|
|
|
Regimul juridic al serviciilor publice
1 Crearea si desfiintarea serviciilor publice
Pana nu demult, crearea serviciilor publice a constituit monopol de stat in toate tarile, indifferent de oranduirea sociala. Insa, pe masura extinderii democratiei sociale, inclusiv prin descentralizare, s-a inregistrat si se inregistreaza un transfer al acestui monopol de la nivel central la nivel local.
In prezent, statul pastreaza monopolul asupra unor servicii publice considerate de interes national pe care le infiinteaza si le coordoneaza centralizat, cum sunt: politia, starea civila, prevenirea si stingerea incendiilor, etc. Este vorba, in special, de crearea acelor servicii care afecteaza libertatile fundamentale ale cetatenilor sau care presupun aparitia unor categorii de institutii publice.
Mutatiile din sfera social-economica au determinat schimbari semnificative in doctrina administrativa, ajungandu-se astfel la o solutie viabila: "Administratia publica poate impune persoanelor private care presteaza activitati de interes general sa indeplineasca si obligatii de natura serviciului public.".
Colectivitatile locale pot infiinta servicii publice prin intermediul organismului deliberativ al acestora, cu respectarea stricta a conditiilor stabilite de legislativ:
. obligatia de a infiinta servicii publice de interes local numai in limitele legii, adica, o competenta limitata la acele servicii publice care nu sunt statale. In Romania, prin Legea administratiei publice locale, se precizeaza ca la nivel local, autoritatile publice "organizeaza servicii publice de gospodarire comunala, transport local, retele edilitare etc.";
. autoritatile administratiei locale au dreptul de a desfasura la nivel teritorial servicii publice cu caracter statal cu precizarea ca raspunderea revine primarului in calitatea sa de reprezentant al statului;
. infiintarea de servicii publice trebuie sa urmeze procedura prevazuta de lege cu cele trei restrictii: stabilirea obiectivului de activitate, organizarea si functionarea in baza unui regulament emis de administratie, controlul modului in care isi realizeaza prerogativele.
In prezent, pentru evitarea ingradirii liberei concurente, s-a generalizat o exceptie sustinuta de jurisprudenta cu privire la dreptul autoritatilor locale de a crea servicii publice industriale si comerciale numai in trei cazuri:
. atunci cand serviciul public urmeaza sa-si desfasoare activitatea pe domeniul public;
. atunci cand raspunde unei obligatii legale pe care trebuie sa o indeplineasca o persoana publica;
. daca este complementara altui serviciu public.
Suprimarea serviciilor publice se face cu respectarea principiului "actului contrar" potrivit caruia desfiintarea este de competenta aceleasi autoritati care a aprobat infiintarea. Daca serviciul public a fost infiintat prin hotarare a Consiliului local atunci, acelasi consiliu poate dispune prin hotarare contrara desfiintarea; daca serviciul public este de interes national, atunci aceeasi autoritate publica Parlament/Guvern poate dispune prin lege/hotarare desfiintarea serviciului respectiv. Este de retinut faptul ca acest drept nu este nelimitat: autoritatile administratiei locale nu pot desfiinta un serviciu public daca acesta este stipulat prin lege. Pe de alta parte, administratia locala poate desfiinta un serviciu comercial, atunci cand servicii similare s-au infiintat pe plan local si asigura nevoile colectivitatii respective.
2 Principii si reguli de organizare si functionare a serviciilor publice
Infiintarea serviciilor publice, indiferent de natura si modul lor de gestiune, se face cu conditia respectari unor principii de organizare si functionare fundamentale: principiul eficientei, principiul echitatii si principiul descentralizarii.
Principiul eficientei serviciului public este impus de faptul ca toate cheltuielile necesare se suporta de la buget, adica din taxele si impozitele platite de contribuabili.
In aceste conditii, administratia este obligata sa gaseasca cel mai bun raport intre eforturile (costurile) facute si efectele obtinute, respectiv cantitatea si calitatea serviciilor prestate cetatenilor. Acest principiu trebuie avut in vedere in toate fazele si etapele de elaborare a capitolelor de cheltuieli bugetare necesare functionarii serviciilor publice.
Pe de alta parte, eficienta presupune satisfacerea tot mai completa a nevoilor cetateanului, ceea ce face ca, de cele mai multe ori, cheltuielile prevazute in buget sa fie depasite. Este insa preferabil sa fie satisfacut interesul public, chiar daca administratia va face datorii, intrucat scopul de a fi al acesteia este tocmai satisfacerea tuturor conditiilor pentru desfasurarea normala a vietii publice. Cu cat serviciul public este mai bine structurat, organizat si condus, cu atat banul public este mai bine folosit, cu alte cuvinte, functioneaza mai eficient.
Principiul echitatii (egalitatii) prestarilor de servicii, este un corolar al principiului egalitatii tuturor cetatenilor in fata legii si, ca atare, toti cetatenii trebuie sa beneficieze in aceeasi masura de serviciile publice. El se aplica deopotriva agentilor serviciilor publice si utilizatorilor serviciilor publice.
Agentii serviciilor publice sunt supusi acelorasi reguli in ceea ce priveste derularea carierei lor sau accesul la posturi. Acest principiu explica, astfel, regula fundamentala a functiei publice, aceea a accesului legal la posturile publice. Ea interzice orice discriminare bazata pe motive de ordin religios, rasial, filozofic sau politic.
Utilizatorii serviciilor sunt, de asemenea, supusi, in general, acelorasi reguli. Este de neconceput o administratie publica prin care unele categorii de cetateni sa primeasca mai multa apa, mai multa caldura sau apa, in detrimentul altora. Desigur ca in practica apar asemenea discrepante, dar acestea provin din retelele tehnice si organizatorice, nu din principiile administratiei. Jurisprudenta admite, cu toate acestea, unele inegalitati de tratament in anumite situatii, atunci cand utilizatorii se gasesc in situatii de fapt sau de drept care permit ca ei sa fie grupati pe categorii, pentru motive care tin de interesul general, in temeiul legii. De exemplu, este logic si se practica tarife diferentiate pentru transportul fluvial al localnicilor din Delta Dunarii si respectiv turisti din aceasta zona.
Pentru aplicarea deplina a principiului echitatii, administratia trebuie sa recurga sistematic la concurenta si sa asigure transparenta pentru furnizorii de servicii publice.
Principiul descentralizarii serviciilor publice este prevazut atat de Constitutia Romaniei cat si de Legea Administratiei Publice Locale (art. 1) si se concretizeaza prin deplasarea centrului de greutate al serviciilor publice de la "centru" catre comunitatile teritoriale.
Dupa cum se stie, scopul organizarii serviciilor publice il constituie satisfacerea unor interese generale ale comunitatii. De aici rezulta ca descentralizarea va trebui sa tina cont, in primul rand, de acest scop si, in ultimul rand, de organizarea (impartirea) administrativ-teritoriala. Ideea contrara este falimentara, pentru ca sacrifica interesele cetatenilor de dragul autonomiei locale.
Descentralizarea serviciilor publice este o actiune extrem de delicata. Ea trebuie sa tina cont de gradul de specializare al acestora si de necesitatea continuitatii lor. Astfel, oricat de mult s-ar dori descentralizarea unui serviciu public, administratia locala nu va putea realiza acest deziderat in lipsa specialistilor necesari acestui serviciu. Este de neconceput ca o comuna sa-si infiinteze un post de radio fara electronisti sau redactori, o scoala fara profesori sau un spital fara medici. Pentru ca serviciile publice sa fie prestate in conditii de eficienta, este necesar ca administratia publica sa aplice anumite reguli, intre care amintim: regula continuitatii; regula adaptarii sau flexibilitatii; regula cuantificarii.
- Regula continuitatii este impusa de faptul ca, prin natura interesului public asigurat, multe servicii publice nu pot fi intrerupte fara riscul dereglarii sau periclitarii vietii publice. Aceste servicii vitale pentru orice comunitate trebuie sa fie asigurate in mod continuu si uneori in mod permanent. De exemplu, spitalele si serviciile de paza contra incendiilor trebuie sa functioneze non-stop, in timp ce serviciul starii civile este continuu, fara a fi insa permanent. Continuitatea este esenta serviciului public, ea determinand responsabilitatea administratiei fata de modul in care este respectata. De aceea, administratia are obligatia de a prevedea mijloacele si modalitatile de interventie, de a face stocuri de materii prime si combustibili, de a pregati forme alternative de satisfacere a nevoilor cetatenilor in cazuri exceptionale etc. Continuitatea serviciului genereaza si alte consecinte pentru administratia publica, mai ales cu privire la regimul contractelor administrative si al concesionarii.
Cei care preiau astfel de situatii pe baza de contracte sau concesionare trebuie sa asigure functionarea regulata a serviciului incredintat, sub amenintarea unor sanctiuni in caz contrar sau, nu de putine ori, pot primi un ajutor financiar din partea persoanei publice care face concesiunea, pentru a putea asigura continuitatea serviciului respectiv. De asemenea, acest principiu a stat mult timp la baza interzicerii absolute a grevei pentru agentii din cadrul serviciilor publice. Ulterior, dreptul la greva a fost recunoscut, dar in situatii cu totul speciale si numai dupa ce au fost epuizate toate solutiile de reconciliere.
- Regula adaptarii (flexibilitatii) la nevoia sociala este determinata de faptul ca nevoile sociale sunt in continua diversificare si modificare cantitativa si calitativa, iar serviciul trebuie sa raspunda prompt si eficient la evolutia nevoilor colective si exigentele interesului general.
Adaptarea serviciului public la nevoia sociala se realizeaza prin "Statutul de organizare si functionare" a prestatorului de servicii: regie autonoma, societate comerciala, institutie publica etc. Este de retinut faptul ca statutul oricarui serviciu public este definit de o autoritate a administratiei publice si ca dezvoltarea, restrangerea, transferul sau incetarea acestuia se hotaraste de catre administratie. Ca atare, serviciile publice create de administratie raman sub autoritatea acesteia, indiferent de modul de organizare si functionare a lor.
In cazul persoanelor juridice care au in obiectul lor de activitate prestari de servicii, dar nu se afla sub autoritatea administratiei publice, indiferent de forma in care se presteaza serviciul public (locatie, inchiriere, concesiune), administratia trebuie sa prevada conditii contractuale obligatorii pentru prestator si posibilitatea adaptabilitatii serviciului la cererea sociala. In cazul acestor contracte administrative, ne gasim in situatia speciala regulilor de drept public intrucat administratia raspunde la comanda sociala, indiferent cui a delegat gestiunea serviciului public. Clauzele obligatorii in sarcina prestatorilor de servicii nu incalca principiul libertatii de vointa a partilor contractante, ci exprima, in termenii dreptului public, atributul administratiei ca reprezentanta a cetatenilor, calitatea de autoritate publica.
- Regula cuantificarii rezultatelor serviciului public este determinata de cel putin doua motivatii concrete:
a) necesitatea aprecierii corecte a modului in care serviciul public satisface cerintele sociale ale cetatenilor si, implicit, evaluarea rapida a activitatii serviciului;
b) necesitatea asigurarii transparentei fata de cetateni, acestia putand, gratie cuantificarii, sa
controleze modul in care se desfasoara activitatea serviciilor publice, asigurandu-se in acest fel principiul echitatii acestora.
