Datoria publica externa

Datoria publica externa

1. Datoria publica externa - definitie, continut si rol

In situatia in care autoritatile publice se confrunta cu resurse insuficiente pentru finantarea cheltuielilor bugetare, acestea sunt nevoite sa suplineasca resursele disponibile (procurate de stat din impozite, taxe si contributii, precum si din venituri nefiscale) prin apelarea la imprumuturi. Contractarea acestora este posibila in masura in care exista persoane fizice si juridice care detin mijloace banesti temporar disponibile, iar in cazul imprumuturilor externe, surplusurile de capital isi cauta plasament peste granita, in conditii mai avantajoase decat in interior, acestea devenind astfel o forma a exportului de capital. Pe langa autoritatea statului, insa, la imprumuturi externe pot apela si intreprinderile private, publice si mixte, pentru desfasurarea activitatii lor economice sau pentru efectuarea de investitii.

Imprumuturile externe permit unei tari sa investeasca si sa consume peste limita capacitatii sale interne de productie si, prin urmare, sa finanteze formarea de capital nu numai prin mobilizarea economiilor interne, ci si prin atragerea de resurse din tarile cu surplus de capital. Pentru a defini datoria publica externa, se va porni de la definirea datoriei externe, ca fiind suma in valuta datorata, la un moment dat, de o tara altor tari si/sau institutii financiare internationale in baza creditelor primite de stat (guvern) si de intreprinderi private, dar cu garantia statului precum si de firme sau persoane particulare si care urmeaza a fi achitata intr-o perioada mai mare de un an.[1]

Datoria externa prezinta mai multe sensuri de abordare[2]

1.  Datoria externa bruta in sens larg, care inglobeaza sumele datorate de stat, unitati administrativ-teritoriale si alte entitati de drept public, agenti economici carora statul le garanteaza datoria sau nu, unor organisme internationale, guverne, banci si altor institutii publice straine, unor banci private, firme si altor creditori. Aceste datorii provin din imprumuturi contractate pentru achizitii de bunuri, executari de lucrari si prestari de servicii, pentru investitii directe de capital sau in scopul indeplinirii altor obligatii ce deriva din contracte sau diverse reglementari.

Datoria externa bruta in sens restrans, care de obtine eliminand din datoria externa bruta in sens larg urmatoarele:

imprumuturile pe termen scurt (sub un an), (de obicei, creditele sau imprumuturile curente sunt excluse din datoria externa, ele fiind operatiuni financiare indispensabile ce insotesc fluxurile materiale si care cuprind datoriile uzuale rezultate din rulajul zilnic al activitatii economice externe, precum si operatiunile financiare pe termen scurt);

investitiile directe (nu au termene de rambursare sau de lichidare; cu alte cuvinte, investitiile directe nu au conditii precise (se pot repatria dintr-o data, profiturile difera in functie de activitatea economica etc.) si sunt efectuate pe perioade nedeterminate);

aporturi nerambursabile (asistenta financiara multilaterala);

imprumuturi externe cu o perioada de gratie de 10-15 ani (se porneste de la ideea ca, in realitate, povara datoriei generata de aceste imprumuturi nu exista);

imprumuturi acordate de unii creditori externi sucursalelor, filialelor sau reprezentantilor lor in conditii mai avantajoase;

imprumuturi contractate de persoane fizice sau juridice negarantate de autoritatile competente.

3. Datoria externa in interpretarea Bancii Mondiale si a institutiilor din sistemul sau, avand urmatoarele componente:

sumele datorate de stat unor creditori publici si privati in valuta, bunuri, servicii, cu o perioada de rambursare de peste un an;

sume datorate de persoane private garantate de autoritati publice.

In aceasta abordare, datoria externa nu include:

• datoriile persoanelor private catre strainatate negarantate de autoritatea publica;
• datoria din tranzactiile cu FMI;

datoria care poate fi achitata in moneda debitorului (in tarile cu valuta convertibila, datoria publica externa este asimilata datoriei publice interne, astfel ca in terminologia curenta pentru aceste tari nu se foloseste termenul de datorie externa, ci de dezechilibru al balantei de plati, de rambursare a imprumuturilor contractate etc., deoarece in orice moment ele le pot achita cu propria lor moneda prin lansarea unor imprumuturi pe piata interna sau pe europiata. De aceea, notiunea de datorie externa este folosita in literatura economica pentru a desemna datoria tarilor cu valuta neconvertibila, majoritatea lor fiind tari in curs de dezvoltare);

• sume datorate unor creditori rezidenti in strainatate, pentru care nu au fost stabilite termene de achitare.

4. Datoria externa neta, care reprezinta diferenta dintre activele publice si private ale rezidentilor unei tari in strainatate (disponibilitati valutare, imprumuturi acordate, investitii directe, titluri, diverse alte creante si valori) si activele detinute de rezidentii straini in tara considerata (imprumuturi primite de la guverne, agentii guvernamentale si alte entitati publice, credite primite de la banci private, organisme financiare si alti creditori, investitii de capital, titluri, disponibilitati valutare si alte valori apartinand unor persoane publice sau private straine). In aceasta acceptiune, datoria externa neta include de obicei numai creantele lichide sau usor realizabile fata de strainatate, cele greu de mobilizat fiind excluse.

Definitia datoriei externe consacrata la nivel international in urma cercetarilor realizate de catre organismele internationale, care au ca obiect principal de activitate creditarea tarilor cu probleme in asigurarea necesitatilor financiare, prezinta datoria externa bruta la un moment dat ca fiind "suma totala a pasivelor contractuale utilizate si neachitate ale rezidentilor fata de nerezidenti, si obligatia rezidentilor de a rambursa ratele de capital, cu sau fara dobanda, sau de a achita dobanda, cu sau fara ratele de capital"[3]. Astfel, datoria externa insumeaza obligatiile unei tari fata de creditori din strainatate si cuprinde atat datoria statului, cat si datoria contractata de beneficiari privati (persoane fizice si/sau juridice).

Figura nr. 1. Datoria externa totala si datoria publica externa

Din schema de mai sus se poate observa ca datoria publica externa are o sfera de cuprindere mai redusa comparativ cu datoria externa, excluzand creditele externe catre sectorul privat, negarantate de catre stat.

In Romania, Legea Datoriei publice nr. 313/2004 defineste datoria publica guvernamentala externa ca fiind "partea din datoria publica guvernamentala reprezentand totalitatea obligatiilor financiare ale statului, provenind din imprumuturi contractate direct sau garantate de stat de la persoane fizice sau juridice nerezidente in Romania".

Datoria publica externa este un parametru fundamental pentru evaluarea starii finantelor publice, ea putand fi definita si ca o consecinta a urmatoarelor aspecte macroeconomice[4]:

• capacitati de productie reduse, in raport cu consumul, investitiile si cheltuielile publice;
• economisirea interna insuficienta, fata de investitii si deficitul bugetar;
• deficit al balantei conturilor curente prea ridicat, comparativ cu intrarile nete de fonduri (datoria fiind exceptata);
• iesiri de capital excesive, sub forma investitiilor directe sau chiar "scurgeri de capital" in afara granitelor.

Datoria publica externa se manifesta in anumite forme in toate tarile lumii, dar ponderea sa in totalul datoriei publice difera de la o tara la alta si de la un grup de tari la altul: in tarile dezvoltate din punct de vedere economic, ponderea datoriei publice externe in totalul datoriei publice este relativ scazuta, pe cand in tarile in curs de dezvoltare ponderea datoriei publice externe in totalul datoriei publice este relativ ridicata, deoarece, de regula, acestea sunt nevoite sa apeleze pe o scara mai larga la resurse externe de finantare. Optiunea tarilor lumii pentru imprumuturile interne si externe este dependenta de marimea pietei interne a capitalului de imprumut, volumul comertului exterior, raportul dintre importul si exportul care compun comertul exterior, care difera in functie de nivelul de dezvoltare al fiecarei tari.

Rolul datoriei publice externe este acela de a suplimenta resursele nationale, contribuind la majorarea investitiilor si, in general, a tuturor cheltuielilor interne, si poate fi inteles prin prisma avantajelor pe care contractarea de credite externe le presupune.

Prin majorarea produsului intern brut - mai ales prin majorarea investitiilor - capitalul extern accelereaza ritmul cresterii economice, in functie de marimea intrarilor de capital si de eficienta cu care este utilizat. Deci un prim avantaj rezida in accelerarea cresterii economice.

Capitalul extern contribuie in cazul tarilor mai putin dezvoltate la suplimentarea procesului intern de acumulare a capitalului, situat in aceste tari la un nivel relativ redus. Apelarea la credite externe poate contribui la ridicarea generala a nivelului calitativ al activitatii economice, daca este utilizat in sensul modernizarii economiei si al diversificarii exporturilor. Participarea capitalului extern la dezvoltarea unor ramuri moderne, restructurarea exporturilor si evolutia pe termen lung a raportului de schimb sunt indicatori care pot fi utilizati in aprecierea rolului capitalului extern la intarirea pozitiei competitive a tarii respective pe plan international.

Un ultim avantaj pe termen lung al capitalului extern este acela ca fondurile externe pot fi folosite pentru depasirea unor dificultati pe termen scurt, inclusiv pentru depasirea crizelor de lichiditate, permitand astfel realizarea planurilor de perspectiva. De exemplu, contractarea de credite externe poate contribui la depasirea unor dificultati in domeniul balantelor de plati, fara a fi afectate importurile in sensul scaderii lor, fara a se forta cresterea costisitoare a exporturilor si, astfel, fara a se amana realizarea proiectelor de investitii.

In consecinta, rolul datoriei publice externe poate fi vazut prin prisma urmatoarelor implicatii[5]:

a) imprumuturile externe permit tarii contractante sa investeasca si sa consume peste posibilitatile sale curente interne si, de fapt, sa finanteze formarea capitalului nu numai prin mobilizarea economisirilor interne, ci si prin folosirea economisirilor tarilor cu capital in surplus;

b) imprumuturile externe pot conduce catre o crestere economica mai rapida, permitand finantarea unui volum de investitii mai mare si antrenarea mobilizarii resurselor de care dispune tara respectiva, conferindu-le totusi o utilizare intr-o maniera mai rezervata, mai prudenta, dar si mai eficienta.

c) imprumuturile externe pot servi, de asemenea, la finantarea deficitelor temporare ale balantei de plati si pot oferi autoritatilor solutia evitarii luarii de masuri care ar putea compromite programul de dezvoltare a tarii.  

Clasificarea datoriei publice externe

Din definitia datoriei publice externe asa cum apare in Legea Datoriei publice nr. 313/2004, rezulta ca aceasta se prezinta sub doua forme, in functie de debitor (de beneficiarul creditului extern):

• contractata direct de stat - insumeaza obligatiile externe contractate prin debitori publici, inclusiv guvernul national, serviciile sale si organismele publice autonome, si apare in urma manifestarii unui dezechilibru al finantelor publice, anterior prezentat;
• garantata in numele si contul statului - reprezinta obligatiile externe contractate prin debitori privati pentru finantarea unor proiecte de investitii de amploare, a caror rambursare este garantata de stat, acesta urmand sa acopere incapacitatea totala sau partiala a beneficiarului imprumutului, dobanzii si a altor costuri aferente, cu recuperarea lor ulterioara de la debitor.

De mentionat ca, in cel de-al doilea caz, proiectele de finantat ale intreprinderilor vor trebui, in consecinta, sa fie analizate cu atentie si in amanunt, prin intocmirea unui studiu de fezabilitate, pentru a se vedea daca vor fi capabile sa genereze profitul anticipat. De asemenea, va fi necesara studierea situatiei financiare a intreprinderii, deoarece, in timp ce proiectul poate parea realizabil, profitabilitatea si situatia lichiditatilor intreprinderii ar putea fi insa mult prea slabe pentru a sustine rambursarea creditului.

In cadrul acestei clasificari se poate face o detaliere a beneficiarilor creditelor externe; astfel, pot aparea: intreprinderi private, banci, guverne, unitati administrativ-teritoriale, intreprinderi de stat si alte institutii de drept public, cu mentiunea ca imprumuturile care nu sunt contractate direct de stat sunt garantate de acesta.

Fondurile ce constituie datoria publica externa permit clasificarea acesteia in functie de destinatie, astfel[6]:

• pentru sustinerea balantei de plati;
• pentru consolidarea rezervei valutare a statului;
• pentru realizarea unor proiecte de investitii, finantarea exporturilor, mobilizarea si dezvoltarea unor domenii prioritare ale economiei;
• pentru realizarea unor reforme sectoriale;
• pentru realizarea unor importuri stabilite de guvernul statului;
• pentru finantarea si refinantarea deficitului bugetului de stat.

Din cele de mai sus rezulta ca imprumuturile externe pe care le contracteaza statul pot avea ca destinatii in primul rand infatuirea unor operatiuni economice propriu-zise (proiecte de investitii, dezvoltare de domenii prioritare, sustinerea balantei de plati etc.) si numai in al doilea rand finantarea si refinantarea deficitelor bugetare, in timp ce imprumuturile de stat interne au ca destinatie prioritara asigurarea resurselor banetti necesare finantarii si/sau refinantarii deficitelor bugetare.

Clasificarea datoriei publice externe in functie de natura creditorilor cuprinde:

• creditori oficiali - reprezentati de organisme financiare internationale, ce acorda asistenta publica pe baze multilaterale (credite financiare) si de guverne, ce acorda asistenta publica bilaterala;
• creditori privati, reprezentati de banci si alte institutii financiare ce acorda credite pe baze bilaterale (asistenta bilaterala imbraca forma ajutoarelor in marfuri sau in bani, a asistentei tehnice si economice sau a imprumuturilor in conditii privilegiate (credite bancare)), intreprinderi furnizoare si investitori privati.

Imprumuturile guvernamentale sunt imprumuturi "legate" acordate tarilor beneficiare pentru achizitionarea anumitor produse de pe pietele tarilor creditoare, putand asigura si creditele pentru exportul de marfuri catre tarile in curs de dezvoltare (credite guvernamentale).

In ceea ce priveste asistenta publica multilaterala, aceasta este acordata de catre:

Banca Internationala pentru Reconstructie si Dezvoltare, Asociatia Internationala pentru Dezvoltare, Corporatia Financara Internationala - toate facand parte din Grupul Bancii Mondiale (care are ca principala functie acordarea de credite pentru constructie si dezvoltare, adica pentru finantarea agriculturii, energiei, transportului, industriei s.a.);

Fondul Monetar International, in special pentru echilibrarea balantei de plati;

organismele financiare regionale: Banca Interamericana de Dezvoltare, Banca Africana de Dezvoltare; Banca Europeana pentru Reconstructie si Dezvoltare;

organismele financiare ale Comunitatii Europene: Fondul European de Dezvoltare, Banca Europeana de Investitii.

In functie de perioada pentru care se acorda[7] (dupa scadenta), creditele ce intra sub incidenta datoriei publice externe se pot acorda:

• pe termen scurt (1-2 ani);
• pe termen mediu (3-5 ani);
• pe lermen lung (peste 5 ani);

Privite din punctul de vedere al beneficiarului, acesta doreste ca termenul de rambursare sa fie destul de indepartat pentru a-i permite procurarea disponibilitatilor necesare restituirii creditului si platii dobanzilor si a altor cheltuieli aferente.

Daca imprumutul extern are o destinatie productiva, atunci termenul de rambursare trebuie stabilit in functie de momentul punerii in functiune a obiectivului respectiv. Prin urmare, in cadrul termenului final al unui imprumut extern, pot fi evidentiate trei perioade distincte:

• perioada de utilizare a creditului;
• perioada de gratie, in cursul careia nu se fac plati pentru rambursarea creditului, aceasta neacordandu-se intotdeauna;
• perioada de rambursare propriu-zisa a creditului.

In cazul in care suma imprumutata se acorda dintr-o data si se ramburseaza intr-o singura transa, beneficiarul creditului dispune de aceasta pe toata durata creditului. Daca insa suma respectiva se primeste si se ramburseaza in mod esalonat, termenul mediu al creditului va fi mai scurt decat cel pentru care s-a contractat. Termenul creditelor se stabileste in functie de destinatia acestora, de rentabilitatea obiectivului, de practica internationala, de legislatia existenta in tara creditorului si in tara beneficiarului.

3. Indicatori ai datoriei publice externe

Pentru evaluarea nivelului datoriei publice externe, precum si pentru corelarea acestuia cu situatia altor variabile macroeconomici (aceste rapoarte fiind mai concludente decat marimea absoluta a datoriei), se folosesc o serie de indicatori:

• datoria publica externa la nivelul anului (DPE):

unde:

DPE_d reprezinta datoria publica externa a statului;

DPE_g   reprezinta datoria publica externa garantata de stat.

• serviciul datoriei publice externe (SDPE), ce reprezinta platile datorate pentru rambursarea datoriei publice externe, reprezentand ratele scadente intr-o perioada de un an (R_DPE), dobanzile si comisioanele aferente, precum si cheltuielile ocazionate de emisiunea si plasarea valorilor mobiliare (Dob_DPE)[8]:

• ponderea datoriei publice externe in PIB:

• ponderea datoriei publice externe in volumul exporturilor de bunuri si servicii (E):

• ponderea dobanzilor aferente datoriei publice externe in PIB:

• ponderea serviciului datoriei publice externe in PIB:

• ponderea serviciului datoriei publice externe in volumul exporturilor de bunuri si servicii:

• ponderea serviciului datoriei publice externe in cheltuielile bugetului de stat (Ch_BS):