Conditia de admisibilitate referitoare la efectuarea recursului administrativ prealabil sau a recursului administrativ jurisdictional

Conditia de admisibilitate referitoare la efectuarea recursului administrativ prealabil sau a recursului administrativ jurisdictional.

1. Recursul administrativ prealabil.

1.1. Sediul materiei. Sediul materiei pentru recursul administrativ prealabil sesizarii instantei de contencios administrativ se afla in art.7 din Legea nr.554/2004, coroborat cu Ordonanta Guvernului nr.27/2002 privind petitiile.

Astfel, art.7 din legea contenciosului administrativ prevede, sub titlul "procedura prealabila", ca "inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie sa solicite autoritatii publice emitente, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea, in tot sau in parte, a acestuia. Plangerea se poate adresa in egala masura organului ierarhic superior, daca acesta exista. Este indreptatita sa introduca plangere prealabila si persoana vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul in care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia, in limitele termenului de 6 luni. Plangerea prealabila in cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, si peste termenul de 30 de zile, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescriptie".

In continuare, textul exclude anumite autoritati publice de la obligativitatea efectuarii procedurii prealabile (prefectul, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, Avocatul poporului, Ministerul public), si, de asemenea, scuteste actiunea contra ordonantelor guvernamentale de aceasta procedura. In fine, se mai precizeaza ca plangerea prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contractele administrative are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile din Codul de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator.

1.2.Teoria generala a recursului administrativ[1]

In raporturile lor cu administratia, persoanele particulare dispun de doua categorii de mijloace pentru a se plange impotriva actelor ce le vatama drepturile sau interesele: recursul administrativ si recursul jurisdictional (sau actiunea de contencios administrativ)[2].

Recursul administrativ este cererea adresata unei autoritati administrative prin care particularul solicita luarea unor masuri administrative cu privire la actul vatamator: anularea, modificarea sau emiterea unui act atunci cand acest lucru a fost refuzat de administratie. Recursul jurisdictional (actiunea de contencios administrativ) este o cale de atac prin a carei exercitare particularul duce conflictul sau cu administratia in fata unei instante judecatoresti de drept comun sau a unui tribunal administrativ, asadar a  unui judecator.

In principiu, cele doua mijloace juridice enuntate mai sus sunt independente, insa in unele cazuri legea conditioneaza exercitarea recursului jurisdictional de exercitarea in prealabil a recursului administrativ sau confera recursului administrativ, daca este efectuat, efecte juridice in planul recursului jurisdictional. In acest fel ia nastere recursul administrativ prealabil sesizarii instantei de contencios administrativ.

Recursul administrativ presupune existenta prealabila a unui act administrativ sau a unui fapt administrativ asimilat actului administrativ[3]; simpla cerere adresata administratiei pentru eliberarea, spre exemplu, a unei autorizatii nu poate fi considerata recurs administrativ. Doar in cazul refuzului de eliberare a autorizatiei sau a lipsei unui raspuns la cerere in termenul legal, atitudinea administratiei da nastere unei contestatii care poate forma obiectul unui recurs administrativ. Particularul poate fi insa vatamat si printr-o operatiune administrativa, nu numai printr-un act administrativ, ca in cazul recursului jurisdictional.

Sintagmele "procedura administrativa prealabila", "plangere prealabila", "procedura precontencioasa", "recurs administrativ prealabil" , "recurs administrativ precontencios", "procedura premergatoare actiunii de contencios administrativ"[4] se refera, indiferent de formularea uzitata, la recursul administrativ pe care particularii lezati in drepturile lor prin actiunea sau inactiunea unei autoritati administrative sunt obligati sau au facultatea sa-l exercite in fata autoritatii emitente sau a celei superioare acesteia, inainte de a promova o actiune de contencios administrativ.

Conotatia termenului de "recurs" in dreptul administrativ difera de cea din dreptul procesual civil, unde este privit ca fiind "calea ordinara de atac prin care se cere unei instante judecatoresti superioare modificarea unei hotarari nelegale ori netemeinice, pronuntate de o instanta inferioara, sau casarea (desfiintarea) ei in vederea rejudecarii"[5]. Dimpotriva, stiinta dreptului administrativ defineste "recursul" ca fiind "calea de atac sau mijlocul procedural care creeaza posibilitatea remedierii incalcarilor drepturilor subiective si a intereselor legitime in urma unor vatamari cauzate de catre organele administratiei de stat"[6].

2. Fundamentul juridic al recursului administrativ se gaseste in dreptul de petitionare al cetatenilor[7], drept prevazut de majoritatea constitutiilor sau legislatiilor moderne, si in principiul de drept administrativ al revocarii actelor administrative[8].

Recursul administrativ, chiar daca se intemeiaza pe dreptul de petitionare, nu se confunda cu simplele cereri adresate admininistratiei, fundamentate si ele pe dreptul de petitionare[9]. In cazul recursului administrativ ne aflam in prezenta unui litigiu, in care se contesta o decizie explicita sau implicita a organului administrativ. Simplele cereri nu presupun existenta unui litigiu[10], insa, provocand administratia sa raspunda, vor sta la baza deciziei explicite sau implicite care va fi atacata cu recurs administrativ.

Recursul administrativ poate fi conditionat de lege, intr-un fel sau altul, prin termene de intentare, prin conditii referitoare la petitionar, sau poate fi redus - in privinta obiectului sau - doar la aspecte de legalitate a actului administrativ. El poate fi facultativ sau obligatoriu.

3. Recurs gratios, recurs ierarhic, recurs de tutela. In cazul in care persoana fizica sau juridica adreseaza o cerere de revocare organului emitent al actului administrativ, ne aflam in prezenta recursului gratios. In unele cazuri recursul gratios este singurul posibil, deoarece autoritatea administrativa constituie "ultima treapta a ierarhiei administrative"[11].

Daca cererea de revocare sau anulare a actului administrativ este adresata organului ierarhic superior celui care a emis acel act, este vorba de recurs ierarhic. Daca, dimpotriva, cererea este adresata unui organ cu atributii de control intr-un anumit domeniu, dar care nu este, in ierarhia administrativa, superiorul ierarhic al organului controlat, ne aflam in prezenta recursului ierarhic impropriu[12].

O alta forma de recurs administrativ este recursul de tutela. Acesta se adreseaza autoritatii administrative insarcinate cu controlul deciziilor administratiei publice descentralizate (de regula prefectul), care insa are dreptul de a hotari liber declansarea controlului de tutela [13]. Tutela administrativa are doua forme: prima, mai dura, da dreptul autoritatii de tutela sa anuleze, aprobe, autorizeze actul administrativ emis  de o autoritate descentralizata, pe cand forma moderata confera autoritatii de tutela doar dreptul de sesizare a unei jurisdictii administrative in vederea anularii acelui act administrativ[14]

4. Relatia recurs administrativ - recurs jurisdictional. Recursul administrativ are un regim juridic distinct si nu poate fi confundat cu recursul jurisdictional (contencios). Sisteme de solutionare a litigiilor administrative in principiu separate si independente, primul se adreseaza administratiei active, pe cand al doilea este adresat instantelor judecatoresti[15].

Problema care s-a pus in doctrina dreptului comparat este daca in recurs se poate decide in defavoarea celui interesat, adica minus petita. Astfel, recursul poate fi considerat subiectiv, autoritatea emitenta sau superioara fiind tinuta sa raspunda petentului in limitele cererii sale, sau aceasta se poate considera sesizata doar in vederea aprecierii legalitatii obiective a actului atacat, caz in care actul va fi analizat in ansamblu? In legatura cu prima ipoteza, evident ca reclamantului nu-i convine ca o cale de atac prevazuta pentru apararea drepturilor sale sa se intoarca impotriva sa, agravandu-i situatia. Semnificatia celei de-a doua ipoteze este aceea ca cererea particularului declanseaza doar controlul, nu-i stabileste limitele. Organul de recurs poate insa statua fara restrictii ultra petita, adica sa acorde reclamantului mai mult decat a cerut.

5. Justificarea teoretico-practica a recursului administrativ in general si a celui prealabil sesizarii instantei de contencios administrativ in special.

Recursul administrativ prealabil a fost justificat in literatura de specialitate avand in vedere mai multe aspecte si din mai multe puncte de vedere.

In primul rand, s-a subliniat ca instituirea procedurii prealabile administrative are un dublu scop[16]. Din punctul de vedere al administratiei, se da posibilitatea organului emitent sau celui ierarhic superior sa-si repare ele insele eventualele greseli, asigurandu-se astfel "o cale mai rapida de restabilire a legalitatii"[17]. Stiind ca cetatenii au dreptul de a se adresa justitiei pentru salvgardarea drepturilor subiective, functionarii vor examina cu mai multa atentie si grija reclamatiile acestora[18].

Recursul prealabil este "un mijloc de protectie a autoritatii publice emitente sau care tace", evitand chemarea sa in judecata ca parat, suportarea unor cheltuieli de judecata, plata unor daune mai mari particularului lezat in dreptul sau, si chiar "lezarea prestigiului sau, prin pierderea unui proces public prin care s-a dovedit nu numai ca a vatamat un particular, dar si ca a ramas pasiva in inlaturarea acestei vatamari"[19].

In acelasi timp, recursul prealabil are ca scop si protectia particularului, el avand posibilitatea de a obtine anularea actului sau emiterea lui "printr-o procedura administrativa (.) simpla, rapida si scutita de taxa de timbru"[20]. Pe de alta parte, daca administratia raspunde negativ la recurs, sustinerile particularului fiind considerate neintemeiate, acesta va avea posibilitatea sa-si evalueze obiectiv sansele de a castiga procesul si va putea opta in cunostinta de cauza pentru aceasta cale de drept.

La cele doua scopuri expuse mai sus, protectia administratiei respectiv a particularului, adaugam inca unul, de asemenea relevat de doctrina de specialitate: degrevarea instantelor judecatoresti de contencios administrativ de acele litigii care pot fi solutionate pe cale administrativa[21].

Doctrina germana[22] legitimeaza recursul administrativ prealabil obligatoriu sub doua aspecte: el evita, pe cat posibil, procesul, iar in cazul in care procesul este inevitabil, obliga partile sa defineasca cu precizie obiectul acestuia, astfel incat particularul va sti exact care sunt apararile administratorului, iar acesta din urma va analiza actul emis anterior si va hotari daca poate sa-i apere legalitatea in instanta.

Avantajul evident si de necontestat al recursului prealabil este acela ca reclamantul are dreptul de a invoca, iar autoritatea publica de a aprecia, alaturi de motivele de ilegalitate ale actului administrativ, motive de inoportunitate ale acestuia[23], pe cand in fata instantei de contencios administrativ se pot invoca doar motive de ilegalitate a actului. Aceasta posibilitate este recunoscuta atat autoritatii emitente a actului, cat si autoritatii ierarhic superioare acesteia, fiind de principiu abordarea, in cadrul controlului administrativ, atat a aspectelor de legalitate cat si a celor de oportunitate[24].

Recursul administrativ prealabil nu este insa la adapost de critici. Mai mult, exista opinii in conformitate cu care aceasta cale de atac este anacronica, inutila si chiar obstructionista, in totalitatea ei sau numai in parte.

In literatura de specialitate s-a fundamentat teza conform careia recursul prealabil in cazul atacarii refuzului sau tacerii administrative nu mai este necesar. Astfel, s-a afirmat[25] ca in situatia refuzului si a tacerii administrative, organul administrativ a fost sesizat o data, prin cererea initiala, a carei rezolvare a fost refuzata explicit sau implicit, prin urmare o noua sesizare este inutila. Prin recursul administrativ, "petitionarul se expune aceleiasi atitudini negative sau de indiferenta"[26]. Mai mult, procedura prealabila nu numai ca intarzie restabilirea legalitatii de catre instantele judecatoresti, dar da nastere la unele complicatii si dificultati in aplicare[27].

Potrivit Legii nr. 29/1990, in toate cazurile in care se intenta o actiune in contencios administrativ trebuia efectuata procedura prealabila. Unii autori si-au exprimat nedumerirea fata de aceasta solutie, aratand ca "este nepotrivit ca in cazurile in care administratia refuza sa satisfaca cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau nici macar nu raspunde, sa fii obligat sa te adresezi autoritatii respective, expunandu-te aceleiasi atitudini. In asemenea situatii, procedura administrativa prealabila nu face decat sa prelungeasca abuzul autoritatii administrative"[28].

Se mai sustine ca inutilitatea procedurii prealabile este determinata si de existenta principiului revocarii actelor administrative. Astfel, organul emitent sau cel ierarhic superior pot revoca actul ilegal oricand, din oficiu, nu numai la sesizare[29]. De asemenea, nu trebuie uitat ca, deoarece recursul gratios, fiind un autocontrol al administratiei, determina o judecata in propria cauza[30], el poate pacatui prin subiectivism, acest lucru intamplindu-se, de fapt, in majoritatea cazurilor.

Recursul ierarhic, deopotriva, sufera de acelasi neajuns[31], intrucat superiorul ierarhic va fi mai degraba tentat sa apere structurile administratiei si sa-si acopere subalternul, decat sa dea satisfactie particularului. Pe de alta parte insa, aceasta atitudine subiectiva comporta riscul ca, in cazul pierderii procesului, superiorul ierarhic sa fie considerat raspunzator alaturi de subalternul sau si obligat la plata unor daune.

6. Recursul administrativ prealabil sesizarii instantei de contencios administrativ in reglementarea actuala.

Legea nr.554/2004 reglementeaza, in traditia legislatiei romanesti, recursul administrativ prealabil obligatoriu, solutie aparent laudabila, insa ulterior, analizand alte dispozitii ale legii si mai ales modul de reglementare al institutiei revocarii, se poate observa ca eficienta recursului administrativ este periclitata.

Astfel, analizand textul legal, consideram ca trasaturile caracteristice ale recursului administrativ prealabil sunt urmatoarele:

a) recursul administrativ poate fi gratios (adresat autoritatii emitente a actului administrativ) sau ierarhic (adresat autoritatii superioare ierarhic, atunci cand aceasta exista[32]).

Daca sunt sesizate, concomitent sau succesiv, ambele autoritati, iar acestea nu-si coordoneaza raspunsul, solutia favorabila petitionarului (anularea sau revocarea actului) se va impune in fata celei de solutionare negativa (refuzul explicit sau implicit de revocare), indiferent daca ea vine de la organul superior sau de la cel emitent, si indiferent de succesiunea raspunsurilor. Termenul de sesizare a instantei va incepe insa in momentul primirii primului raspuns sau expirarii primului termen de raspuns.

Trebuie precizat aici ca organul ierarhic superior nu se poate dezinvesti de solutionarea recursului ierarhic, pe motivul ca a fost introdus si recurs gratios, deoarece scopul celor doua recursuri este relativ diferit, la fel si controlul declansat prin ele (ierarhic, respectiv intern), prin urmare fiecare autoritate este obligata sa raspunda.

Credem insa ca recursul ierarhic poate fi exercitat, in lipsa unei prevederi contrare, omisso medio, adica nu la autoritatea imediat superioara, ci la cea aflata pe un palier mai inalt in ierarhia administrativa.

Ramane insa intrebarea daca autoritatea publica superioara poate anula actul emis de o autoritate inferioara? Consideram ca anularea este posibila in principiu, pe baza reglementarilor care guverneaza functionarea celor doua institutii, insa superiorul ierarhic nu va putea emite un alt act administrativ decat daca atributia nu este exclusiv prevazuta in competenta emitentului. In acest caz, autoritatea ierarhic superioara va emite un act de obligare a emitentului la inlocuirea actului anulat cu unul legal. Emitentul poate insa contesta acest ordin pe calea contenciosului administrativ, deoarece acum actele de control ierarhic nu mai sunt exceptate de la controlul direct in contencios administrativ.

b) obligativitatea recursului administrativ prealabil este impusa de lege numai in cazul actiunilor in anularea unui act administrativ, nu si in cazul actiunilor intemeiate pe tacerea administratiei sau pe refuzul nejustificat de rezolvare a cererii. In aceste ultime cazuri, justificarea inutilitatii recursului prealabil consta in aceea ca persoana fizica sau juridica nu mai trebuie supusa inca o data unui refuz din partea administratiei, prin urmare poate intenta direct actiunea in fata instantei de contencios administrativ.

c) de asemenea, recursul prealabil este obligatoriu numai in cazul actiunilor exercitate de persoanele fizice sau juridice, vatamate in drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative, nu si a actiunilor exercitate in temeiul unei legitimari procesuale active speciale (prefectul, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, Ministerul public, Avocatul poporului), a actiunilor contra ordonantelor guvernamentale, precum si in cazul exceptiei de ilegalitate (art.7 alin.5).

Daca in cazul actiunii vizand ordonantele guvernamentale si a exceptiei de ilegalitate acceptam faptul ca recursul administrativ prealabil nu se justifica, deoarece este vorba de o problema de neconstitutionalitate, respectiv din ratiuni de celeritate a actului de justitie, iar Avocatului poporului intenteaza actiunea dupa ce procedurile specifice de conciliere nu au dat rezultate, nu putem accepta ideea exceptarii autoritatilor publice (Ministerul public, Prefectul, Agentia Nationala a Functionarilor Publici) de la obligativitatea recursului administrativ prealabil, considerand solutia legala ca fiind extrem de criticabila si neavenita.

Astfel, nu vedem de ce Ministerul public, Prefectul sau Agentia Nationala a Functionarilor Publici nu pot incerca solutionarea pe cale amiabila a conflictului juridic, aceasta fiind de fapt menirea procedurii prealabile administrative? Practica administrativa ne arata, in cazul Prefectului sau a Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, o receptivitate destul de mare a autoritatilor publice la solicitarile de revocare a unor acte administrative ilegale, prin urmare recursul administrativ, cel putin in aceste cazuri, isi face din plin datoria[33].

De altfel, am aratat deja ca in cazul prefectului, recursul administrativ prevazut de Legea nr.340/2004 este in continuare obligatoriu, in considerarea faptului ca este o lege speciala fata de Legea nr.554/2004.

Singurul efect al dispozitiei art.7 alin.5 asupra legislatiei preexistente priveste caracterul facultativ al procedurii prealabile in cazul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, care, inainte, era tinuta sa efectueze procedura prealabila prevazuta de Legea nr.29/1990.

d) termenul de introducere a recursului administrativ este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ individual[34]. Natura juridica a termenului pare a fi aceea de termen de recomandare[35], deoarece el este dublat de termenul de 6 luni, calculat de la emiterea actului administrativ[36], calificat expres de lege ca fiind termen de prescriptie.

Legiuitorul a complicat insa destul de mult situatia, plasand in mainile autoritatii publice emitente sau ierarhic superioare puterea discretionara de a aprecia temeinicia motivelor invocate de persoana fizica sau juridica in justificarea depasirii termenului de 30 de zile. Astfel, tendinta evidenta a autoritatii publice va fi aceea de a considera motivele pentru care termenul a fost depasit ca fiind netemeinice, si recursul administrativ inadmisibil, cu efectul imediat al inadmisibilitatii actiunii in justitie; corelativul ne este oferit insa de actiunea pentru exces de putere, care este menita a contracara tocmai astfel de atitudini, si de a proteja drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor, in cazul de fata dreptul la acces in justitie. Prin urmare, odata cu actiunea in anularea actului administrativ, persoana fizica sau juridica va introduce si o actiune vizand excesul de putere al autoritatii publice in aprecierea motivelor invocate pentru justificarea depasirii termenului de recurs administrativ, urmand ca instanta de contencios administrativ sa judece mai intai actiunea vizand temeinicia motivelor de depasire, si numai apoi, in caz de admiterea a acestei actiuni, sa solutioneze actiunea in anularea actului administrativ. Operatiunea de calificare a motivelor ca "netemeinice" de catre autoritatea publica este supusa cenzurii ulterioare a instantei de contencios administrativ, prin urmare practica judiciara va avea un rol covarsitor in identificarea "motivelor temeinice". Criteriul care ar trebui avut in vedere aici este cel stabilit de C.pr.civ. pentru repunerea in termen (art.103): imprejurari mai presus de vointa persoanei, fiind relevanta si practica judiciara in materie[37]. Simplul fapt ca functionarul public a fost in concediu medical nu constituie o imprejurare mai presus de vointa sa care sa justifice, in baza art. 103 C. proc. civ., repunerea in termen[38]. Poate fi insa considerat motiv temeinic pentru depasirea termenului imprejurarea lipsei din tara a persoanei fizice destinatare a actului administrativ, atunci cand actul a fost comunicat prin afisare pe usa locuintei.

Revenind la natura juridica a termenului de 30 de zile, in lumina aspectelor relevate mai sus, putem afirma ca depasirea sa, fara motive intemeiate, are ca efect atat inadmisibilitatea recursului administrativ, cat si a actiunii in fata instantei de contencios administrativ, prin urmare nu este un termen de recomandare fara efecte juridice.

Momentul la care recursul gratios se considera introdus este cel al expedierii prin posta[39], al primirii mesajului de posta electronica (e-mail)[40], al inregistrarii direct la sediul autoritatii publice, respectiv al consemnarii in scris a reclamatiei verbale. Forma scrisa a recursului sau consemnarea acestuia in scris se impune, deoarece numai astfel se poate face, ulterior, dovada efectuarii lui. Un eventual recurs verbal neconsemnat in scris ar face dovada mai dificila[41]; in cazul in care, insa, in cursul procesului autoritatea parata recunoaste efectuarea recursului verbal, ea nu va mai putea ridica ulterior exceptia neefectuarii lui[42].

Recursul administrativ ("reclamatia", in conformitate cu Ordonanta Guvernului nr.27/2002, art.7) trebuie sa precizeze datele de identificare ale petentului[43] si sa fie semnat de acesta, petitiile anonime atragand clasarea. Din pacate, legea nu impune motivarea recursului administrtaiv, solutie contrara reglementarilor moderne in dreptul comparat[44]. Cu toate acestea, data fiind dualitatea recurs admninistrativ - recurs administrativ jurisdictional, intre care petitionarul trebuie uneori sa aleaga, consideram necesara precizarea macar a textului de lege pe care se intemeiaza recursul (Legea nr.554/2004, art.7, respectiv legea speciala privind jurisdictia administrativa).

e) Legea nu se pronunta cu privire la termenul de efectuare a recursului administrativ in cazul actelor administrative normative, care se publica, nu se comunica, insa nici nu il exclude expres sau implicit din punct de vedere al obligativitatii. In cazul acestor acte, care pot fi atacate oricand  in fata instantei de contencios administrativ (art.11 alin.4), recursul administrativ prealabil este obligatoriu si poate fi exercitat oricand inainte de intentarea actiunii in fata instantei de contencios administrativ; prin urmare, actiunea nu va putea fi exercitata decat dupa efectuarea recursului administrativ si primirea unui raspuns din partea autoritatii publice emitente, respectiv dupa expirarea termenului de raspuns.

f) termenul de solutionare a recursului administrativ prealabil este de 30 de zile, cu posibilitatea de prelungire cu maxim 15 zile, prin decizie a conducatorului autoritatii publice, atunci cand aspectele sesizate prin recurs necesita o cercetare mai amanuntita (art.8 si 9 ale Ordonantei Guvernului nr.27/2002, la care face trimitere art.2 alin.1 lit.g din lege, la acest din urma articol facand trimitere art.7 alin.4 din lege).

g) daca, in urma recursului administrativ, autoritatea publica este in imposibilitate de revocare a actului administrativ datorita incidentei art.1 alin.6 din lege[45], referitor la irevocabilitatea actelor intrate in circuitul civil, ea este obligata sa solicite instantei de contencios administrativ constatarea nulitatii actului administrativ, urmand ca reclamantul sa faca cerere de interventie in proces doar pentru obtinerea despagubirilor pentru daune materiale sau morale. Ne-am exprimat deja critic cu privire la aceste dispozitii legale[46]. Nu vedem de ce este posibila anularea actului de catre instanta, intemeiata pe ratiuni de interes public, la cererea autoritatii publice emitente, dar nu este permisa revocarea lui de catre aceasta autoritate, stiut fiind faptul ca revocarea este, in esenta, tot o decizie de anulare, aflata la dispozitia autoritatii emitente a actului. In aceste conditii, se pune chiar problema existentei revocarii ca institutie juridica. Contraponderea deciziei de revocare ar constitui-o nasterea dreptului celor care au incheiat contractul civil de a fi despagubiti, daca au fost de buna credinta la incheierea lui, precum si de a ataca in contencios administrativ actul de revocare, pentru verificarea legalitatii lui.

h) situatia tertilor fata de actul administrativ individual este una privilegiata in mod nejustificat, deoarece ei vor putea exercita recursul administrativ prealabil din momentul luarii la cunostinta a existentei actului administrativ vatamator, in limita termenului de 6 luni de la emiterea actului administrativ, fara a fi nevoiti sa justifice depasirea unui termen de 30 de zile de la efectiva luare la cunostinta, nici chiar daca destinatarul actului, autoritatea publica sau alta persoana care are interes in mentinerea actului face aceasta dovada. Prin urmare, singurul termen care li se aplica tertilor pentru efectuarea procedurii prealabile este cel de 6 luni; nu este clar daca aceasta a fost intentia legiuitorului[47], insa aceasta este interpretarea textului legal.

Propunere de lege ferenda. In ce ne priveste, consideram ca practica judiciara deja statornicita[48] la data adoptarii noii legi a contenciosului administrativ ar fi justificat lipsa unui text legal care sa "rezolve" situatia tertilor, iar daca tot s-a dorit o astfel de reglementare, ea ar fi trebuit sa aiba  urmatoarele coordonate: terta persoana are posibilitatea de a efectua recursul administrativ in termen de 30 de zile de la efectiva luare la cunostinta a existentei actului administrativ, cu conditia ca aceasta luare la cunostinta sa nu intervina la mai mult de 6 luni de la emiterea actului administrativ vatamator.

i) Efectul devolutiv al recursului administrativ si problema aplicarii principiului non reformatio in pejus.

O problema care a stat in atentia doctrinei dreptului comparat[49] este daca organul emitent sau cel ierarhic superior poate decide in defavoarea celui interesat, adica minus petita. Cu alte cuvinte, natura recursului administrativ este una subiectiva, autoritatea emitenta sau superioara fiind tinuta sa raspunda petentului in limitele cererii sale, sau se poate considera sesizata in vederea aprecierii legalitatii obiective a actului atacat, caz in care actul va fi analizat in ansamblu? Mai concret, persoana fizica sau juridica determina limitele solutionarii recursului, sau il declanseaza doar, neavand nici o influenta asupra solutiei?

Solutia, in lipsa unei prevederi exprese a legii contenciosului administrativ, se desprinde din interpretarea vointei legiuitorului, si din principiile aplicabile cailor de atac administrative. Din economia acestei reglementari, rezulta ca recursul administrativ este atat o cale de obtinere, de catre particular, a unei rezolvari mai rapide a litigiului, deci o cale de atacare a actului administrativ, cat si o oportunitate oferita administratiei de a-si revoca actele ilegale. Prin urmare, daca emitentul sau superiorul ierarhic descopera, in cursul analizarii recursului, ca actul este ilegal sau inoportun, insa nu in sensul invocat de particular, el poate emite un nou act, care vatama intr-o mai mare masura drepturile acestuia, sau, dimpotriva, satisface pretentiile petentului. Aceasta posibilitate exista, pentru superiorul ierarhic, doar atunci cand actul nu este de competenta exclusiva a organului inferior, in caz contrar calea de urmat fiind cea a indrumarilor obligatorii date inferiorului pentru a emite un alt act.

Administratia a verificat, astfel, legalitatea obiectiva a actului administrativ, iar petentul, chiar daca i se inrautateste situatia, are la indemana calea justitiei pentru a dobandi satisfactie. El se va adresa insa instantei impotriva noului act, nu a celui initial care a fost, implicit, revocat. Fiind vorba de o cale de atac administrativa, nu judiciara, guvernata de principiile controlului administrativ intern sau ierarhic, nu se aplica principiul non reformatio in pejus[50]. Procedura prealabila nu se mai efectueaza, deoarece ar fi inutila, noul act fiind emis tocmai in urma unei astfel de proceduri.

j) Sanctiunea neexercitarii recursului administrativ. Respingerea de catre instanta a actiunii neprecedate de recursul prealabil, va fi facuta pe motiv de prematuritate, atunci cand termenul de exercitare[51] a recursului administrativ nu a expirat, respectiv de inadmisibilitate, atunci cand recursul administrativ nu mai poate fi efectuat (dupa 6 luni de la emiterea actului administrativ). Instanta noastra suprema a decis ca in acest caz cererea va fi respinsa ca inadmisibila, deoarece procedura prealabila este o conditie speciala de exercitiu a dreptului la actiune[52].

k) Obiectul recursului administrativ va fi intotdeauna, revocarea actului administrativ ilegal, despagubirile putand fi cerute, in principiu, numai in fata instantei de contencios administrativ, odata cu cererea de anulare sau ulterior. Daca actul a fost revocat de catre emitent, reclamantul are deschisa actiunea de drept comun in despagubiri, intemeiata pe actul de revocare, care dovedeste culpa autoritatii publice.

Despagubirile ar putea fi cerute, teoretic, prin intermediul recursului administrativ, si direct autoritatii care a revocat actul, care sa le acorde in urma efectuarii unei expertize, insa in practica suntem convinsi ca autoritatea publica va prefera, de cele mai multe ori, obtinerea de catre reclamant a unei hotarari judecatoresti, pentru a fi "acoperita". Pentru a formula aceasta concluzie avem in vedere si dispozitiile art.72 din Statutul functionarilor publici, care conditioneaza actiunea in regres a autoritatii publice contra functionarului vinovat de emiterea actului, de existenta unei hotarari judecatoresti de obligare a autoritatii publice. Prin urmare, sumele nu vor putea fi recuperate de la functionarii publici vinovati decat atunci cand exista o hotarare judecatoreasca de condamnare a autoritatii publice, nu si pe baza unei simple expertize.

l) Concilierea in litigiile privind contractele administrative. Plangerea prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile Codului de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator. In acest caz, plangerea trebuie facuta in termenul de 6 luni, care va incepe sa curga:

a) de la data incheierii contractului, in cazul litigiilor legate de incheierea lui;

b) de la data modificarii contractului sau, dupa caz, de la data refuzului cererii de modificare facute de catre una dintre parti, in cazul litigiilor legate de modificarea contractului;

c) de la data incalcarii obligatiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de executarea contractului;

d) de la data expirarii duratei contractului sau, dupa caz, de la data aparitiei oricarei alte cauze care atrage stingerea obligatiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de incetarea contractului;

e) de la data constatarii caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, in cazul litigiilor legate de interpretarea contractului.

Recursul administrativ prealabil se aplica doar in cazul actelor administrative, nu si al contractelor prevazute de art.2 lit.c teza a doua, pentru care legea face trimitere la procedura concilierii din materie comerciala, prevazuta in C.pr.civila. Observam astfel, o indepartare a regimului juridic al contractelor asimilate actului administrativ tipic de regimul specific contractului administrativ, si asimilarea lor, sub acest aspect, contractelor comerciale, solutie care credem ca putea fi evitata, in ideea de a sublinia mai mult specificul administrativ al acestor contracte.

Procedura de conciliere, reglementata de art.720¹ C.pr.civ., presupune ca reclamantul sa convoace partea adversa la conciliere, comunicandu-i in scris pretentiile sale si temeiul lor legal, precum si toate actele doveditoare pe care se sprijina acestea. Convocarea se va face prin scrisoare recomandata cu dovada de primire, prin telegrama, telex, fax sau orice alt mijloc de comunicare care asigura transmiterea textului actului si confirmarea primirii acestuia. Convocarea se poate face si prin inmanarea inscrisurilor sub semnatura de primire. Data convocarii pentru conciliere nu se va fixa mai devreme de 15 zile de la data primirii actelor comunicate. Rezultatul concilierii se va consemna intr-un inscris cu aratarea pretentiilor reciproce referitoare la obiectul litigiului si a punctului de vedere al fiecarei parti. Inscrisul despre rezultatul concilierii ori, in cazul in care paratul nu a dat curs convocarii, dovada ca de la data primirii acestei convocari au trecut 30 de zile, se anexeaza la cererea de chemare in judecata. Instanta competenta sa "arbitreze" concilierea este instanta de contencios administrativ competenta sa judece si litigiile nascute din contract, in temeiul art.8 alin.2 din legea contenciosului administrativ (fiind vorba de o chestiune de aplicare si executare a contractului administrativ).

2. Recursul administrativ jurisdictional si actul administrativ jurisdictional.

2.1. Sediul materiei se afla in Constitutie (art.21 alin.4 - "jurisdictiile administrative sunt facultative si gratuite") si in art.6 al Legii nr.554/2004, care reia textul constitutional si-l dezvolta.

2.2. Natura juridica a procedurilor administrativ jurisdictionale Inainte de revizuirea constitutionala din 2003, recursul administrativ jurisdictional trebuia obligatoriu exercitat inainte de sesizarea instantei de contencios administrativ, sub sanctiunea decaderii, fiind, prin urmare, un recurs administrativ prealabil sesizarii acestei instante[53].

Desi a ramas un recurs prealabil sesizarii instantei de contencios administrativ, caracterul obligatoriu al recursului administrativ jurisdictional nu mai subzista, el devenind facultativ in considerarea dispozitiilor art.21 alin.4 din legea fundamentala, conform caruia "jurisdictiile administrative sunt facultative si gratuite".

Astfel, persoanele fizice sau juridice nu mai sunt obligate sa recurga la recursul administrativ-jurisdictional atunci cand intentioneaza sa conteste un act administrativ pentru care legea prevede aceasta procedura, putand intenta direct actiunea in contencios administrativ. Urmare a acestei realitati juridice consacrate constitutional, Legea contenciosului administrativ reglementeaza problema raportului dintre recursul administrativ jurisdictional si actiunea in contencios administrativ pe urmatoarele coordonate:

a) jurisdictiile administrative speciale sunt facultative si gratuite, prin urmare, daca prin lege este reglementata o anumita procedura administrativ jurisdictionala de contestare a unui act administrativ, ea poate fi urmata de petitionar sau, in egala masura, acesta poate sesiza direct instanta de contencios administrativ;

b) de asemenea, daca procedura administrativ jurisdictionala este formata din fond si cai de atac, petitionarul are optiunea de a renunta la caile de atac administrativ jurisdictionale si de a intenta actiune in contencios administrativ, de aceasta data intr-un termen special, de 15 zile.

c) dupa exercitarea cailor de atac administrativ jurisdictionale prevazute de legea speciala se poate intenta actiune in contencios administrativ, in termenul special de 15 zile.

2.3. Etape in procedura de contestare. Pentru a intelege mai bine aceasta procedura de contestare, vom detalia in continuare etapele ei, incepand cu emiterea actului administrativ atacat:

2.3.1. Autoritatea administrativa emite un act administrativ ilegal (sau refuza explicit sau implicit solutionarea unei cereri) pentru care legea speciala prevede cai administrativ jurisdictionale de atac.

2.3.2. In acest moment, cel vatamat in drepturi prin actul administrativ ilegal are optiune intre: (a) efectuarea recursului administrativ (procedurii administrative prealabile) prevazut la art.7, si apoi contestarea in contencios administrativ in termenul de 6 luni, sau (b) utilizarea recursului administrativ-jurisdictional (procedurii administrativ jurisdictionale) prevazute de legea speciala (de exemplu, Codul fiscal). Optiunea trebuie sa fie clara (cu indicarea legii speciale si a articolului de lege, respectiv a Legii nr.554/2004, art.7), deoarece uneori organul de solutionare a recursului administrativ jurisdictional poate fi acelasi cu cel competent sa solutioneze recursul administrativ tipic.

2.3.3. Daca cel vatamat alege cea de-a doua solutie, organul administrativ jurisdictional va solutiona litigiul, prin emiterea unui act administrativ jurisdictional (din acest moment devine aplicabil art.6 din lege). Observam ca, dupa sesizarea organului administrativ jurisdictional si pana la emiterea actului administrativ jurisdictional, petentul mai poate renunta[54] la alegerea facuta prin cererea de solutionare a litigiului, si sa opteze pentru procedura de contestare obisnuita, care presupune si efectuarea recursului administrativ prealabil prevazut de art.7 din lege[55].

2.3.4. Din acest moment, actul administrativ jurisdictional poate fi contestat:

a) direct in fata instantei de contencios administrativ, in termen de 15 zile de la comunicare, atunci cand nu exista cai administrativ jurisdictionale de atac prevazute in legea speciala;

b) direct in fata instantei de contencios administrativ, in termen de 15 zile de la notificarea prevazuta la art.6 alin.3 (adresata organului administrativ jurisdictional competent sa solutioneze calea de atac, nu celui care a solutionat litigiul in fond, prin emiterea actului administrativ jurisdictional), atunci cand legea speciala prevede cai administrativ jurisdictionale de atac;

c) in fata organului administrativ jurisdictional competent sa solutioneze calea de atac administrativ jurisdictionala, atunci cand legea prevede o astfel de cale de atac, si in termenul prevazut de acea lege speciala. Ajuns aici, petentul are din nou optiune, intre (c1) finalizarea caii de atac[56] si atacarea in fata instantei de contencios administrativ a actului administrativ jurisdictional, in termen de 15 zile de la emiterea deciziei de solutionare (termenul de solutionare a caii de atac fiind, daca legea speciala nu prevede altfel, cel de 30 de zile cu posibilitate de prelungire cu inca 15 zile, reglementat de Ordonanta Guvernului nr.27/2002), respectiv (c2) renuntarea la calea de atac prin notificare urmata de decizia organului administrativ jurisdictional (art.6 alin.4), si atacarea actului administrativ jurisdictional in fata instantei de contencios administrativ, in termen de 15 zile de la decizie.

2.4. Modul de reglementare al procedurii de renuntare la jurisdictia administrativa (art.6 alin.4) impune discutarea anumitor aspecte:

a) procedura este aplicabila atat in fata organului administrativ jurisdictional ce solutioneaza fondul (contestatia indreptata impotriva actului administrativ tipic), cat si in fata organului administrativ jurisdictional ce solutioneaza caile de atac administrativ jurisdictionale.

b) procedura presupune doua etape: notificarea adresata de petent organului administrativ jurisdictional sesizat (1) respectiv emiterea de catre organul administrativ jurisdictional sesizat a unei decizii de constatare a acestei notificari (2). Daca notificarea poate fi adresata pana la momentul emiterii deciziei de solutionare a litigiului (fiind aplicabile termenele prevazute in legea speciala, respectiv cel din Ordonanta Guvernului nr.27/2002), decizia de constatare poate fi emisa (in conditiile omisiunii legiuitorului de a prevedea un termen prin legea contenciosului administrativ) - in termenul prevazut de Ordonanta Guvernului nr.27/2002, notificarea fiind, in esenta, o petitie.

c) in aceste conditii, consideram criticabila aceasta procedura, ce presupune acceptul organului administrativ jurisdictional, stiuta fiind tendinta administratiei romanesti de a se folosi de orice dispozitie legala pentru a intarzia declansarea actiunilor de contencios administrativ, si experienta relevata de aplicarea legilor speciale in materie fiscala, care cereau emiterea unui act administrativ jurisdictional pentru admisibilitatea actiunii in contencios administrativ, fara a preciza un termen pentru emiterea lui (Ordonanta Guvernului nr.13/2001, spre exemplu). Consideram ca era suficienta notificarea adresata organului administrativ jurisdictional, ce putea fi dovedita cu data de inregistrare la registratura acestuia.

Datorita faptului ca numai decizia de constatare a notificarii declanseaza termenul de sesizare a instantei de contencios administrativ, putem afirma ca suntem in prezenta unei alterari a dreptului fundamental al petentului de a renunta la jurisdictia administrativa sesizata, drept ce rezulta indirect din caracterul facultativ al acesteia, prin umare partea finala a art.6 alin.4 este neconstitutionala.

2.5. Recursurile (procedurile) administrativ jurisdictionale reglementate in legislatia romana.

Fiind reglementari anterioare Legii nr.554/2004, caracterul administrativ jurisdictional al acestor proceduri poate fi apreciat in functie de doua aspecte: fie procedura de contestare asigura contradictorialitatea solutionarii litigiului (respectiv dreptul de aparare), cerinta specifica legii contenciosului administrativ (1), fie legea califica expres procedura de contestare ca fiind administrativ-jurisdictionala (2).

Astfel, Codul de procedura fiscala - Ordonanta Guvernului nr.92/2003[57], constituie in prezent sediul materiei pentru principalul recurs administrativ-jurisdictional (art.174-187)[58]. In conformitate cu aceasta reglementare, contestatia (cale administrativa de atac care nu inlatura dreptul la actiune al celui care se considera lezat in drepturile sale printr-un act administrativ fiscal sau prin lipsa acestuia), formulata impotriva actelor administrative fiscale, se depune la organul fiscal, respectiv vamal, al carui act administrativ este atacat, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului administrativ fiscal (sub sanctiunea decaderii).

O alta reglementare este Legea nr. 33/1994[59] privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica prevede o procedura administrativ-jurisdictionala, parte a procedurii de expropriere. Astfel, persoanele fizice si juridice notificate in legatura cu propunerile de expropriere pot face "intampinare", in 45 de zile de la aceasta, care se depune la primarul localitatii unde se afla imobilul supus exproprierii, si se solutioneaza de o Comisie, numita de Guvern sau de Delegatia permanenta a Consiliului judetean, dupa caz. Termenul de solutionare este de 30 de zile, iar decizia trebuie sa fie motivata. Respingerea propunerilor expropriatorului da dreptul acestuia sa revina cu alte propuneri, care, daca sunt din nou respinse, legitimeaza actiunea in instanta de contencios administrativ[60], in 15 zile de la aceasta a doua respingere. Caracterul administrativ-jurisdictional este dat de modul de constituire a comisiei, posibilitatea solicitarii unor date si informatii suplimentare, audierea persoanelor interesate, consemnarea in hotararea pronuntata a acordului dintre parti[61].