Tipuri de regimuri constitutionale intemeiate pe principiul pluralismului politic

Tipuri de regimuri constitutionale intemeiate pe principiul pluralismului politic

Asa cum s-a aratat la punctul precedent, regimurile constitutionale sunt de fapt modalitati prin care regimurile politice se exprima pe plan juridic si al organizarii constitutionale. Fiind legea fundamentala a statului, Constitutia va consacra, in anumite forme si modalitati juridice, ideile politice si modalitatile de organizare pe care le reflecta sistemul politic respectiv^[1]. Un sistem politic de tip liberal, bazat pe o larga recunoastere a drepturilor si libertatilor cetatenesti, pe consacrarea primordialitatii drepturilor individuale, se va reflecta intr-o constitutie ce va contine ample capitole consacrate drepturilor si libertatilor. Sistemele autoritare, fara a mai vorbi de regimurile dictatoriale care reprezinta forma lor dusa la extrem, vor restrange drepturile si libertatile, recurgand la diferite pretexte, sau le vor subordona anumitor interese, considerate a fi primordiale in raportul dintre individ si stat. In toate cazurile, norma juridica - si in primul rand norma constitutionala - va fi deci haina care va cauta sa confere o anumita legitimitate regimului politic insusi. Cazurile in care un anumit regim politic s-ar lipsi de o constitutie sunt foarte rare astazi, deoarece inexistenta constitutiei - chiar in regimul politic cu conotatiile democratice cele mai marcante - ar reprezenta un obstacol in calea racordarii statului in cauza la mecanismele democratice ale societatii internationale. Evident, pot exista si constitutii generoase ca fraze si declaratii de principiu, dar care sa nu fie transpuse deloc in practica, ori care sa inscrie, cat mai frecvent,  norme de exceptie, de fapt tot atatea modalitati prin care s-ar putea produce derogari de la situatia generala de respectare a dreptului. Toate constitutiile, indiferent de regimurile de la care emana, contin insa prevederi care permit restrangerea drepturilor si libertatilor in anumite situatii de criza. Si aci, desigur, este cazul a se face diferentieri. Sunt constitutii care vorbesc de limitarea drepturilor in situatii clar si precis determinate, dar si constitutii care se refera la asemenea situatii numai intr-un mod cu totul general. Rigoarea juridica este deci elementul esential care va permite ca textul constitutional sa fie interpretat in mod corect, sau sa stimuleze precizarea unor prevederi neechivoce, cand acestea nu sunt suficient de clare, astfel incat normele si principiile constitutionale sa serveasca cu adevarat interesele statului de drept si sa nu permita nici o exceptie de la acest principiu, atat de general si de recunoscut in lumea de azi.

Se vadeste, asadar, ca principala clasificare a regimurilor politice este aceea in regimuri politice democratice si regimuri politice de tip totalitar. Aceasta clasificare a regimurilor politice isi pune de fapt amprenta asupra intregii structuri si asupra mecanismului institutiilor constitutionale.

Pe buna dreptate, in literatura de specialtate se sublinia ca 'se vorbeste, bunaoara, de un regim constitutional, atunci cand organele statului isi desfasoara activitatea in limitele unei constitutii, spre deosebire de regimul absolutist, in cadrul caruia asemenea limitari nu exista'. Dar, pornind de la acelasi criteriu al metodelor de infaptuire a guvernarii, este necesar a se face distinctia intre 'regimurile liberale, in cadrul carora guvernarea se desfasoara cu respectarea libertatilor individuale, si regimurile autoritare, caracterizate prin preeminenta ce se recunoaste intereselor statului. Numeroase alte utilizari ale notiunii de regim politic sunt posibile (regim totalitar, regim unipartidic, regim pluripartidic etc.)'^[2]

Diferenta intre regimurile politice democratice si regimurile totalitare se reflecta nu numai in modul in care sunt elaborate diferite constitutii, cum se desfasoara mecanismele electorale, care sunt atributiile diferitelor puteri ale statului. Ele se vadesc, totodata, la nivel de ansamblu al valorii constitutiei, ca norma fundamentala juridica, principala implicatie a existentei unor regimuri politice democratice fiind suprematia Constitutiei, in timp ce in cadrul regimurilor totalitare primatul il au ideologiile, conceptiile politice, religioase, interesele unor clase sociale, categorii sau grupuri de presiune etc.

Este, desigur, evident ca orice constitutie, prin definitie, are o incarcatura politica. Asa cum am relevat mai sus, intre regimul politic si regimul constitutional nu poate exista un hiatus, o fisura ci, dimpotriva, o stransa si indisolubila legatura. Regimurile politice democratice, intemeiate pe pluralism, pe separatia puterilor, s-au concretizat, pe parcursul timpului, din punct de vedere juridic, al functionalitatii organelor statului, al raporturilor dintre indivizi, in reguli constitutionale fundamentale. Acestea au avut si au o valoare primordiala prin aceea ca au contribuit la o cat mai corecta implementare a principiilor democratice, aducand un aport substantial, de cea mai mare importanta, la asigurarea bunei functionari si aplicarii neabatute a principiilor statului de drept.

Pe buna dreptate, doi cunoscuti autori francezi - Jean-Jacques Chevallier si Gérard Conac - considerau ca 'un regim este cu totul altceva decat o forma de guvernamant si cu ceea ce se intelege prin monarhie sau republica; este un ansamblu de institutii sociale, administrative, civile, religioase, dar si, in acelasi timp, in sens restrans, reprezinta institutiile guvernamentale, politice sau constitutionale'^[3]

Daca este un fapt general recunoscut astazi ca orice societate politica comporta, prin natura ei, o constitutie, indiferent cat de rudimentara ar fi aceasta, in conditiile contemporane, cand ideea de constitutie a capatat nu numai o larga raspandire, dar a devenit totodata si un suport al desfasurarii intregii activitati a institutiilor statului, optiunea pentru democratie sau pentru un sistem totalitar ramane fundamentala. Filosoful grec Isocrate considera constitutia ca fiind 'sufletul cetatii'^[4]. Mai practic, Aristotel intelegea prin Constitutie o anumita ordine^[5] care reglementeaza asocierea in interiorul unitatii politice, determinand modul de distribuire a puterilor, precum si finalitatea pe care o urmareste colecivitatea care se asociaza in acest fel.

Aceasta definitie trebuie raportata la felul in care se infaptuieste puterea intr-o anumita entitate politica, la modalitatile prin care se realizeaza in mod practic unitatea poporului. O asemenea unitate poate fi realizata, desigur, prin forta, subsumand institutiile, drepturile, participarea cetatenilor unui anumit monarh, sef de stat, lider, conducator, ori se poate infaptui tocmai intr-o mare diversitate in cadrul unor sisteme ce fac din confruntarea ideilor, a parerilor, a optiunilor, o cerinta pentru asigurarea mersului inainte al oricarei societati.

Numerosi politologi vorbesc, de aceea, despre constitutie ca fiind 'ratiunea unitatii si continuitatii unei colectivitati'^[6], dar aceasta se refera, evident, la o societate politica intemeiata pe principii democratice, in care unitatea vointei indivizilor se relizeaza tocmai prin luarea in considerare a drepturilor si intereselor fiecaruia, prin respectarea de catre toti cetatenii a regulilor constitutionale, din momentul in care ele au fost instituite.

In consecinta, vom cauta sa infatisam - in cele ce urmeaza - principalele regimuri constitutionale, pornind tocmai de la clasificarea fundamentala pe care am amintit-o, in regimuri politice democratice si regimuri politice totalitare.   

1.1.1. Regimul prezidential

Considerat ca fiind primul dintre regimurile politice, atat datorita faptului ca S.U.A. - principala democratie a lumii - practica cu succes de peste doua secole acest regim, urmat de numeroase tari, cat si datorita faptului ca el ofera o clara separatie a puterilor intre executiv, legislativ si judiciar, regimul prezidential confera un numar considerabil de atributii presedintelui, dar acestea pot fi neutralizate si corectate printr-o procedura ce poate permite transparenta si controlul opiniei publice, inclusiv tragerea la raspundere a sefului de stat in situatia in care s-a indepartat de la mandatul ce i-a fost conferit^[7]. Faptul ca un presedinte american a putut fi tras la raspundere in 1974, cum a fost cazul Watergate, demonstreaza forta si vitalitatea democratiei americane, bazata pe traditii, pe drepturile omului, dar si pe un sistem eficient de guvernare, care permite sefului de stat sa exercite un numar considerabil de responsabilitati, dar numai cu conditia de a le folosi corect si in serviciul intregii natiuni. 'Mai mult, in regimul prezidential al Statelor Unite ale Americii de Nord, sistemul de frane si contragreutati opereaza uneori chiar in cadrul aceleiasi puteri. Alcatuirea Congresului pe baza bicamerala nu mrareste numai ca prin crearea Senatului sa se asigure o reprezentare paritara a statelor ce formeaza federatia nord-americana ci, si ca, fractionandu-se puterea legiuitoare, aceasta sa nu fie concentrata in mainile unei singure adunari care, neimpartindu-si atributiile cu nimeni, ar putea dobandi un rol politic excesiv'^[8]

Largile puteri care sunt conferite presedintelui american nu afecteaza cu nimic realizarea intregului mecanism al institutiilor democratice, deoarece insusi presedintele se afla sub controlul Constitutiei si nu poate actiona decat in limitele prevederilor sale. Daca au existat situatii, in special in epoca postbelica, in care o serie de state care au adoptat din punct de vedere juridic sistemul american - de pilda Liberia - au cunoscut revolte, miscari insurectionale etc., aceasta se datoreste nu ineficientei sistemului prezidential de guvernare ca atare, ci faptului ca nu s-au racordat corect toate institutiile si mecanismele statului la nivelul unui sistem democratic.

Asa cum s-a aratat mai sus, presedintele american dispune de numeroase puteri, dar el este ales in baza unei proceduri  democratice si cat se poate de eficiente de consultare a poporului, iar odata ales, nu este cu nimic in afara sistemului de responsabilitati. Adoptarea si aplicarea regimului prezidential, prin urmare, nu este atat de mult influentata de tipul de atributii pe care le detine presedintele, de prerogativele mai mari sau mai mici ce apartin acestuia, ci de modul in care se incadreaza aceasta putere - considerabila, desigur - in mecanismul de control democratic. Sistemul prezidential permite, deci, o autentica si considerabila infaptuire a aspiratiilor democratice, dar numai cu conditia ca el sa fie raportat la un intreg sistem de norme si mecanisme, de institutii si forme de control care sa-i garanteze eficienta si stabilitatea. Esecul institutiei prezidentiale intr-o serie de foste state socialiste se datoreaza nu faptului ca institutia prezidentiala ca atare nu ar contine elemente democratice, ci datorita imprejurarii ca ea nu se integra in mod armonios intr-un sistem de control valabil pentru institutiile statului - parlament, justitie etc. - care erau de fapt subordonate puterii prezidentiale. Retinem, prin urmare, ca regimul prezidential constituie o forma eficienta si viabila de organizare a puterilor ce decurg din constitutie, cu conditia ca el sa fie permanent raportat la un sistem de control si de verificare a modului in care presedintele isi exercita prerogativele.

1.1.2. Regimul semi-prezidential

Regimul semi-prezidential cauta sa suplineasca o serie de dezavantaje ale sistemului prezidential, dar si de imperfectiuni ale regimului parlamentar - la care ne vom referi in continuare. Intre un sistem care acorda presedintelui prerogative foarte largi si un sistem care nu ii acorda deloc, regimul semi-prezidential imagineaza o cale de mijloc, in care presedintele ales de intregul popor devine un arbitru intre puterile statului, iar puterea executiva apartine de fapt Guvernului, in fruntea caruia se gaseste primul ministru. Aceasta reprezinta, de fapt, prima si cea mai importanta deosebire intre regimul semi-prezidential si cel prezidential, deoarece in regimurile prezidentiale presedintele este totodata seful puterii executive. Ca element comun intre regimurile prezidentiale si cele semi-prezidentiale este posibilitatea de punere sub acuzatie a presedintelui in anumite situatii grave dar, in timp ce in regimurile semi-prezidentiale, in anumite situatii cu totul specifice, presedintele poate dizolva Parlamentul, acest lucru nu-l poate face niciodata presedintele intr-un sistem prezidential. Desigur, sunt si unele puncte controversate, care nu respecta pe deplin aceasta demarcatie de puteri. Asa, de pilda, in regimurile semi-prezidentiale presedintele republicii prezideaza Consiliul de Ministri, fie de regula cum este in Franta, fie numai in anumite situatii. Implicarea sa directa in viata politica nu este posibila in regimurile semi-prezidentiale unde, desi presedintele este ales prin vot direct, cu sprijinul unui partid sau anumitor partide, el nu poate desfasura o activitate politica, deoarece prin definitie el trebuie sa adopte o pozitie echidistanta fata de diferitele forte politice care participa la competitia pentru guvernare.

Atat in regimul prezidential, cat si in regimul semi-prezidential, presedintele nu are initiativa legislativa, dar el poate opri adoptarea unor proiecte de legi si sa dispuna trimiterea lor pentru o noua discutare Camerei (sau Camerelor), in scopul reexaminarii proiectului pe care nu il accepta.

Atributiile de politica externa sau cele privind functiile militare sunt, in general, aceleasi. La fel si cunoscutele prerogative ce privesc amnistia si gratierea care, in sistemul anumitor constitutii, solicita si un aviz din partea Ministerului Justitiei. Exemplul clasic al regimului semi-prezidential il constituie regimul politic francez^[9], caruia i se acorda un loc important in lucrarea de fata. De remarcat este insa faptul ca acest regim, chiar criticat la timpul respectiv de o serie de oameni politici si specialisti in dreptul constitutional, si-a dovedit totusi valabilitatea, in special in acele conditii in care presedintele francez apartinea unei tendinte politice iar primul ministru unei alte tendinte, situatie care in loc sa blocheze - cum ar fi fost de asteptat - procesul de guvernare, a contribuit tocmai, dimpotriva, in mod fericit, la o corecta si eficienta functionare a institutiilor politice.

1.1.3. Regimul parlamentar

Regimul parlamentar acorda o insemnatate considerabila Parlamentului, care devine de fapt adevaratul forum politic de guvernare. Guvernul - condus de un prim ministru eficient si cu largi puteri - este obligat sa dea socoteala Parlamentului, care ii poate retrage oricand increderea fara prea mari dificultati, in conditiile in care apreciaza ca nu-si indeplineste mandatul. Presedintele republicii este, in asemenea conditii,  o figura mai mult decorativa, avand atributii de reprezentare si protocol, un rol politic minor, ce este depasit - de departe - de pozitia proeminenta a primului ministru. Presedintele republicii poate actiona insa cu succes in situatii de criza, in care el este de fapt cel ce va conferi mandatul viitorului premier; o asemenea optiune insa nu poate fi facuta nici ea discretionar, deoarece presedintele va recurge la o anumita nominalizare numai dupa ce va avea girul fortelor politice si se va confrunta cu acestea^[10]. Dupa cum remarca profesorul Tudor Draganu, 'simplul fapt ca o tara are un parlament nu este suficient pentru a se putea spune ca ea si-a insusit regimul parlamentar, chiar daca, prin Constitutie, adunarii sau adunarilor legiuitoare li s-ar rezerva un rol important in viata politica Fara indoiala, regimul parlamentar nu poate fi conceput in absenta unui parlament. Numai ca, pe langa acest element, el presupune cu necesitate existenta unui numar de trasaturi suplimentare, cum sunt, in special: regula ca seful statului este nu raspunde din punct de vedere politic si, deci, el «domneste, dar nu guverneaza»; cea potrivit careia seful statului are dreptul de a dizolva parlamentul; regula ca guvernul raspunde din punct de vedere politic in fata parlamentului atat pentru propriile sale acte, cat si pentru cele ale sefului statului; cea in sensul careia guvernul trebuie sa se bucure de increderea parlamentului, urmand sa demisioneze atunci cand o pierde etc.'^[11]

Experienta unor regimuri parlamentare europene dovedeste ca au existat in practica foarte multe situatii in care noile guverne nu s-au putut forma si in care tari democratice si cu bogate traditii parlamentare au fost lipsite, practic, de un mecanism eficient de guvernare. Experienta celei de a III-a, dar mai ales a celei de a IV-a Republici franceze este ilustrativa in aceasta privinta si a fost considerata - dupa cum se arata in lucrarea de fata - ca un argument peremptoriu in trecerea de la regimul parlamentar la regimul semi-prezidential.

In ceea ce priveste relatia dintre republica si monarhie, ca regimuri politice, este necesar sa precizam ca in actualele conditii istorice, cand republicile pot fi prezidentiale, semiprezidentiale sau parlamentare, monarhia este numai de un singur fel: monarhie constitutionala. Epoca monarhiilor absolute, a abuzului de putere, a monarhilor judecati si detronati, a revolutiilor sangeroase, a fost depasita de mult prin adaptarea institutiei monarhiei la conditiile societatii moderne. In tarile - desigur, putine la numar - in care fiinteaza regimul monarhic, acesta este in realitate un regim monarhic constitutional, al carui principiu fundamental este acela ca Regele nu se amesteca in politica, ci ramane esentialmente un simbol al statului. Respectul si consideratia de care se bucura regina Marii Britanii reprezinta un fenomen bazat pe traditiile societatii britanice, in care  primul ministru este acela care exercita practic atributiile fundamentale de guvernare. In tari precum Danemarca, Olanda, Spania, Suedia, Norvegia etc., monarhia pastreaza aceleasi virtuti simbolice, neimplicandu-se in mod direct in politica si pastrand in general prerogativele care revin presedintelui de republica in cadrul republicilor parlamentare. Evident, singura deosebire este aceea ca in cadrul republicii parlamentare presedintele este ales de catre Parlament, fireste, si nu de catre electorat, in timp ce monarhia isi pastreaza caracterul sau ereditar. In ce priveste esenta atributiilor, cu exceptia - desigur - a unor atributii de protocol si reprezentare, care sunt mai puternice in statele monarhice, pe fond nu s-ar putea vorbi de o diferentiere substantiala a functiilor pe care le indeplineste seful statului.

1.1.4. Regimul directorial

O varietate a regimurilor intemeiate pe principiul pluralismului politic o constituie regimul directorial. Acest regim se caracterizeaza prin aceea ca puterea executiva este detinuta de un colegiu ales de catre legislativ, pe un anumit termen, pana la expirarea caruia nu poate fi revocat. Un asemenea sistem se deosebeste in mod evident de regimul parlamentar, intrucat guvernul (executivul) nu poate fi revocat de Parlament pana cand nu isi va fi terminat mandatul.

Dupa cum s-a remarcat in literatura noastra de specialitate, regimul directorial nu cunoaste institutia responsabilitatii politice a ministrilor. Dar acest fapt nu este menit sa duca la o consolidare a pozitiei executivului pentru ca, in locul unui executiv numit de seful statului, ca in regimul parlamentar, regimul directorial cunoaste un executiv ales de puterea legiuitoare pe un termen determinat. Un important element de specificitate in cadrul regimului directorial este insa acela ca 'desi puterea legiuitoare nu poate revoca executivul inainte de expirarea mandatului lui, ii poate anula sau modifica actele. Elementele mentionate deosebesc regimul directorial si de regimul prezidential, caci pe cand acesta creeaza un executiv puternic, care se bucura, in principiu, de aceeasi autoritate ca si puterea legiuitoare, fiind ales intocmai ca ea de corpul electoral, executivul regimului directorial este, prin chiar originea sa, dependent de legislativ'^[12]

Este de remarcat, in acelasi timp, ca executivul, nefiind concentrat in mainile unei singure persoane, ci fiind un executiv colegial, va fi necesara intotdeauna realizarea unei unitati de vointa intre cei care fac parte din executivul colegial. Executivul, fiind colegial, presupune o dezbatere in cadrul sau a principalelor acte pe care le emite, ceea ce face ca sa existe totusi o posibilitate de a diminua - sau de a evita - excesele unei puteri care pe tot timpul mandatului sau devine independenta fata de legislativ.

In Elvetia, unde functioneaza acest sistem, potrivit parerii autorilor de specialitate, se constata totusi o puternica influenta a executivului asupra legislativului. Dupa cum observa Maurice Duverger, stbilitatea membrilor Consiliului Federal^[13] - unii ramanand in functie timp de peste 25 de ani - le confera acestora o mare autoritate asupra adunarilor, dar si o cunoastere aprofundata a problemelor, determinata de bogata practica pe care au acumulat-o in decursul timpului fiecare dintre membri si Consiliul Federal in totalitatea sa.