesionar de a subconcesiona, in tot sau in parte, unei alte persoane, obiectul concesiunii.Aceasta interdictie trebuie potrivit legii sa se regaseasca in contract.

O alta clauza obligatorie, prevede expres obligatia concesionarului, ca la expirarea termenului de concesiune sa restituie in deplina proprietate, liber de orice sasrcina, bunul concesionat, inclusiv investitiile realizate.

Durata contractului de concesiune nu poate fi mai mare de 49 de ani, cu posibilitatea de a putea fi prelungit , prin simplul acord al partilor, pe o perioada egala cu cel mult jumatate din durata initiala.

Modificarea contractului poate fi facuta unilateral(fiind un contract administrativ) de catre concedent, dar numai cu privire la partea reglementara (impusa) a contractului, cu notificarea prealabila a concesionarului si numai pentru motive exceptionale, legate de interesul national sau local.

Incetarea contractului de concesiune poate avea loc:

a)     la expirarea duratei stabilite in contractul de concesiune;

b)     cand interesul national sau local o impune(denuntare unilaterala);

c)     in cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concesionar(reziliere unilaterala de catre concedent);

d)     in cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concedent(reziliere unilaterala de catre concesionar);

e)     la disparitia dintr-o cauza de forta majora a bunului concesionat sau in cazul imposibilitatii obiective a concesionarului de a-l exploata (prin renuntare, fara plata unor despagubiri)

I.3            Parteneriatul public-privat

Parteneriatul public-privat presupune o forma de colaborare a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale cu particularii, in scopul implementarii unor proiecte de obicei de mari dimensiuni.

Parteneriatul public-privat este diferit de contractul de concesiune si reprezinta o forma avansata a colaborarii intre stat si mediul de afaceri.

Parteneriatul public-privat presupune doua etape:

in prima etapa luarea unei decizii cu caracter politic pentru initierea unui proiect in acest sistem;

in a doua etapa se urmareste o procedura administrativa ce urmareste implementarea deciziei politice.

Putem considera ca un astfel de sistem ofera urmatoarele avantaje:

se impart costurile realizarii unei investitii;

se impart riscurile asociate exploatarii investitiei;

investitia poate fi realizata si in conditiile lipsei de resurse financiare alocate investitiilor, la nivelul administratiei publice locale si chiar la nivel de stat.

Evetualele "dezavantaje" ar putea fi:

statul trebuie sa faca o investitie, nefiind vorba de o dare in concesiune;

avand in vedere ca aceasta institutie este si va fi necesara pentru realizarea unor proiecte de dezvoltare pentru care statul sau administratia publica locala nu are resurse financiare, este putin probabil ca reglementarea juridica a parteneriatului sa urmeze modelul de superioritate juridica a statului din contractele administrative, partile urmand mai curand sa fie intr-o pozitie de egalitate juridica;

caracterul asocierii va fi de principiu unul perpetuu, spre deosebire de concesiune si in plus partile isi vor putea instraina partea din afacere altor investitori privati, insa statul si cu atat mai putin administratia publica locala, va fi de cele mai putine ori in aceasta situatie.