|
|
|
PROCESUL BUGETAR
Mobilizarea ca venituri si dirijarea ca cheltuieli a resurselor financiare
publice semnifica fluxuri si refluxuri financiare desfasurate in sensuri
complementare si in virtutea raporturilor biunivoce dintre autoritatea
publica si comunitate.
Bugetul public ilustreaza comparativ si valoric corespondenta dintre
necesitati si posibilitati, reprezentand programul financiar pe care se
bazeaza managementul guvernamental al oricarei economii si societati
moderne.
Corelarea tuturor acestor informatii pe sensurile raporturilor biunivoce
sus-amintite se realizeaza in mai multe etape, a caror succesiune in timp,
pe institutii si competente a fost consacrata de practica financiara a tuturor
statelor capitaliste.
Reforma financiara din tara noastra vizeaza si acest proces, iar istoria
recenta ofera imaginea eforturilor de aliniere la practicile traditionale
occidentale.
Cuvinte cheie
proces bugetar
executiv
legislativ
putere judecatoreasca
elaborarea proiectului de buget
lege bugetara
aprobarea proiectului de buget
executia bugetului de stat
executia de casa a bugetului
controlul executiei bugetare
rectificare regularizare
Cuprins:
1. Semnificatie, continut si particularitati
2. Etapele si competentele institutionale
3. Particularitatile bugetelor locale
4. Finantele Uniunii Europene
1. SEMNIFICATIE, CONTINUT SI PARTICULARITATI
Continutul, semnificatia si intreaga configuratie a bugetului si a
procesului bugetar reprezinta rezultatele unui amplu proces de evolutie,
inaugurat cu mult inainte de individualizarea ca stiinta a finantelor publice
si marcat de numeroase elemente, specifice fiecarui stat si fiecarei epoci
istorice in acelasi stat.
Indiferent de particularitatile nationale firesti, o serie de trasaturi
definitorii si generale sunt comune tuturor modalitatilor de conducere si
desfasurare a oricarui proces bugetar:
a) este un proces predominant politic, pentru ca semnifica optiunile
de politica economica si sociala ale unor grupuri selectionate prin
mecanismul electoral al votarii;
b) este un proces de decizie financiara, intrucat rolul alocativ al
guvernului se exercita pe baza autoritatii sale in administrarea unor
resurse financiare comensurabile, in interesul comunitatii si cu privire la
toate aspectele socio-economice;
c) este un proces complex, deoarece presupune participarea tuturor
categoriilor sociale din dubla calitate a fiecarui cetatean: contribuabil -
cand participa la constituirea veniturilor bugetare, beneficiar al serviciilor
si prestatiilor publice - cand acestea ii sunt distribuite in baza alocarilor
orientate prin cheltuielile bugetare;
d) este un proces ciclic, deoarece esenta anualitatii bugetare impune
si asigura specificul repetitiv al intregului proces bugetar, dupa evolutiilor
conjuncturale si potrivit fazelor legate de reluarea reproductiei sociale.
Ansamblul de operatiuni privind elaborarea si aprobarea
proiectului de buget, executia bugetului - ca incasare de venituri si
efectuare de cheltuieli bugetare, incheierea si aprobarea contului de
executie bugetara, precum si controlul bugetar, semnifica procesul
bugetar.
Toate principiile si activitatile pe care le impune planificarea si
programarea macroeconomica se intrunesc in desfasurarea procesului
bugetar, a carui importanta se manifesta in pronuntata tendinta de
crestere, atat in timp - sub forma bugetelor plurianuale sau ciclice, cat si
in spatiu - sub forma bugetului regional sau general consolidat (al Uniunii
Europene).
Faptul se rasfrange si asupra acceptiunii de echilibru, care presupune
luarea in consideratie a echilibrului general, in locul echilibrului economic,
strict delimitat; de asemenea, prospectarea (si restabilirea) echilibrului
ciclic, asigura mai mult relevanta ca dinamica, decat echilibrul anual.
Procesul bugetar se bazeaza pe o cuprinzatoare si atenta inventariere
a surselor si resurselor financiare dintr-o perioada determinata, iar de la
premiza ipotezelor si efectelor previzionate, se fundamenteaza proiectii si
decizii de perspectiva, cu impact major deopotriva asupra laturii publice si
private a vietii social-economice.
Bugetul si procesul bugetar exprima plenar orientarile de politica
generala guvernamentala si contin intregul instrumentar de programare si
de stabilire a unui echilibru viabil intre elementele ce compun necesitatile,
si resursele materiale si financiare care compun posibilitatile.
Semantic, "procedura bugetara" si "proces bugetar" sunt doua expresii
cu acceptiuni asemanatoare. Totusi, s-ar putea argumenta preferintele
diferite ale celor doua doctrine, juridica si economica, pentru una sau
cealalta dintre formulari.
Doctrina juridica accentueaza ponderea de importanta pe care o pot
avea diferite institutii specializate, ale caror competente si responsabilitati
sunt prevazute intr-un complex cadru legislativ, astfel ca procedura
bugetara inseamna cuplarea lor institutionala si principiala.
Doctrina economica pune accentul pe tehnicile aparte de
comensurare a unor surse si resurse, exprimate in bani si rezultate prin
functionarea unor relatii sociale complexe, astfel ca procesul bugetar
semnifica toate activitatile si toate institutiile antrenate in administrarea
banului public
Dezvoltarea de fata nu isi propune ca scop reconcilierea celor doua
viziuni, insa se foloseste de aceste precizari nuantate pentru a inlesni
perceperea intr-o masura cat mai cuprinzatoare a cadrului institutional, cu
abilitari si finalitati precise, asa cum opereaza acesta in intregul demers
bugetar.
2. ETAPELE SI COMPETENTELE INSTITUTIONALE
Competentele si responsabilitatile privind desfasurarea procesului
bugetar presupun functionarea unui complex cadru institutional1
caracterizat prin ". separarea, pe orizontala, in subsisteme institutionale,
a celor trei puteri din stat (legislativa, executiva si judecatoreasca), ."
precum si prin ". subordonarea, pe verticala, a institutiilor in cadrul
fiecaruia din sistemele respective".
Desi traditia democrata a consacrat o stricta delimitare a
competentelor si responsabilitatilor institutionale care apartin celor trei
puteri separate ale statului de drept, practica pune in evidenta o tendinta2
tot mai clara in actualitate, si anume, de restrangere a competentelor
parlamentului in materie de buget, in paralel cu largirea competentelor
organului executiv. Mai multe cauze impun manifestarea acestei tendin te,
intre care lentoarea si imobilismul parlamentar, deseori in contratimp cu
urgenta, rapiditatea si chiar criza care obliga executivul sa adopte operativ
solutii viabile.
Tendinta se materializeaza intr-o realitate care contravine repartitiei
principiale de responsabilitati, in sensul ca "Parlamentul a devenit
prizonierul guvernului" 3 de vreme ce nu dispune de alte informatii decat
de cele cuprinse in proiectul de lege.
In Romania, tendinta mai sus semnalata se concretizeaza in
nenumaratele ordonante de guvern, elaborate si aplicate cu putere de
lege, cu mult timp inainte de implicarea cu necesitate a organului
legislativ. Criticile acestei practici, asa cum se regasesc constant in fiecare
program de guvernare, sunt intemeiate si foarte ferme, dar si
evenimentele reale se deruleaza dupa un grafic dificil de anticipat si de
temporizat, asa incat, cu fiecare ciclu, se repeta si, chiar, se amplifica
decorelarile intre competente si responsabilitati.
Participarea, ordonata a institutiilor care compun cele trei puteri in stat
si separate potrivit normelor si exigentelor unui stat de drept, asigura
respectarea principiilor democratice si, totodata, previne producerea
abuzurilor de putere si a conflictelor de interese.
Concret, executivul este imputernicit cu actiunile privitoare la
fundamentarea si elaborarea proiectului de buget, care devine lege in
urma dezbaterilor si aprobarii legislativului.
In aceeasi ordine de idei, organele si departamentele care compun
executivul si care au insarcinarea executiei bugetului aprobat sunt supuse
controlului financiar dinspre alta institutie, semnificand puterea
judecatoreasca, exterioara fata de guvern si sub autoritatea
parlamentara, anume Curtea de Conturi.
1. ELABORAREA PROIECTULUI DE BUGET
Practica cea mai raspandita in plan international consemneaza ca
initiativa bugetara apartine guvernului. Aceasta inseamna ca organele si
institutiile din structura executivului au imputerniciri privind intocmirea
proiectului de buget pe care, in baza unui scadentar precizat prin legislatia
fiecarui stat, il prezinta legislativului spre dezbatere si aprobare. Acesta
este insotit de justificarea documentata a volumului si structurii pentru
venituri si cheltuieli, de proiectul de lege privind aprobarea bugetului,
precum si de alte materiale ca anexe ale demersului bugetar.
In principal, functioneaza trei sisteme de initiativa bugetara4
a) Guvernamentala, potrivit careia guvernul are prerogativa initierii si
sprijinirii masurilor de efectuare a alocarilor, ca cheltuieli publice, sau de
instituire a veniturilor publice. Toate propunerile de cheltuieli care eman a
de la celelalte ministere si de la institutiile publice sunt centralizate la
Ministerul Finantelor care are si dreptul de a le controla. Tot guvernul
decide asupra solutionarii eventualelor divergente intre participantii la
proiect si, dupa finalizarea concilierii si a formei finale a proiectului de
buget, guvernul il depune la parlament, impreuna cu toata documentatia
aferenta. De asemenea, executia bugetului public tine de insarcinarea
guvernului, care prezinta Parlamentului contul anual de executie
bugetara corespunzatoare exercitiului precedent.
b) Mixta, conform careia initiativa bugetara provine de la organele
guvernamentale si de la legislativ. Ministerul Finantelor, centralizeaza
propunerile tuturor ministerelor si departamentelor din structurile
guvernamentale, in baza carora intocmeste o schita atasand si
propunerile proprii. Apoi, dupa echilibrarea si definitivarea proiectului de
catre Cabinetul de Ministri, se inainteaza parlamentului, tot de catre
Ministerul Finantelor, dar in numele sefului statului. Comisiile financiare
din camerele parlamentului sunt insarcinate cu dezbaterile proiectelor si
a oricaror propuneri de amendament, efectuand si sustinerile proiectului
in momentul dezbaterilor parlamentare pentru aprobarea acestuia.
c) Americana, conform careia presedintele are initiativa bugetara cu
sprijinul unui oficiu bugetar. Acesta centralizeaza si proceseaza
propunerile provenite de la departamentele consumatoare, urmand ca
examinarea si definitivarea formei finale a proiectului de buget sa fie
efectuate de catre presedinte.
In Romania, Ministerul Finantelor Publice are atributii privind intregul
mecanism de coordonare si finalizare a operatiunilor reprezentand
elaborarea proiectului de buget, avand ca premisa prevederile din
programul de guvernare asa cum a fost acesta aprobat de catre
Parlament.
Analiza prealabila si procesarea tuturor documentelor premergatoare
actiunii de elaborare a proiectului de buget se bazeaza pe o serie de
indicatori sintetici, care reflecta evolutiile macroeconomice dintr-o perioada
determinata. Corelarea lor are menirea sa exprime conditiile de
sustenabilitate ale unui echilibru general economic si financiar. In acest
sens se ia in calcul:
- rata inflatiei;
- evolutia produsului intern brut, dupa configuratia caruia se
diagnosticheaza crestere sau recesiune economica;
- gradul de fiscalitate;
- evolutia creditului intern, in sensul expansiunii sau contractiei
acestuia, functie de obiectivele politicii monetare;
- evolutia rezervei internationale nete, prin diferenta dintre
pasivele si activele externe exprimate in valute convertibile;
- volumul si structura finantarii externe, prin considerarea tuturor
formelor de creditare, dar si a garantiilor asigurate de stat pentru
creditele private externe etc.
Corecta evaluare, corelare si interpretare a acestor informatii si
variabile fundamenteaza o corecta si temeinica proiectie a posibilitatilor de
finantare raportate la necesitati, in asa mod incat sa se construiasca si sa
se adopte un anumit deficit bugetar. Problema esentiala este in legatura
cu dimensiunea acestuia, ca decalaj intre venituri si cheltuieli, decalaj a
carui acoperire nu trebuie sa prejudicieze echilibrul economic general, si
nici echilibrul monetar, financiar si valutar in special.
Intocmai ca si in practica tarilor cu traditie democratica, si in tara
noastra operatiunile legate de elaborarea proiectului de buget se
desfasoara dupa un anumit scadentar.
Pana la 1 iunie trebuie sa se depuna la Ministerul Finantelor toate
proiectele ministerelor si institutiilor publice centrale si locale, astfel ca, in
10 zile de la primirea lor sa fie examinate si sa se opereze acele modificari
necesare (re)stabilirii echilibrului bugetar pe ansamblu. Este o etapa
frecvent caracterizata de divergente si dispute intre cei implicati, astfel ca
Guvernul este solicitat sa solutioneze aceste situatii si, prin structuri
specializate si abilitate, sa aplaneze eventualele tensiuni.
Pana la 1 august trebuie sa fie finalizata aceasta actiune si sa se
depuna noile proiecte de bugete cu rezultatul concilierilor guvernamentale,
continand modificari, propuneri noi si documente justificative pentru
veniturile si cheltuielile prevazute.
Pana la 25 septembrie Ministerul Finantelor trebuie sa intocmeasca
propriul proiect de buget, precum si proiectul de buget al administratiei
centrale si a administratiilor locale; pentru aceasta sunt procesate toate
propunerile si documentele primite de la celelalte ministere. Proiectele
bugetelor mentionate anterior sunt insotite de proiectul legii bugetare si
sunt inaintate/depuse la Guvern.
Pana la 10 octombrie Guvernul trebuie sa depuna la Parlament
proiectul de buget si de lege bugetara, ca finalitate a demersurilor sale de
analiza, evaluare si insusire a acestor documente. Totodata, Guvernul
intocmeste un raport privind situatia economica si sociala a tarii pe anul
expirat, precum si proiectia acesteia pentru anul viitor.
In etapa de elaborare a bugetului de stat trebuie subliniat rolul
Guvernului si, in special, al Ministerului Finantelor, care exercita
conducerea trezoreriei nationale si, pe langa proiectul de buget si de lege
bugetara, elaboreaza si contul general anual de executie a bugetului
administratiei centrale si locale de stat. In aceasta postura deosebita,
Ministerul Finantelor intocmeste, coordoneaza si foloseste urmatoarele
documente
- balanta financiara generala a economiei;
- balanta de plati externe;
- balanta de venituri si cheltuieli ale populatiei si a masei
monetare;
- balanta creantelor si angajamentelor externe;
- balanta formarii capitalurilor in economie;
- balanta financiara a resurselor si cheltuielilor de investitii.
De asemenea, primeste si analizeaza conturile anuale de executie
bugetara intocmite si inaintate de catre ordonatorii principali de credite
bugetare.
Conjunctura economica mondiala, precum si situatia economica si
financiara din anul curent reprezinta principalele coordonate pe care se
proiecteaza veniturile si cheltuielile viitorului buget. Cele mai raspandite
metode de evaluare a veniturilor si cheltuielilor bugetare sunt:
a) metoda automata - este simpla ca procedura si este bazata
pe evolutiile ultimelor doua exercitii bugetare, cu unele
modificari si corectii determinate de schimbarea legislatiei; nu
prezinta prea multa relevanta, data fiind realitatea deseori
diferita in anul proiectului;
b) metoda majorarii/diminuarii - se bazeaza pe informatii inca
mai vechi, care sunt extrapolate si, astfel, se deduc
eventualele tendinte de viitor; este destul de aproximativa,
pentru ca realitatea provoaca aparitia si influenta unor factori
care n-au actionat anterior si, ca atare, nici anticiparile nu pot
fi luate integral in calcul;
c) metoda evaluarii directe - este mai apropiata de realitate,
intrucat se bazeaza pe o serie de indicatori analizati din
executia preliminata a bugetului in curs, care se ajusteaza cu
relativ destula operativitate in functie de realitati sau de
conjunctura internationala.
In Romania se aplica aceasta din urma metoda.
Asa cum in dimensionarea veniturilor se urmareste randamentul
lor fiscal, tot astfel in proiectarea cheltuielilor statul modern
evalueaza eficienta efectuarii lor, intrucat o anumita combinare a
celor doua categorii financiare le potenteaza rolul reglator al intregii
vieti socio-economice.
Desi procedura elaborarii bugetare difera de la o tara la alta,
elementul comun consta in aceea ca bugetul reprezinta materializarea
politicii economice incluse in programul de guvernare al partidului sau
coalitiei de partide care dispune de majoritatea parlamentara. Ca atare,
intreaga constructie bugetara, de la proiect pana la decizia finala a
Parlamentului, confera bugetului pronuntatul sau caracter politic.
Rezultatul activitatii de elaborare se concretizeaza intr-o ampla
documentatie care contine urmatoarele:
1. raportul economic si financiar, expunerea de motive si proiectul
de lege bugetara - dupa un bogat material statistic care acopera
toate domeniile vietii sociale si economice, sunt indicate
coordonatele majore ale politicilor proiectate pentru restabilirea
principalelor echilibre: politica externa, preturile, politica
bugetara si fiscala - toate acestea inscrise in vastul domeniu de
aplicare a politicii economice generale;
anexele la proiectul de lege - pot aparea intr-un singur buget
sau in mai multe bugete si contin structura veniturilor si
cheltuielilor bugetare;
3. materiale documentare suplimentare - sunt copii, analize si
detalieri care justifica si explica prevederile din proiect, iar rostul
acestora este de a servi parlamentarilor ca documentare si
pregatire a dezbaterilor pe marginea proiectelor primite.
Ca document a carui elaborare se afla in competenta si
responsabilitatea executivului, proiectul de buget si de lege bugetara
trebuie sa fie sustinute de fiecare membru al Guvernului, cu ocazia
dezbaterilor parlamentare si in orice alte circumstante care solicita la
aceasta.
2. APROBAREA PROIECTULUI DE BUGET
Odata finalizat proiectul de buget si inaintat legislativului, acesta
trebuie ca, pana la 31 decembrie a anului in curs, sa-l aprobe in urma
examinarii si dezbaterilor parlamentare. In urma aprobarii, rezulta5 ". un
act normativ intitulat legea de adoptare a bugetului de stat, prin care se
confera acestor importante relatii (bugetul public - n.ns.) forta juridica de
lege
Din partea Guvernului, ministrul de finante este delegat sa prezinte
Parlamentului documentele anterior descrise, precum si raportul comisiilor
de specialitate care au examinat proiectul.
Etapa de aprobare a proiectului de buget se desfasoara sub incidenta
unor factori diferiti, care pot provoca decalarea intregului demers.
Principiul majoritatii dobandite prin confruntarea electorala, ca si disciplina
de partid induc o anumita configuratie in viata parlamentara; in plus, este
posibila operarea diverselor grupuri de presiune care au interese
divergente si care, pe fondul unor resurse indeobste marginite, pot impune
o anumita coloratura politica privind deopotriva constituirea veniturilor, ca
si alocarea cheltuielilor bugetare.
Aceste documente intra in dezbaterea separata in cele doua camere
ale Parlamentului; eventualele divergente inerente din aceasta etapa sunt
conciliate de catre o comisie parlamentara comuna. Atat la examinarea
proiectului, cat si in dezbaterile care preced aprobarea, Parlamentul are
imputernicirea sa urmareasca o serie de prioritati de politica economica
generala:
- indeplinirea prevederilor din programul elaborat de Comisia
Nationala de Prognoza, Plan si Conjunctura Economica,
referitoare la evolutia previzibila a economiei nationale;
- asigurarea drepturilor legale ale tuturor cetatenilor cu privire la
accesul lor neingradit la invatatura, cultura, ocrotirea sanatatii,
ordine publica, precum si protectia mediului inconjurator;
- stimularea sectorului privat prin mijlocirea instrumentarului
financiar-bancar, in echilibru cu constrangerea sectoarelor
neperformante;
- corelarea cererii internationale cu disponibilitatile multiple
existente si potentiale, astfel incat sa fie evitate dezechilibrele si
decorelarile.
Concis, ideea calauzitoare a intregului demers parlamentar este ca
bugetul public sa-si indeplineasca rolul de stabilizator al economiei.
Din variate motive, aprobarea este o faza deseori prelungita peste
termenul prevazut, astfel ca practica traditionala a creat si solutia repetarii
prevederilor din bugetul precedent, dar nu mai mult de trei luni din noul an.
In unele legislatii se trece fie la aprobarea imediata, fie la o executie
limitata, pe masura ce se finalizeaza dezbaterile parlamentare.
Dupa aprobare, legea bugetara este promulgata (prin semnatura) de
catre seful statului si este publicata in Monitorul Oficial.
Legile bugetare anuale cuprind sintetic principalele elemente ale
programului financiar al guvernului. Ele debuteaza cu obiectivele
guvernarii a caror realizare este conditionata de veniturile si cheltuielile
prevazute, continua cu argumentarea atributiilor si raspunderilor
guvernamentale legate de executia bugetara si, in final, mentioneaza
dimensiunea fondului de rezerva la dispozitia guvernului; acesta trebuie sa
se incadreze pana la 7% din suma cheltuielilor, iar constituirea sa are ca
scop final acoperirea unor sarcini neprevazute, dar posibile in viitorul an.
Ultimul articol al acestor legi, de regula, face referiri in legatura cu
rezultatele exercitiului bugetar precedent.
Tendintele moderne de amplificare a rolului interventionist al statului
se manifesta si printr-o reducere semnificativa a rolului parlamentului in
cadrul procesului bugetar. In unele legislatii se merge chiar pana la
formalismul declarat al parlamentului cu privire la buget. Presiunile
monetare in finantarea deficitului bugetar sunt tot mai puternice si deseori
guvernele se vad constranse sa adopte decizii ce nu pot astepta reactia
parlamentara de sustinere, iar practica ordonantelor guvernamentale de
urgenta despre care s-a amintit mai sus, isi are sorgintea tocmai in
specificul activitatii parlamentare, nu totdeauna adaptat la exigentele unor
realitati deseori imprevizibile.
3. EXECUTIA BUGETULUI DE STAT
Desfasurata pe intreaga durata a anului bugetar, executia bugetului
inseamna incasarea veniturilor bugetare la termenele si in cuantumul
prevazute de lege, precum si efectuarea cheltuielilor bugetare, potrivit
destinatiilor stabilite prin autorizarea Parlamentului.
Competenta si responsabilitatea pentru executia bugetara revin
Guvernului,care in acest mod ilustreaza capacitatea sa administrativa. In
acest sens, sunt imperative principiile care sustin prevederile bugetare:
a) veniturile prevazute in buget reprezinta sarcini minime,
exceptand veniturile extraordinare aprobate prin
imprumuturile de stat si care sunt sarcini maxime;
b) cheltuielile cuprinse in buget reprezinta plafoane maxime,
iar alocarea lor trebuie sa urmeze cu strictete destinatiile
aprobate.
Executia bugetara se desfasoara sub conducerea generala a
Guvernului si cuprinde urmatoarele faze:
- repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare;
- executia de casa a bugetului de stat;
- realizarea veniturilor bugetare;
- efectuarea cheltuielilor bugetare.
Ultima etapa a executiei bugetare se regaseste in incheierea si
aprobarea contului de executie bugetara.
Repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare
este motivata de decalajele existente intre diferitele intreprinderi si
domenii de activitate, care la randul lor conditioneaza ritmuri diferite de
formare a veniturilor si de efectuare a cheltuielilor de la buget. Astfel, in
unele sectoare se inregistreaza un ritm constant tot cursul anului, cum
este cazul in industrie, transporturi sau telecomunicatii. In comert sau in
agricultura activitatea sezoniera necesita efectuarea cheltuielilor inainte de
colectarea unor venituri, intocmai ca si in invatamant, asigurari sociale sau
cultura. Sunt si domenii, cum ar fi administratia, ordinea publica sau
invatamantul, in care ritmul cheltuielilor este constant tot anul, indiferent
de ritmul de formare a veniturilor. Aceste decorelari inerente urmeaza sa
se acopere din fondul de completare sau de rezerva bugetara, sau se
amana pana in exercitiul imediat urmator, cand se normalizeaza fluxurile
financiare.
Executia de casa a bugetului de stat semnifica toate activitatile
aferente incasarilor si platilor organizate de forma fluxurilor bugetare, cu
sau fara numerar, care antreneaza casierii si/sau viramente intre conturi.
Potrivit conventiilor cu Ministerul Finantelor, Banca Nationala tine in
evidentele sale Contul Curent al Trezoreriei Statului.
Respectarea termenului si a cuantumului prevazute de lege sunt
conditii cumulativ necesare cu privire la incasarea veniturilor bugetare. De
asemenea, legea bugetara anuala este obligatorie si in legatura cu
cuantumul si nomenclatorul prelevarilor fiscale in contul veniturilor
bugetare.
Ca unitati operative ale societatilor bancare functioneaza:
casele colectorilor speciali, institutii autorizate de Ministerul de
Finante sa incaseze si sa faca varsaminte in contul veniturilor
bugetare la filialele Bancii Nationale; aici intra taxe pentru
Ministerul Afacerilor Externe si Ministerul de Interne, precum si
Comisia de Arbitraj de pe langa Camera de Comert si industrie;
casieriile comunale.
Incasarea veniturilor bugetare are loc prin:
- viramente - uzuale in cazul majoritatii agentilor economici;
- plati in numerar - din partea persoanelor fizice, cand se da curs
unor acte intocmite in prealabil de catre autoritatile financiare;
- stopaj la sursa - in cazul platii salariilor si a altor drepturi
asimilate, cum este cazul angajatorilor, cand se calculeaza si se
retin automat sarcinile fiscale aferente;
- aplicare/anulare timbre fiscale mobile - cum este cazul taxelor
de timbru care nu depasesc 100.000 lei; acestea sunt emise de
catre Ministerul Finantelor si distribuite prin oficii postale.
Atat pentru impozitele directe, cat si pentru cele indirecte, dispozitia si
manuirea sunt activitati distincte si se indeplinesc de catre personal
specializat si cu imputerniciri specifice.
Astfel, dispozitia este atributul unor organe specializate din aparatul
fiscal si vizeaza urmatoarele etape:
- asezarea, adica identificarea materiei impozabile si cuantificarea
acesteia;
- lichidarea, cand este stabilita cota de impozit si debitorul;
- emiterea titlului de percepere/incasare, prin care se autorizeaza
incasarea venitului bugetar ("deschiderea de rol").
Operatia de manuire este indeplinita de catre functionarii trezoreriei si
inseamna atat incasarea, cat si (eventual) urmarirea contribuabililor
datornici.
Separarea intre decizia asupra resurselor si manevrarea lor efectiva
are menirea intaririi controlului si prevenirii fraudelor.
Efectuarea cheltuielilor bugetare, face parte din executia
bugetara si presupune, de asemenea, respectarea distinctia intre
dispozitie si manuire. Astfel, dispozitia in materie de cheltuieli bugetare
include:
- angajarea, ca act de competenta conducatorilor institutiilor publice
prin care se genereaza obligatia acelei institutii de a plati o suma
unui tert; acest act poate fi un contract, o decizie ministeriala,
hotarare judecatoreasca, decizie a Parlamentului sau orice act legal;
este o etapa care influenteaza incadrarea in limitele prevazute in
buget;
- lichidarea, este bazata pe o gama larga de acte justificative prin care
se constata prestatia efectuata in beneficiul institutiei publice,
precum si cuantumul sumei de plata pentru aceasta;
- ordonantarea semnifica emiterea ordinului propriu-zis de plata a
sumei de la buget in favoarea tertului.
Toate operatiunile privitoare la dispozitie sunt atributul ordonatorilor
de credite, ca persoane autorizate printr-o norma de drept sau printr-o
delegatie de la un ordonator de drept. Concret, ordonatorii au imputerniciri
privitoare la intrebuintarea resurselor primite - si acestia sunt utilizatorii
bugetari, sau pentru a le repartiza catre unitatile subordonate.
Ierarhizarea dupa sfera de competenta si responsabilitati diferentiaza
urmatoarele categorii de ordonatori:
a) ordonatorii principali, care sunt ministrii si toti conducatorii
organizatiilor centrale de stat; acestia pot atribui aceasta
calitate si altor persoane, prin delegatie deplina sau partiala,
temporara sau permanenta; delegatia este oricand revocabila
si, in toate situatiile, se bazeaza pe notificarea adresata in
acest sens Ministerului Finantelor si Bancii Nationale a
Romaniei.
b) ordonatorii secundari sunt conducatorii institutiilor publice cu
personalitate juridica din subordinea ministerelor si a organelor
centrale de stat; in aceasta calitate, acestia aproba efectuarea
cheltuielilor din bugetele proprii si repartizeaza creditele
bugetare aprobate catre unitatile imediat subordonate;
conducatorii acestora din urma sunt:
c) ordonatorii tertiari, care au ca obligatie si raspundere utilizarea
sumelor primite in stricta conformitate cu destinatia pentru care
s-a prevazut alocarea.
Ordonatorii de credite poarta raspunderea pentru respectarea tuturor
dispozitiilor legale privitoare la folosirea eficienta a resurselor bugetare
primite, la integritatea bunurilor din patrimoniul unitatii pe care o conduc,
precum si a celor legate de o corecta organizare si evidentiere a
contabilitatii. Orice cheltuiala aprobata de ordonatorii de credite trebuie sa
poarte in prealabil viza de control financiar preventiv din partea
personalului specializat si imputernicit cu aceasta activitate.
Referitor la manuirea banilor care reprezinta cheltuielile bugetare,
plata propriu-zisa este achitarea obligatiilor prevazute si se efectueaza de
catre functionarii gestionari ai banilor publici.
In executia bugetului este organizata separat executia veniturilor si
respectiv a cheltuielilor, prin departamente specializate si cu imputerniciri
distincte, tot din motivul de evitare a neajunsurilor privind administrarea
banului public.
Executia de casa a bugetului, in sensul de organizare a fluxurilor
bugetare, are ca obiective generale supervizarea platilor si a incasarilor
in conturile bugetului de stat, gestiunea disponibilit atilor bugetare,
asigurarea informatiei legate de contabilitatea fluxurilor bugetare, precum
si raportarea periodica asupra modului de realizare a prevederilor
bugetare.
Se cunosc doua sisteme de executie de casa a bugetului.
1. Sistemul bancar: acesta presupune ca o banca centrala
efectueaza operatii de incasari, de plati sau de finantare in contul
bugetului; institutiile publice au conturi la diferite banci, iar fluxurile cu
bugetul se deruleaza cu banca imputernicita cu executia de casa a
acestuia.
Organismele financiare ale administratiei publice pot avea casierii
proprii pentru alimentarea conturilor bugetare, pentru incasarile in numerar
de la populatie.
Dar, Ministerul Finantelor trebuie sa organizeze un sistem aparte
pentru supravegherea veniturilor si cheltuielilor, pentru fondurile de la
buget, si creditele bugetare, deschise de Ministerul Finantelor;
disponibilitatile institutiilor publice la banci sunt imobilizari pentru buget, or,
acesta se imprumuta pentru acoperirea deficitului bugetar cu sume
"scumpe" de pe piata capitalului; analiza executiei de casa a bugetului
depinde prea mult de informatii din sistemul bancar al executiei de casa a
bugetului, iar ca uzanta cvasigeneralizata, sistemul bancar nu se
caracterizeaza prin transparenta.
Executia de casa prin acest sistem se aplica in S.U.A. si Marea
Britanie pe baza unei consacrate practici si traditii democratice.
Sistemul de trezorerie este un alt sistem pentru executia de
casa a bugetului, caz in care trezoreria indeplineste doua functii
importante:
o de casier public, si inseamna: efectuarea operatiilor de incasari
sau plati la sau de la buget, in numerar ori decontari fara
numerar, controlul cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la
buget, dand informatiile necesare referitoare la executia de
casa a bugetului; gestioneaza pozitia zilnica de casa a
bugetului si asigura lichiditatile necesare, luand in calcul
finantarea deficitului bugetar si serviciul datoriei publice;
o de bancher, si efectueaza urmatoarele operatiuni: tine conturile
institutiilor publice, pe care le integreaza in politica de lichiditati
a bugetului; gestioneaza datoria publica privind deficitul bugetar
pentru mentinerea imprumuturilor in limitele permise de
Parlament si minimizarea costului datoriei publice; tine evidenta
operatiunilor in care statul este garant sau coparticipant la
acordarea imprumuturilor; de exemplu crearea unei
infrastructuri industriale spre a fi inchiriata firmelor private,
reprezinta o actiune de anvergura care impune participarea
financiara a statului, foarte amanuntit contabilizata.
Ca structura, Trezoreria se compune dintr-o unitate centrala in
Ministerul Finantelor, care asigura si conduce intregul sistem pe tara, la
care se adauga unitatile teritoriale in tara, conform sistemului de
organizare teritoriala si administrativa a tarii.
Personalul este specializat in operatiuni de control si evidenta, in
inregistrarea veniturilor si a cheltuielilor, precum si in pregatirea
rapoartelor periodice referitoare la executia bugetara.
Prin urmare, executia bugetului de stat este de competenta si in
raspunderea mai multor structuri, care includ: Guvernul, Ministerul
Finantelor, Ordonatorii de credite, Compartimentele financiar-contabile ale
institutiilor publice, precum si cele doua camere ale Parlamentului.
Atributiile diferentiate ale fiecareia dintre acestea sunt incluse in normele
proprii de functionare si in legislatia financiara specifica.
Incheierea si aprobarea contului de executie bugetara reprezinta o
etapa-corolar al tuturor operatiunilor si activitatilor legate de incasarea
veniturilor si efectuarea cheltuielilor bugetare. Contul general de executie
bugetara este tot de competenta Guvernului care colecteaza si
proceseaza toate documentele aferente de la toti ordonatorii principali de
credite. Acest cont se definitiveaza pana la 1 iunie a anului premergator
celui pentru care incepe discutarea bugetului si rezultatul sau final exprima
rezultatul executiei la finele anului bugetar, ca deficit sau ca excedent.
Pana la 30 noiembrie Parlamentul trebuie sa aprobe datele
inregistrate in aceste documente, precum si pe cele referitoare la fondurile
speciale, bugetele anexe, extraordinare, autonome, la conturile speciale si
taxele parafiscale.
Pentru administratiile locale termenul scadent este 1 iulie, iar pentru
organul central care administreaza bugetul asigurarilor sociale (Ministerul
Muncii si Solidaritatii Sociale) termenul scadent este 1 mai. In acest caz,
contul anual de executie bugetara se inainteaza Guvernului insotit de
raportul de analiza al Ministerului Finantelor.
Odata colectate toate informatiile si documentele care concura la
elaborarea contului general de executie bugetara, Guvernul le inainteaza
Parlamentului pentru dezbatere si aprobare. Regula este ca aceasta
procedura sa se desfasoare impreuna cu proiectul de buget si de lege
bugetara.
Rezultatul executiei bugetului, ca deficit sau excedent, se deduce
dupa relatia:
E/D = Vi - (Pn + On), unde:
E/D = excedent sau deficit
Vi = venituri incasate pana la incheierea exercitiului
Pn = plati efectuate pana la incheierea exercitiului
On = obligatii cu termene legale pana la finele anului, care pot include
si alte obligatii pana la 15 martie anul urmator
Pana la 31 martie Ministerul Finantelor poate prezenta Guvernului un
proiect de lege pentru regularizarea exercitiului financiar incheiat
Daca rezultatul este deficit, Parlamentul hotaraste, la propunerea
Guvernului, acoperirea deficitului si masurile de intreprins pentru a se
evita situatii neplacute in anul urmator.
Daca rezultatul este excedent, Parlamentul este investit cu
competenta de a hotari, la propunerea Guvernului, modul de utilizare a
acestui surplus.
In timp ce excedentul, desi - practic - doar o ipoteza, poate alimenta
un fond de tezaur al statului, deficitul ridica probleme de finantare, fie prin
imprumut de stat, fie prin credit de la Banca Centrala.
De mentionat ca, anual, Ministerul Finantelor intocmeste si Contul
general al datoriei publice, anexat la Contul general al executiei bugetare
si continand soldul operatiunilor in tara si in strainatate. Se mai anexeaza
si situatia garantiilor guvernamentale pentru creditele interne si externe
primite de catre diferite persoane juridice.
Analiza tuturor acestor documente fundamenteaza prognoze si studii
cu privire la directia de aplicare a instrumentarului financiar, valutar si
monetar, pentru evolutia viitoare echilibrata a economiei si societatii.
4. CONTROLUL EXECUTIEI BUGETARE
Controlul bugetar ilustreaza cea de-a doua mare functie a finantelor
publice, functia de control, in timp ce functia de repartitie s-a materializat
in toate operatiunile anterioare din procesul bugetar, prin care s-au
inventariat, s-au evaluat si s-au orientat resursele financiare publice. Cele
trei cai prin care se realizeaza controlul financiar, in general, si
controlul executiei bugetare, in special, corespund structurilor
organizatorice ale statului de drept, bazat pe separatia principalelor
puteri In acest sens, controlul executiei bugetare se exercita de institutii
distincte, cu specializari si imputerniciri diferentiate.
A. Controlul politic este atributul puterii legislative si este exercitat
de catre Parlament, odata cu examinarea si aprobarea, dupa dezbateri, a
proiectului de buget si de lege bugetara, a contului general anual de
inchidere a exercitiului bugetar, dar se exercita pe tot parcursul executiei
bugetului aprobat. Este initiat la cerere sau din oficiu si se desfasoara in
tot cursul anului. Obiectivele acestui control privesc modul in care
executivul respecta autorizarea parlamentara, in legatura cu administrarea
fondurilor bugetare si cu eficienta acestor activitati. Trebuie subliniat faptul
ca Parlamentul este "singura autoritate publica care exercita dreptul de
supraveghere privind modul in care au fost percepute veniturile si
efectuate cheltuielile aprobate prin bugetul de stat"6
Aceasta inseamna ca investigarea detaliata a inregistrarilor si
documentelor care reflecta operatiunile ordonatorilor de credite bugetare
reprezinta sarcina si imputernicirea altei structuri, a unui organ specializat
si special infiintat pe langa Parlament, pentru a verifica informatiile din
contabilitatea trezoreriei si pentru a pregati exercitarea controlului
parlamentar. Este vorba de Curtea de Conturi, fondata si organizata dupa
cerintele institutiilor superioare de control al finantelor publice din statele
moderne.
B. Controlul jurisdictional exercitat de catre Curtea de Conturi are
ca obiective, atat executia bugetului de stat, cat si finantele publice in
ansamblul lor. Curtea de Conturi controleaza toate operatiunile privind
administrarea resurselor financiare publice, iar constatarile sale sunt
cuprinse in Raportul anual asupra conturilor de gestiune ale bugetului
public national. Aceste documente sunt examinate in sedintele comune
ale Camerelor Parlamentului, iar prin votul Parlamentului, autoritatea
executiva este (sau nu) descarcata de gestiunea financiara a exercitiului
bugetar incheiat.
Membrii acestei inalte instante sunt magistrati cu statut de (judecatori
si procurori) independenti si inamovibili, numiti si confirmati de catre
Parlament, in incompatibilitate cu orice alta functie publica sau privata
(exceptand functiile didactice din invatamantul superior).
Principala lor imputernicire consta in judecarea tuturor
administratorilor si operatorilor cu banul public. Plenul Curtii de Conturi
este constituit din consilierii de conturi, iar ca institutie cu imputerniciri
speciale de control, pe langa Curtea de Conturi functioneaza procurorul
general financiar si procurorii financiari.
In teritoriu functioneaza o Camera de Conturi in fiecare judet,
compusa din compartimentul de control financiar si colegiul jurisdictional.
Curtea de Conturi exercita un control judiciar, intrucat stabileste si
raspunderea juridica pentru modul de administrare a intregului patrimoniu
public.
C. Controlul administrativ este, in acelasi timp, de specialitate,
intrucat este exercitat de catre organe specializate de la nivelul institutiilor
publice, cu dispunere ierarhica in cadrul executivului. Guvernul exercita
conducerea generala a intregii activitati din sfera finantelor publice,
examineaza situatia economica si financiara a tarii, elaboreaza proiectul
de buget si asigura executia bugetului aprobat, depune toate diligentele
pentru stabilitatea echilibrului financiar. Concret, majoritatea ordonatorilor
principali de credite sunt membri sau subordonati ai Guvernului. Corpul de
control al primului-ministru este o structura expres imputernicita pentru
actiuni de control asupra executiei bugetului de stat.
Ministerul Finantelor actioneaza in numele statului, ca structura
insarcinata cu controlul in intreaga economie, cu privire la administrarea
fondurilor de resurse financiare publice, precum si in legatura cu
prevenirea si combaterea evaziunii fiscale. Ministerul Finantelor
actioneaza prin Directiile Generale ale Finantelor Publice, ca unitati din
teritoriu care reprezinta Directia Generala a Controlului Financiar de Stat si
Garda Financiara.
La acest nivel, controlul financiar urmareste exactitatea, corectitudinea
si realitatea inregistrarilor privitoare la obligatiile fiscale ale contribuabililor
fata de stat. In regiile autonome se urmareste si folosirea economica a
mijloacelor si fondurilor din dotare.
Garda Financiara exercita un control operativ si inopinat in legatura cu
modalitatile de aplicare si respectare a legislatiei fiscale, inclusiv a celei
vamale, cantonand pe detectarea si sanctionarea oricaror sustrageri de la
plata obligatiilor fiscale.
Compartimentele financiare din fiecare institutie publica de la nivelul
administratiei centrale sau locale sunt insarcinate cu controlul legalitatii,
oportunitatii si eficientei in domeniul administrarii fondurilor bugetare; in
scopul de a se evita fraudele, ca si imobilizarile ineficiente, aceste
compartimente exercita un control propriu si prin controlul preventiv la
angajarea tuturor cheltuielilor.
Dinamica mutatiilor frecvente din sfera controlului financiar in
general demonstreaza impactul unei corecte administrari a banului
public, asa cum se reflecta acesta in nivelul optim al tuturor variabilelor
macroeconomice, mai mult sau mai putin apropiate de un nivel optim.
3. PARTICULARITATILE BUGETELOR LOCALE
La nivelul colectivitatilor locale realitatile postdecembriste au impus
reforma administratiei potrivit principiilor de descentralizare si autonomie a
unitatilor teritoriale. Autoritatea publica opereaza prin primari, presedintii
consiliilor judetene si primarul municipiului Bucuresti - ca structura
executiva, si prin consiliile locale si al municipiului Bucuresti - ca structura
legislativa. Ambele structuri dispun de competente si responsabilitati
precis formulate, astfel ca, prin permanenta implicare a institutiilor
specializate si insarcinate cu atributii privind finantele publice, devine reala
si functionala autonomia decizionala la nivel local.
In functie de raporturile existente intre organele autoritatii publice de
la nivel central si local, o serie de evolutii s-au produs in mod firesc si cu
privire la procedura bugetara.
Clasificatia bugetara la nivelul comunitatilor locale include veniturile
si cheltuielile bugetelor locale, constituite astfel:
a) veniturile:
o impozite, taxe si venituri nefiscale;
o venituri cu destinatie speciala;
o cote si sume defalcate din bugetul de stat;
o cote aditionale la unele venituri ale bugetului de stat;
o transferuri cu destinatie speciala de la bugetul de stat;
o sume obtinute din chirii, concesionari sau din valorificarea
unor materiale ori bunuri ale statului;
b) cheltuielile:
o actiuni social-culturale, sportive si de tineret in interes
local;
o intretinerea si functionarea administratiei publice locale;
o cheltuieli cu destinatie speciala.
Dupa regula prevederilor din bugetul de stat, si in bugetele locale
veniturile sunt prevazute ca plafon minim, in timp ce cheltuielile sunt
explicit prevazute ca plafon maxim
O alta asemanare procedurala se refera la fazele procesului
bugetar, a caror derulare respecta succesiv competentele institutionale
asa cum se manifesta acestea la nivel local. Astfel, elaborarea
proiectelor de bugete locale reprezinta sarcina a organelor executive,
care trebuie sa le finalizeze si sa le inainteze cu cel putin 2 luni inaintea
inceperii anului; aprobarea acestor proiecte este sarcina consiliului
local si acesta examineaza punctual fiecare capitol si pe articole, sau
dupa atributiile si specificul ordonatorilor de credite; odata aprobat un
atare proiect de buget, dobandeste greutatea si semnificatia unui act
normativ si, in consecinta, incepe executia bugetului, ca faza de
incasare a veniturilor si de efectuare a cheltuielilor bugetare. Prin sistemul
de trezorerie se realizeaza executia de casa a bugetului local, precum si
prin alte institutii si organisme financiare aprobate prin lege.
Alocatiile sau creditele bugetare sunt sume de bani puse la dispozi tia
unor beneficiari, in limita carora se poate decide efectuarea de cheltuieli
pe seama resurselor provenite de la bugetul statului. Destinatia acestor
alocari este precisa si limitata, iar eventuala lor majorare necesita o
temeinica fundamentare prealabila, precum si prevederea surselor
financiare corespunzatoare acestui surplus de cheltuieli (cheltuielile de
personal nu pot face obiectul unor astfel de majorari).
La fel ca si in cazul bugetului de stat, si in executia bugetelor locale
sunt implicate aceleasi categorii de ordonatori de credite, ca persoane
autorizate, de drept sau cu delegatie, sa dispuna de sume din bugetul
public. Ordonatorii principali de credite sunt presedintii consiliilor judetene,
primarii localitatilor si primarul municipiului Bucuresti; atributiile acestora
includ aprobarea si repartizarea creditelor bugetare aprobate pe unit atile
ierarhic inferioare, iar pentru ordonatorii secundari ei au abilitatea de a
repartiza cheltuielile aprobate din bugetul propriu. La randul lor, ordonatorii
secundari dispun aprobarea si repartizarea creditelor bugetare pentru
ordonatorii tertiari, care au obligatia de a le utiliza in conformitate stricta cu
necesitatile declarate si cu prevederile bugetare aprobate.
Ordonatorii principali pot delega dreptul de a aproba folosirea si
repartizarea creditelor bugetare fie catre inlocuitorii lor de drept, fie catre
conducatorii organelor locale de specialitate din administratia locala.
Totodata, alaturi de ordonatorii principali, si ordonatorii secundari sunt
abilitati sa aprecieze si sa constate eventualele incalcari ale disciplinei
financiare, iar in cazurile unor abateri grave, pot sa suspende alocatii
bugetare deja deschise, sau pot sa sisteze noi aprobari.
Tot ordonatorii principali de credite au competenta sa propuna si sa
initieze documentatia justificativa privitoare la rectificarea bugetara;
aceasta este o operatiune fireasca in contextul evolutiilor unor indici de
preturi si din necesitatea armonizarii prevederilor bugetare cu realitatea
unor parametri macroeconomici. Consiliul local aproba propunerile de
rectificare, iar operatiunea intra in vigoare in 30 de zile de la intrarea in
vigoare a rectificarii bugetului de stat.
Ultima etapa a procedurii bugetare este incheierea executiei
bugetare; primaria intocmeste contul anual de executie bugetara si pana
la 1 iulie curent se finalizeaza si se inainteaza organelor locale alese
(consiliilor locale) pentru examinare si aprobare.
Bazate pe aceleasi resorturi care mobilizeaza si dirijeaza banul public,
bugetele locale sunt supuse procedurilor de control financiar desfasurat
pe cele trei paliere de competente si responsabilitati institutionale.
Controlul politic se efectueaza de catre Parlament pe baza
documentatiei prezentate de catre executiv in cursul anului bugetar. Fie la
cerere sau din oficiu, acest gen de control urmareste in egala masura
legalitatea si corectitudinea incasarii veniturilor, precum si aceea
privitoare la efectuarea cheltuielilor.
Controlul jurisdictional este in sarcina Curtii de Conturi, care
efectueaza si un control cu caracter preventiv asupra modului de gestiune
a fondurilor statului si ale sectorului public. Anual se prezinta
Parlamentului un raport cuprinzator al situatiei constatate in exercitiul
bugetar expirat.
Controlul administrativ este controlul specializat desfasurat de catre
Ministerul Finantelor prin organele sale si se urmaresc toate aspectele
privitoare la corecta incasare a veniturilor si eficienta alocare a tuturor
cheltuielilor. Organele de inspectie vizeaza o serie de obiective prioritare
in activitatea lor, cum ar fi:
- respectarea limitelor si destinatiilor stabilite prin capitolele
clasificatiei bugetare, la venituri si la cheltuieli deopotriva;
- temeinicia si corectitudinea documentatiei justificative;
- respectarea normativelor legale pentru reparatiile capitale ale
fondurilor fixe, precum si a celor care sustin cheltuielile materiale;
- dotarea corespunzatoare cu mijloace de inventar si circulante, prin
finantare de la buget si in spiritul sporirii gradului de autofinantar
- la unitatile de stat prestatoare de servicii publice etc.
In ideea promovarii si intaririi disciplinei financiare si pentru a
preintampina abuzurile si ilegalitatile cu banul public, organele si institutiile
de control financiar se pot implica nu numai prin cerintele propriilor
regulamente, ci si in urma semnalarilor transmise de la mass-media si
societatea civila, ca semn de responsabilitate asumata fata de toti
contribuabilii in legatura cu gestionarea patrimoniului public.
4. FINANTELE UNIUNII EUROPENE
Proliferarea avantajelor determinate de extinderea pie telor a accelerat
eforturile pentru integrare regionala, iar omogenizarea structurilor
fiscale a tarilor membre reprezinta una din cerinte, totodata, si obiectiv de
politica guvernamentala, intrucat doar in aceasta formula se poate proteja
regimul economic de libera circulatie a bunurilor, serviciilor si capitalurilor.
Finantele Uniunii Europene7 au cunoscut o evolutie gradata, asociata
direct etapelor parcurse de integrare in toate cele trei directii: in adancime,
prin extindere si institutional.
In structura acestora, problematica bugetului Uniunii focalizeaza
interesul maxim, datorita relevantei sub toate aspectele atat a
documentului, cat si a procedurii si semnificatiei sale, de la elaborare si
pana la control.
4.1. Principiile bugetare sunt cele clasice, aplicate in statele
membre, comportand o serie de exceptii insa, de asta, data datorita
specificului Uniunii.
Unitatea bugetara care prevede un singur document, se aplica cu
urmatoarele exceptii:
a) aranjamentele financiare speciale - pentru activitati legate de
politica externa comuna si de securitate se folosesc resurse directe din
ajutoare sau donatii, care nu se mai includ in bugetul central;
b) agentiile europene - sunt organisme descentralizate cu bugete
proprii alimentate cu transferuri din bugetul UE.
Universalitatea bugetara presupune, de asemenea, exceptii, astfel:
desi sunt venituri ale Uniunii, unele sunt direct orientate pentru finantarea
unor programe de cercetare sau diferite politici specifice.
Specializarea bugetara se respecta cu maxima minutiozitate,
clasificatia bugetara cuprinde detalieri pana la cea mai concisa precizare
(sectiuni, titluri, capitole, articole, aliniat), in scopul eliminarii oricarei
posibilitati de confuzie in procesul de decizie si executie bugetara.
Anualitatea bugetara opereaza potrivit anului calendaristic si cu
precizarea, unde este cazul, a decalarilor ce pot interveni cu privire la
transferul in anul viitor a unei cheltuieli (aprobata catre sfarsitul anului) sau
la proiecte si actiuni ce depasesc un an. De altfel, pentru intarirea
disciplinei bugetare pe o baza multi-anuala statele membre au pus in
executie o solutie politica si institutionala, numita perspectiva financiara:
prin acordul principalelor institutii europene sunt definite in avans
prioritatile bugetare ale perioadei urmatoare, precum si cadrul de evolutia
a cheltuielilor.
Echilibrul bugetar in cadrul UE este respectat cu strictete, intrucat
nu opereaza nici o autorizare de imprumut pentru finantarea cheltuielilor
prevazute. Prin urmare, excedentul apare ca solutie normala a executiei
bugetare si in mod obligatoriu este preluat in bugetul anului urmator.
Totusi, potrivit prevederilor din Tratat, UE si unele institutii ale sale au
autorizarea unor actiuni de imprumuturi, cum este cazul statelor membre
si a celor candidate, pentru sustinerea balantei proprii de plati. Insa aceste
situatii nu sunt reflectate in bugetul UE.
4. VENITURILE BUGETULUI UE
O particularitate de prim ordin in materie de venituri este ca UE isi
constituie acest sistem propriu pe baza votului unanim, asa cum se
exprima acesta cu privire la deciziile politice de baza. Explicatia acestui
mecanism, la care s-a ajuns cu destula dificultate, se afla in impactul
direct asupra partii din resursele nationale pe care statele membre
accepta fie sa le transfere din jurisdictia lor nationala in cea a UE, fie sa le
cedeze UE. Sunt decizii politice care, prin natura consecintelor lor
influenteaza relatiile dintre cetatenii si firmele platitoare, dar si intre statele
membre. De aceea, adoptarea acestor decizii in Consiliul UE necesita
strict votul unanim.
Ca momente de reper in edificarea sistemului de venituri sunt:
- 1951 - instituirea taxei asupra productiei de carbune si otel a
statelor membre al Comunitatii Economice a Carbunelui si
Otelului;
- 1957 - stabilirea contributiilor directe pentru statele membre ale
Comunitatilor Europene;
- 1971 - constituirea (propriu-zisa) a veniturilor proprii ale UE.
In bugetul UE se includ urmatoarele categorii de venituri:
1. Veniturile proprii traditionale, considerate in mod natural ca
apartinand UE, deoarece sunt incasate de catre statele membre datorita
politicilor Uniunii - uniunea vamala si politica agricola comuna. La randul
lor, acestea sunt compuse din doua grupe de taxe:
a) taxele vamale incasate la granitele externe ale UE prin aplicarea
tarifului vamal comun la valoarea vamala a bunurilor importate din tarile
nemembre (cca. 86% din totalul veniturilor tradi tionale);
b) taxele agricole percepute la importul produselor agricole (cu
marime variabila dupa fluctuatiile preturilor mondiale) si taxele pe
productia si stocarea zaharului (cca. 14% din totalul veniturilor
traditionale).
Ca trend caracteristic pentru aceasta categorie de venituri se
semnaleaza o drastica scadere intre anii 1992-2001, de la 23,6% la
15,3%. Motivul ar fi reducerea generala a nivelului tarifelor vamale,
precum si diminuarea diferentelor dintre preturile practicate pe piata
europeana la produsele agricole si preturile mondiale. Statele membre
sunt cele care urmaresc si incaseaza aceste venituri in contul UE, drept
pentru care au dreptul sa-si retina 25% din valoarea incasarilor cu scopul
acoperirii cheltuielilor de resurse materiale si umane necesitate de intregul
proces.
Venitul UE din taxa pe valoarea adaugata este o parte din
TVA incasata de statele membre, calculata prin aplicarea unei cote
procentuale asupra bazei de impozitare (pentru TVA). Aceasta cota a fost
1% in 2001, 0,75% in 2002-2003, iar din 2004 - 0,50%. Baza de
impozitare (la care se aplica cota procentuala) a fost limitata la 50% din
PNB al fiecarui stat membru (incepand cu 1999). Acest venit dateaza ca
venit al UE din 1979, ca urmare a procedurilor de armonizare a sistemelor
TVA din statele membre.
Tendinta de scadere a ponderii acestui venit in totalul veniturilor UE,
de la 62% la cca. 36% intre 1992-2001, se va mentine si pe viitor, data
fiind reducerea cotei procentuale de TVA.
3. Cota din PNB al statelor membre este un venit variabil si care
se incaseaza de la statele membre numai daca celelalte venituri proprii
sunt insuficiente pentru acoperirea cheltuielilor. Marimea acestui venit nu
poate fi mai mare decat diferenta dintre:
a. limita maxima a tuturor veniturilor proprii ale UE,
autorizata de Consiliul European ca procent din PNB
cumulat al statelor membre si
b. celelalte venituri proprii.
Fata de totalul veniturilor UE, ponderea acestui venit se manifesta cu
o tendinta de crestere, de la 14,5% in 1992, la 48,8% in 2001, pe fondul
unor cresteri economice constante la nivelul unora din tarile membre.
4. Alte venituri care participa la sistemul veniturilor UE provin din
dobanzi si penalitati de intarziere pentru plata obligatiilor prevazute fata de
bugetul Uniunii; penalitatile incasate pentru incalcarea unor reglementari
comune, surplusuri din anii financiari anteriori si/sau impozitele pe salariile
angajatilor din institutiile UE, veniturile din operatiunile administrative ale
institutiilor UE. Marimea acestor venituri este fluctuanta, mai cu seama in
urma preluarii excedentului bugetar ca venit in bugetul anului viitor.
Preocuparea decidentilor UE privind performanta sistemului de
venituri este constant evaluata prin urmatoarele criterii:
a) suficienta veniturilor presupune acoperirea necesarului de
finantare a politicilor si actiunilor comune, fapt care se realizeaza cel mai
bine prin contributiile directe, intrucat sunt stabilite in functie de cheltuielile
aprobate;
b) autonomia financiara semnifica reducerea dependentei fata de
trezoreriile statelor membre si sporirea ponderii veniturilor traditionale UE
in suma veniturilor proprii; acest criteriu contine cauzele multor divergente
intre statele membre cu privire la: transferurile interguvernamentale
necorelate cu beneficiul national din bugetul UE, politicile de cheltuieli
publice ale statelor membre, precum si la deficitul de democratie, ca
responsabilitate a Uniunii fata de cetatenii sai ca platitori de taxe si
impozite;
c) echitatea veniturilor este interpretata ca o relatie de
proportionalitate intre: marimea transferurilor si PNB al statelor membre;
astfel se apreciaza ca preluarea cotei de TVA este regresiva, in timp ce
contributia de tipul transferului unei cote de PNB ar fi mai satisfacatoare;
d) transparenta si simplitatea sunt cerinte pentru un acces rapid si
o analiza din partea tuturor celor interesati de starea veniturilor; insasi
sursele de constituire a unor venituri, cum ar fi transferurile sau TVA, sunt
departe de a raspunde corect la acest criteriu;
e) cost-eficienta nu este de natura sa satisfaca evaluarile, mai cu
seama pentru ca legislatia vamala este stufoasa, iar structura comertului
exterior evolueaza foarte rapid, cu destule situatii favorizante pentru
fraude si litigii; au fost propuneri de majorare a cotei de incasari care sa
ramana la dispozitia statelor membre, insa problema este destul de
indepartata de o solutie acceptabila:
solutionarea insuficienta a problemei stimulentelor este de
natura sa alimenteze conflicte intre statele membre, atata vreme
cat cine face efortul de colectare nu coincide cu cel care preia
beneficiul acestei actiuni;
nerealizarea taxelor vamale prevazute de catre un stat membru
se rasfrange asupra tuturor celorlalte state membre, privind cota
corespunzatoare din PNB;
motivatia de eficientizare a acestor venituri este inca destul de
slaba pentru a se realiza un astfel de obiectiv.
Deoarece criteriile legate de autonomia financiara, echitate si
transparenta sunt cele mai susceptibile la imbunatatiri, au fost formulate o
serie de propuneri menite sa perfectioneze sistemul de venituri. Directiile
de actiune vizeaza:
- fie simplificarea actualului sistem de venituri prin majorarea
contributiilor nationale in paralel cu reducerea unor venituri;
- fie introducerea de noi venituri proprii, cu reducerea contributiilor
nationale a statelor membre.
Nici una din propunerile de mai sus nu a intrunit adeziunea
consensuala a statelor membre, iar complicatiile tind sa se amplifice, cu
atat mai mult cu cat fondurile in discutie provin de la contribuabilii acestor
state.
4.3. CHELTUIELILE BUGETULUI UE
Expresie cifrica a prioritatilor si politicilor UE, cheltuielile inscrise in
bugetul UE sunt concentrate mai ales pentru realizarea obiectivelor a
doua politici:
- politica agricola comuna si
- politica de convergenta economica si sociala (operatiunile
structurale).
Bugetul UE nu contine o serie de cheltuieli frecvente in bugetele
nationale care au ca destinatie atributiile clasice ale oricarui stat. Locul
acestora este luat de cheltuieli cu administrarea programelor de
implementare a unor reguli prestabilite.
Principalele categorii de cheltuieli ale bugetului UE sunt:
1. Cheltuielile pentru agricultura - detin ponderea cea mai mare
in valoare absoluta, cu un usor trend descrescator. Obiectivele politicii
agricole comune a UE sunt finantate prin Fondul european agricol de
orientare si garantie, de unde se aloca sume pentru:
- sustinerea veniturilor fermierilor;
- subventionarea exportului de produse agricole in tarile
nemembre;
- masuri de dezvoltare rurala etc.
Cheltuielile pentru operatiuni structurale ocupa locul secund
ca marime, cu un trend de crestere in ultimul deceniu si concentreaza
fondurile structurale si fondul de coeziune. Obiectivele finantate constau in
proiecte si actiuni de modernizare a structurilor economice, in special pe o
baza regionala, pentru imbunatatirea situatiei sociale a grupurilor
defavorizate si pentru reducerea decalajelor de bunastare intre diferitele
zone. Se urmareste astfel cresterea coeziunii economice si sociale in UE.
3. Cheltuielile pentru politici interne vizeaza mai multe domenii,
dintre care principalele sunt:
- cercetare si dezvoltare tehnologica, cca. 63% (adica 3,9 mld.
euro) din totalul pentru politici interne;
- retele transeuropene de transport (0,7 mld.euro);
- invatamant, tineret si pregatire profesionala vocationala (0,5
mld. euro) pentru programe ca: Socrates, Leonardo si Tineri
pentru Europa;
- piata muncii, inovare tehnologica, mediu, cultura si audiovizual.
4. Cheltuielile pentru politici externe urmaresc realizarea
programelor si actiunilor de cooperare cu tari din:
- zona mediteraneana si Orientul mijlociu (0,9 mld. euro);
- Asia si America Latina (0,9 mld. euro);
- Balcani (0,7 mld. euro);
- spatiul fostei Uniuni Sovietice (0,5 mld. euro).
Pe langa acestea, o suma ce se apropie de 1 mld. euro este alocata
ca ajutor umanitar si alimente, precum si ca cheltuieli pentru promovarea
democratiei si drepturilor omului, considerate masuri viabile ce decurg din
politica externa comuna si de securitate.
5. Cheltuielile administrative reprezinta in medie 5% din bugetul
UE (restul fiind alocate cheltuielilor operationale) si reprezinta salariile
angajatilor, chiriile pentru cladiri si terenuri, intretinerea si functionarea
aparatului administrativ, plus contributiile UE pentru sistemul de pensii al
angajatilor din toate institutiile Uniunii.
Pe langa acestea, se mai inscriu:
6. Cheltuielile privind ajutorul de pre-aderare, ca fonduri
destinate tarilor candidate la aderare;
7. Rezerve si garantii, o suma variabila constituita pentru
flexibilitatea necesara in situatii neprevazute in cursul exercitiului bugetar;
uzual aceste fonduri au completat:
rezerva monetara pentru acoperirea diferentelor de curs la
cheltuielile pentru agricultura;
rezerva pentru ajutor de urgenta;
rezerva la imprumuturile acordate cu garantia UE.
O privire asupra soldului dintre fondurile care revin fiecarui stat
membru si veniturile pe care acel stat le varsa la constituirea
bugetului UE arata ca majoritatea statelor considerate prospere au
solduri negative
Desi s-a invederat de la inceput ca va fi nevoie de un efort substantial
pentru reducerea decalajelor intre state, marimea soldurilor negative a
ridicat nemultumiri din partea tarilor cotizante, iar expertii UE descurajeaza
astfel de abordari. Motivul invocat este ca nici avantajele si nici costurile
nu pot fi discutate ori comparate.
Persistenta starilor tensionate a determinat mai multe tentative de
solutionare, intre care, pe baza unei metodologii destul de complicate, se
calculeaza soldul bugetar in relatia cu statele membre, dupa care se
incearca o corectie a deficitelor.
Dupa o indelungata experienta de compensare cu Marea Britanie, mai
multe state prospere si cu solduri negative au solicitat astfel de
compensatii, insa elaborarea unui sistem generalizat (si viabil) de
compensare inca se mai afla in studiu.
4.4 PROCESUL BUGETAR
Toate fazele obisnuite intr-un proces bugetar national se regasesc in
succesiunea lor si in legatura cu UE.
Elaborarea proiectului de buget are ca scadenta data de 1 iulie a
anului in curs, termen pana la care Comisia Europeana opereaza un
proiect preliminar, pe baza estimarii cheltuielilor facute de fiecare institutie
UE. Consiliul analizeaza acest proiect preliminar si trebuie sa ia o decizie
pana la 5 octombrie, data dupa care proiectul preliminar devine proiect de
buget. Consiliul se consulta cu Parlamentul European asupra cheltuielilor
obligatorii derivate direct din Tratat si din actele normative consecutive
acestuia.
O corecta desfasurare a procedurii de elaborare si aprobare a
bugetului UE este asigurata prin trialogul dintre Parlament, Consiliu si
Comisie, concretizat in acorduri internationale si dupa sedinte comune de
lucru, expuneri si concilieri, la care sunt de fata si reprezentanti ai Comisiei
Europene.
Executia bugetului incepe chiar din prima zi a anului calendaristic,
cand statele membre sunt chemate sa transfere veniturile lor sub forma
cotelor la bugetul UE. Referitor la cheltuieli, este imperativa existenta unei
baze legale, exceptand unele situatii considerate ca nesemnificative.
Comisia si institutiile UE poarta raspunderea pentru executia partii de
buget care le revine. Pentru implementarea politicilor, proiectelor si
programelor aferente statelor membre, executia cheltuielilor la aceste
nivele este o sarcina pe care respectivele state o impart cu Comisia
Europeana, si raspund pentru modul de utilizare a fondurilor.
Controlul executiei bugetului si descarcarea de gestiune
antreneaza Comisia, Parlamentul si Curtea Auditorilor, care exercita
prerogativele de executie si control bugetar ca si la nivel national, cu
competente si responsabilitati distribuite potrivit separatiei celor trei mari
puteri in stat.
Raportul auditorilor, intocmit dupa efectuarea controlului privind
practicarea managementului financiar, poate sau nu sa acorde
descarcarea de gestiune pentru Comisia Europeana.
Pentru protectia intereselor financiare ale UE au fost infiintate si alte
institutii pentru combaterea fraudei, dar si in prezent majoritatea
procedurilor penale legate de control se afla in sarcina exclusiva a statelor
membre.
