Conditia de admisibilitate negativa: actul atacat sa nu fie exceptat de la contenciosul administrativ

Conditia de admisibilitate negativa:  actul atacat sa nu fie exceptat de la contenciosul administrativ.

1. Actele administrative exceptate de la contenciosul administrativ. Sediul materiei se afla in art.5 din Legea nr.554/2004, care prevede ca nu pot fi atacate in contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar. De asemenea, se precizeaza ca nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara. In fine, actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.

2. Constitutionalitatea textului art.5 din legea contenciosului administrativ. In urma revizuirii constitutionale din 2003, art.126 al Constitutiei consacra regula conform careia "controlul judecatoresc al actelor administrative ale autoritatilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat", instituind insa si doua exceptii de la regula: actele care privesc raporturile cu Parlamentul si actele de comandament cu caracter militar. Pe de alta parte, art. 52 al legii fundamentale, care reglementeaza dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica, precizeaza in alin.2: "conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica".

In primul rand, trebuie precizat ca, in opinia noastra, consacrarea constitutionala a unor exceptii de la contenciosul administrativ este criticabila, deoarece textele legii fundamentale nu trebuie sa mearga mai departe de impunerea unor principii de functionare a administratiei si justitiei, lasand legiuitorului organic reglementarea unor aspecte cum ar fi exceptiile de la contenciosul administrativ. Pe de alta parte, prin reglementari speciale specifice anumitor domenii, cum este apararea nationala, apararea civila, siguranta nationala, etc, se pot sustrage anumite acte controlului de contencios administrativ in temeiul legii generale, fara a fi necesara exceptarea lor prin chiar legea generala.

Disputa teoretica ce se naste din coroborarea celor doua texte constitutionale priveste admisibilitatea reglementarii prin legea organica de care aminteste art.52 a unor exceptii de la contenciosul administrativ altele decat cele consacrate prin art.126, si caracterul absolut al acestora din urma. Astfel, intr-o opinie[1], exceptiile consacrate de legea fundamentala au semnificatie doar in fata instantelor de contencios administrativ, nu si in fata instantelor de drept comun, unde actele respective pot fi contestate. Este adevarat ca intentia legiuitorului a fost de a le sustrage complet controlului judecatoresc, insa redactarea deficitara a art.126 din Constitutie si a art.5 din lege, precum si coroborarea lor cu art.21 din Constitutie, sustin concluzia doctrinara la care ne raliem. In opinia contrara, mai restrictiva, se sustine sustragerea completa a actelor exceptate de la controlul judecatoresc[2].

Legea nr.554/2004 vine sa reglementeze mai detaliat dispozitiile constitutionale, instituind doua tipuri de exceptii:

(1) exceptii absolute. Utilizand formula "nu pot fi atacate in contenciosul administrativ", respectiv "pe calea contenciosului administrativ', sunt prevazute ca exceptii: a) actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar; c) actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara.

(2) exceptii relative. In ce priveste actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizootiilor, acestea vor putea fi atacate numai pentru exces de putere.

3. Exceptiile absolute. Aceste exceptii sunt valabile numai in fata instantelor de contencios administrativ, actele vizate putand fi contestabile pe calea dreptului comun, in temeiul art.21 din Constitutie[3], insa numai pentru despagubiri.

Nu putem accepta ideea conform careia aceste acte sunt sustrase oricarui control judecatoresc[4], din doua motive: a) textul constitutional (art.126) si cel legal (art.5) se refera la acte ce nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, nu "in justitie", cum prevedea vechea lege a contenciosului administrativ; b) principiul liberului acces la justitie (art.21) vine sa completeze art.126 din legea fundamentala, constituind cadrul general pentru atacarea acestor acte in justitie;

Prin urmare, fiind inadmisibila o actiune in anulare pe temei de ilegalitate in fata unei instante de drept comun, deoarece numai instantele de contencios administrativ au competenta generala in aceasta materie, persoanele vatamate in drepturile lor prin aceste acte vor putea solicita despagubiri prin actiune intentata in fata instantelor de drept comun, ridicand exceptia de ilegalitate a actelor exceptate de la controlul direct in contencios administrativ.

3.1.  Actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul.

Legea 262/2007 defineste actele care privesc raporturile cu Parlamentul - "actele emise de o autoritate publica, in realizarea atributiilor sale, prevazute de Constitutie sau de o lege organica, in raporturile de natura politica cu Parlamentul" Justificarea exceptiei corespondente din Legea nr.29/1990[5] consta in primul rand in caracterul politic al actelor emise de Parlament si in raporturile cu Parlamentul[6]. Actele Guvernului in raporturile sale cu Parlamentul (informatii, documente cerute de camerele Parlamentului, declaratii cu privire la politica Guvernului, propuneri privind negocierea unor tratate internationale, etc.) sunt toate acte cu caracter politic[7].

3.2. Actele de comandament cu caracter militar[8]

Conform art.2 lit.j din Legea nr.554/2004, actul de comandament militar este definit ca "actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitatii din cadrul fortelor armate, specifice organizarii militare, care presupun dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor in aspecte privitoare la conducerea trupei, in timp de pace sau razboi, sau, dupa caz, la indeplinirea serviciului militar"; prin urmare, in sfera notiunii intra toate ordinele si instructiunile de serviciu privind masurile de pregatire a trupelor, mobilizarile si concentrarile de trupe, atribuirea si efectuarea de comenzi, manevre, exercitii si operatiuni militare. Sustragerea acestor acte justitiei administrative este justificata de necesitatea de a asigura spiritul de disciplina al subordonatilor, precum si "acele conditii de energie, capacitate, unitate si rapiditate necesare operatiunilor militare"[9].

Raman acte administrative tipice si, prin urmare, sunt contestabile in contencios administrativ actele contractuale, actele de gestiune, incheiate de autoritatile militare cu diferite persoane in vederea aprovizionarii, pentru a se asigura functionarea serviciului de aparare nationala. De asemenea, categoria actelor de administratie militara[10] sau a actelor autoritatilor militare[11] - altele decat cele cu caracter de comandament militar[12], sunt atacabile pe calea contenciosului administrativ: ele privesc numiri in grad, avansari, acte de sanctionare, de punere in retragere, de pensionare[13], sau, mai sintetic, acte legate de managementul resurselor umane[14].

De asemenea, este actuala distinctia de sorginte interbelica intre acte de comandament militar care intervin in raporturile cu populatia civila, si acte de comandament militar din interiorul ierarhiei militare[15]. Cele din prima categorie sunt supuse controlului de contencios administrativ, daca sunt emise pe timp de pace[16]. Intra in categoria opusa, a actelor emise pe timp de razboi, spre exemplu, actul prin care se interzice circulatia auto sau pietonala intr-o zona minata[17].

3.3. Actele exceptate in temeiul existentei unui recurs paralel.

Dupa revizuirea Constitutiei dar inainte de adoptarea Legii nr.554/2004, doctrina administrativa a apreciat ca exceptia referitoare la actele pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede prin lege speciala o alta procedura judiciara subzista, desi enumerarea art.126 din Constitutia revizuita pare limitativa[18]. Confirmand aceasta linie de gandire, noua lege a contenciosului administrativ reglementeaza din nou exceptia, in art.5 alin.2

Exceptia reprezinta reflectarea, in plan legislativ, a teoriei recursului paralel, care sustine ideea conform careia "calea dreptului comun pentru contestarea actelor administrative va fi folosita doar atunci si in masura in care nu exista o lege speciala care sa prevada o alta procedura de urmat"[19]

Analiza legilor speciale care consacra actiuni de contencios administrativ se poate structura in legi care consacra recursul paralel (1), in legi care, desi stabilesc o competenta derogatorie de la dreptul comun, nu consacra un recurs paralel (2), si in legi care trimit explicit sau implicit la legea generala in materie (3).

Trebuie observat aici ca recursul paralel presupune existenta unei legi organice (sau ordonante de urgenta emise in domeniul legii organice) care sa prevada o alta procedura judiciara, prin urmare sunt excluse legile ordinare si, cu atat mai mult, dupa cum am mai aratat, procedurile administrativ jurisdictionale. In cazul legilor simple si a ordonantelor simple, in consecinta, dispozitiile referitoare la procedura de contestare sunt abrogate expres prin intrarea in vigoare a Legii nr.554/2004. Ne aflam in prezenta unui recurs paralel, spre exemplu, in situatiile reglementate de Legea nr.18/1991 a fondului funciar, de Legea nr.119/1996 privind actele de stare civila, de Legea nr. 67 din 25 martie 2004 pentru alegerea autoritatilor administratiei publice locale.

4. Exceptiile relative - in sensul ca aceste acte sunt exceptate de la contenciosul administrativ numai daca ilegalitatea lor este obiectiva, raportata la legile ce le reglementeaza emiterea, sau subiectiva, referitoare la drepturi si interese legitime ale persoanelor juridice, intemeiate pe lege, nu si atunci cand ilegalitatea lor subiectiva deriva din emiterea lor "cu exces de putere", adica incalcand drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor (art.2 lit.m). Legea precizeaza insa ca, spre deosebire de regimul juridic obisnuit al actiunii intemeiate pe excesul de putere, in cazul exceptiilor relative nu se aplica dispozitiile referitoare la suspendarea actului administrativ atacat (art.14) si cele referitoare la judecarea recursului in situatii deosebite (art.21).

In cazul persoanelor juridice, este deschisa calea dreptului comun, in conditiile art.21 din Constitutie.

4.1. Actele emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, de asediu si de urgenta.

Este vorba, in primul rand, de o trimitere la regimul juridic al starii de asediu si de urgenta, guvernate de Ordonanta de urgenta nr.1/1999[20]; in prezent nu avem o reglementare cadru a starii de razboi, deoarece art.6 din ordonanta de urgenta, care prevedea trecerea de la starea de urgenta la starea de asediu si apoi la cea de razboi a fost abrogat in 2004, prin urmare in acest domeniu se aplica doar conventiile internationale la care Romania este parte, si dispozitiile speciale disparate din legi speciale[21].

Starea de asediu si starea de urgenta privesc situatii de criza, ce impun masuri exceptionale, care se instituie in cazuri determinate de aparitia unor pericole grave la adresa apararii tarii si securitatii nationale, a democratiei constitutionale, ori pentru prevenirea, limitarea sau inlaturarea urmarilor unor dezastre (art.1).

Starea de asediu reprezinta ansamblul de masuri exceptionale de natura politica, militara, economica, sociala si de alta natura, aplicabile pe intreg teritoriul tarii ori in unele unitati administrativ-teritoriale, instituite pentru adaptarea capacitatii de aparare a tarii la pericole grave, actuale sau iminente, care ameninta suveranitatea, independenta, unitatea ori integritatea teritoriala a statului. In cazul instituirii starii de asediu se pot lua masuri exceptionale aplicabile pe intreg teritoriul tarii ori in unele unitati administrativ-teritoriale (art.2).

Starea de urgenta reprezinta ansamblul de masuri exceptionale de natura politica, economica si de ordine publica aplicabile pe intreg teritoriul tarii sau in unele unitati administrativ-teritoriale care se instituie in urmatoarele situatii (art.3):  a) existenta unor pericole grave actuale sau iminente privind securitatea nationala ori functionarea democratiei constitutionale; b) iminenta producerii ori producerea unor calamitati care fac necesara prevenirea, limitarea sau inlaturarea, dupa caz, a urmarilor unor dezastre.

Pe durata starii de asediu si a starii de urgenta sunt interzise: a) limitarea dreptului la viata, cu exceptia cazurilor cand decesul este rezultatul unor acte licite de razboi; b) tortura si pedepsele ori tratamentele inumane sau degradante; c) condamnarea pentru infractiuni neprevazute ca atare, potrivit dreptului national sau international; d) restrangerea accesului liber la justitie. Prin urmare, chiar daca legea contenciosului administrativ sustrage actele administrative emise in aceste conditii din competenta instantei de contencios administrativ, atunci cand sunt vatamate drepturi subiective ale persoanelor juridice, legea speciala (O.u.G. 1/1999) permite accesul liber la justitie, chiar daca numai pentru despagubiri. Prin urmare, exceptia de ilegalitate va putea fi utilizata ca mijloc de obtinere a despagubirilor.

Pe durata starii de asediu sau a starii de urgenta, exercitiul unor drepturi si libertati fundamentale poate fi restrans, cu exceptia drepturilor omului si a libertatilor fundamentale prevazute la art.3², numai in masura in care situatia o cere si cu respectarea art. 53 din Constitutia Romaniei, republicata. In functie de evolutia situatiilor de pericol, Presedintele Romaniei, cu incuviintarea Parlamentului, poate prelungi durata starii instituite si poate extinde sau restrange aria de aplicare a acesteia. Iata un prim exemplu de act administrativ exceptat de la controlul de contencios administrativ obiectiv, insa atacabil pentru exces de putere.

In cazul instituirii starii de urgenta in temeiul art.3 lit. a) din ordonanta de urgenta, coordonarea aplicarii masurilor dispuse prin decret revine Ministerului Administratiei si Internelor.

Tot aici trebuie avuta in vedere Legea nr.132/1997 privind rechizitiile de bunuri si servicii[22], conform careia rechizitia de bunuri si prestarile de servicii reprezinta masuri cu caracter exceptional prin care autoritatile publice imputernicite prin lege obliga agentii economici, institutiile publice, precum si alte persoane juridice si fizice la cedarea temporara a unor bunuri mobile sau imobile, in scopul punerii lor la dispozitia fortelor destinate apararii nationale sau a autoritatilor publice, la declararea mobilizarii partiale sau totale a fortelor armate ori a starii de razboi, la instituirea starii de asediu sau de urgenta, atat pentru prevenirea, localizarea, inlaturarea urmarilor unor dezastre, cat si pe timpul acestor situatii.

Rechizitionarea de bunuri si chemarea persoanelor fizice pentru prestari de servicii in interes public se dispun astfel:            a) la declararea mobilizarii partiale sau totale, precum si a starii de razboi, prin decretul de declarare emis de Presedintele Romaniei; b) la instituirea starii de asediu sau de urgenta, prin decretul de instituire emis de Presedintele Romaniei; c) in cazul prevenirii, localizarii si inlaturarii urmarilor unor dezastre, prin hotarare a Guvernului sau prin ordine ale prefectilor.

Ca efect al exceptarii acestor acte de la controlul instantelor de contencios administrativ, conformitatea lor cu legea speciala ce le reglementeaza emiterea nu va putea fi verificata, insa ramane verificabil aspectul vatamarii drepturilor si libertatilor fundamentale cetatenesti, cu posibilitatea acordarii despagubirilor.

4.2. Actele care privesc apararea si securitatea nationala. Actele referitoare la siguranta interna si externa a statului (siguranta nationala) sunt exceptate de la controlul de contencios administrativ datorita faptului ca au un pronuntat caracter politic[23], reglementarea legala aplicabila actelor in discutie fiind Legea nr.51/1991 privind siguranta nationala[24], care statorniceste ca prin siguranta nationala[25] se intelege "starea de legalitate, echilibru si stabilitate sociala, economica si politica, necesara existentei si dezvoltarii statului national roman, ca suveran, unitar, independent si indivizibil, mentinerii ordinii de drept, precum si a climatului de exercitare neingradita a drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, potrivit normelor si principiilor democratice statornicite prin Constitutie" (art.1).

Actele administrative vizand siguranta nationala pot fi emise de Consiliul Suprem de Aparare a Tarii (care coordoneaza aceasta activitate), de structurile specializate din Ministerul Apararii Nationale, Ministerul de Interne[26] si Ministerul Justitiei, de Serviciul Roman de Informatii, Serviciul de Informatii Externe, Serviciul de Protectie si Paza (art.6).

4.3. Actele emise pentru restabilirea ordinii publice. Aceasta exceptie are un caracter de noutate nefiind intalnita in vechile reglementari; ea face trimitere, implicit, la reglementarile speciale din domeniu, in primul rand la Legea nr.61/1991 privind sanctionarea faptelor de incalcare a unor norme de convietuire sociala, a ordinii si linistii publice[27] care prevede o serie de contraventii pentru fapte ce aduc atingere ordinii publice, constatate si sanctionate (cu amenda) prin acte administrative emise de primar, imputernicitii acestuia, de catre ofiterii sau subofiterii de politie ori de catre ofiterii, maistrii militari, subofiterii sau militarii din jandarmerie, angajati pe baza de contract.

Conform legii, impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiilor prin care s-a aplicat sanctiunea amenzii se poate face plangere in termen de 15 zile de la comunicarea acestuia, iar litigiul este de competenta judecatoriei (art.7-9). Prin raportare la legea contenciosului administrativ insa, aceasta cale de atac este desfiintata, actele de constatare si sanctionare fiind atacabile numai pe temeiul excesului de putere, adica atunci cand aduc atingere drepturilor si libertatilor fundamentale cetatenesti. Cat despre persoanele juridice, ele nu pot utiliza nici macar aceasta forma de contestare, deoarece institutia excesului de putere, astfel cum a fost reglementata la noi,  nu protejeaza decat cetatenii. Concluzia care se impune este aceea ca exceptia este profund nepotrivita si criticabila, mai mult chiar decat celelalte exceptii de la contenciosul administrativ, deoarece efectele ei practice sunt de neacceptat.

4.4. Actele emise pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, a epidemiilor, epizootiilor. Este vorba de acte emise in situatii exceptionale, ce nu au dus la instituirea starii de urgenta - masuri administrative luate pentru combaterea calamitatilor naturale, incendiilor de paduri, epidemiilor, epizootiilor si altor evenimente de aceeasi gravitate, de catre autoritatile administratiei publice centrale, insa de cele mai multe ori locale[28]. Astfel, art. 4 al Legii nr.132/1997 privind rechizitiile prevede ca rechizitionarea de bunuri si chemarea persoanelor fizice pentru prestari de servicii in interes public se dispune, in cazul prevenirii, localizarii si inlaturarii urmarilor unor dezastre, prin hotarare a Guvernului sau prin ordine ale prefectilor.

Exceptia a fost criticata de unii autori chiar inainte de 2003, considerandu-se ca nu trebuia inserata in dispozitiile Legii nr.29/1990[29]. In ce ne priveste, consideram ca, in situatii exceptionale devin aplicabile legile speciale ce au ca obiect de reglementare tocmai aceste situatii, iar ele autorizeaza autoritatile publice sa ia masuri care, in mod obisnuit, ar fi considerate ilegale si abuzive; in aceasta ordine de idei, intotdeauna legea speciala care reglementeaza masuri speciale pentru cazuri de razboi, stare de urgenta sau de necesitate, stari exceptionale determinate de calamitati naturale, etc, va avea prioritate in aplicare fata de legea contenciosului administrativ, care este lege generala. Asa fiind, ce importanta practica are reglementarea unor exceptii de la contenciosul administrativ, atata vreme cat actele administrative emise in situatii exceptionale sunt legale raportate la legile speciale aplicabile? Singura justificare pe care o vedem pentru aceste exceptii este acoperirea situatiilor sau actelor nereglementate prin lege speciala, dar care pot aparea in practica.

5. Concluzii. Privind in mod unitar actele exceptate de la contenciosul administrativ, putem trage urmatoarele concluzii:

a) exceptiile absolute sunt atacabile pe calea dreptului comun, pentru despagubiri, cu ridicarea exceptiei de ilegalitate (neconstitutionalitate in cazul ordonantelor).

b) exceptiile relative sunt atacabile atat in contencios administrativ pentru ilegalitate obiectiva (exces de putere), cat si in fata instantelor de drept comun pentru despagubiri, cu ridicarea exceptiei de ilegalitate. Mai mult, daca legea speciala prevede o procedura speciala de contestare, ea se aplica, de asemenea, reclamantul avand alegere intre procedura speciala si procedura contenciosului administrativ.

c) cat priveste refuzul nejustificat de exercitare a atributiilor legale din domeniile exceptate, deoarece refuzul nejustificat, conform art.2 alin.2, este asimilat actului administrativ, este exceptat si el de la controlul de contencios administrativ, respectiv poate fi atacat doar pentru ilegalitate subiectiva. In cazul in care legea speciala reglementeaza o anumita forma de contestare a acestui refuz, ea va fi aplicabila.