Legitimarea procesuala pasiva in contencios administrativ - conditie de admisibilitate a actiunii

Legitimarea procesuala pasiva in contencios administrativ - conditie de admisibilitate a actiunii.

1. Conceptul de "autoritate publica"[1]. Notiunea de autoritate publica este prefigurata partial de Constitutie, chiar daca nu intr-un mod unitar; astfel, titlul III cuprinde autoritatile publice din clasicele puteri ale statului, in timp ce alte articole din legea fundamentala desemneaza si ele autoritati publice, cum ar fi Avocatul poporului, Curtea Constitutionala, Curtea de Conturi.

In sensul legii contenciosului administrativ insa, pentru a putea fi considerata o autoritate publica, o anumita entitate trebuie sa intruneasca trei caracteristici:

a) sa fie organ de stat sau al unitatilor administrativ teritoriale; calitatea de "organ"[2] de stat sau al unitatilor administrativ teritoriale este conferita prin lege, desi legislatia romana nu foloseste intotdeauna aceasta notiune, ci una echivalenta, de "autoritate" - de exemplu, art.18 din Legea nr.215/2001: "Comunele, orasele si judetele sunt unitati administrativ-teritoriale in care se exercita autonomia locala si in care se organizeaza si functioneaza autoritati ale administratiei publice locale (s.n.D.C.D)" si art.21 din aceeasi lege: autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase sunt consiliile locale, comunale si orasenesti, ca autoritati deliberative, si primarii, ca autoritati executive".

b) sa actioneze in regim de putere publica; puterea publica este conferita si ea prin lege (in sens larg) - astfel, ramanand in sfera legii administratiei publice locale, dupa ce art.3 alin.1 defineste autonomia locala ca fiind dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii, precizeaza in alin.2 ca "acest drept se exercita de consiliile locale si primari, precum si de consiliile judetene (.)", precizare care are de fapt semnificatia conferirii de putere publica acestor autoritati locale.

c) actiunea ei sa aiba ca scop satisfacerea unui interes legitim public, in conditiile in care interesul public este definit de lege ca fiind "interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice" (art.2 lit.l)

● Legea contenciosului administrativ asimileaza autoritatilor publice persoanele juridice private care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate publica sau care sunt autorizate sa presteze un serviciu public, in regim de putere publica Este vorba de organisme profesionale (Barourile de avocati) sau organisme private (asociatii, fundatii)[3]; putem adauga aici societatile cooperative (Legea nr.1/2005[4]), si chiar societatile comerciale (Legea nr.30/1991[5]). In conformitate cu Ordonanta Guvernului nr.26/2000 cu privire la asociatii si fundatii[6], prin utilitate publica se intelege orice activitate care vizeaza atingerea unor scopuri benefice in domenii de interes public general si/sau comunitar (art.38¹), iar procedura de obtinere a statutului de utilitate publica am prezentat-o in primul capitol al cursului.

● Distinctia intre "utilitate publica", "autoritate publica", "persoana juridica de drept public". Notiuni apropiate in aparenta si adesea confundate in practica, cele trei se deosebesc fundamental:

a) utilitatea publica este un atribut recunoscut persoanelor juridice de drept privat organizate sub forma de fundatii sau asociatii, iar efectul obtinerii acestui statut l-am explicat mai sus (drepturi si obligatii in raporturile cu administratia publica si cu cetatenii).

Asociatia sau fundatia de utilitate publica poate emite acte administrative, caz in care legalitatea loc poate fi contestata pe calea contenciosului administrativ, sau poate refuza rezolvarea unei cereri adresate de un particular (persoana fizica sau juridica), referitoare la activitatea proprie sau la drepturile particularilor opozabile asociatiei sau fundatiei (asa numitele "drepturi publice", despre care vom vorbi in alt loc), caz in care, din nou, calea contenciosului administrativ este deschisa.

b) autoritatea publica este acel organ de stat sau local inzestrat cu putere publica pentru a satisface un interes public; deosebirea fata de asociatia sau fundatia de utilitate publica este data de faptul ca autoritatea publica este organul unei persoane juridice de drept public, pe cand asociatia sau fundatia raman persoane private. Pe de alta parte, fundatia sau asociatia au personalitate juridica, pe cand autoritatile publice nu toate au personalitate juridica (de exemplu, consiliul local, primarul, consiliul judetean, ministrul)

c) persoanele juridice de drept public sunt astfel calificate doar prin lege (de pilda, comuna, orasul, judetul, ministerul, alte autoritati centrale expres calificate ca atare), si se deosebesc de asociatiile sau fundatiile de utilitate publica prin forma de finantare (majoritar publica, respectiv majoritar privata), prin natura juridica a proprietatii (majoritar publica, respectiv exclusiv privata), precum si prin natura atributiilor (in principal de putere publica, respectiv doar exceptional de putere publica). Prin urmare, pentru ca o persoana de drept privat sa devina persoana juridica de drept public nu este suficient sa primeasca atributii de putere publica, ci trebuie sa aiba si proprietate publica, finantare publica si sa i se aplice legislatia finantelor publice, iar toate acestea sa fie realizate prin lege.

Cat priveste relatia dintre persoana de drept public si autoritatea publica, ea este asemanatoare relatiei dintre persoana juridica de drept privat si organele sale de conducere: astfel, spre exemplu, primarul este autoritatea publica care reprezinta persoana juridica de drept public - comuna sau orasul, in relatiile cu alte persoane si prin intermediul careia se pune in aplicare principiul autonomiei locale. La fel, o institutie publica - termen folosit adeseori pentru a desemna autoritatile publice - cum ar fi o Casa de Cultura Municipala, este tot un organ al persoanei juridice de drept public - municipiul.

In concluzia celor de mai sus, autoritatile publice vor avea, in principiu, calitate de parat in litigiile de contencios administrativ, ele fiind emitentele actelor administrative ilegale, insa numai alaturi de persoana de drept public atunci cand se solicita si despagubiri; lor li se alatura, ca urmare a asimilarii situatiilor juridice, asociatiile si fundatiile de utilitate publica, precum si alte persoane juridice private care presteaza servicii publice.

Calitatea de reclamant, insa, il vor avea persoanele juridice private in temeiul art.1 alin.1 al legii contenciosului administrativ, atunci cand le sunt vatamate drepturile sau interesele lor private, iar persoanele juridice de drept public, in temeiul art.1 alin.8 teza finala, cand le sunt vatamate drepturile (1) sau cand este vatamat interesul public (2). Autoritatile publice vor putea prin urmare actiona ca reclamante in contencios administrativ doar in numele persoanei juridice de drept public pe care o reprezinta, cum este cazul primarului care poate introduce actiune in aceasta calitate doar in numele comunei sau orasului.