Aplicarea prioritara a normelor comunitare - DREPTUL COMUNITAR AL AFACERILOR

"Drept comunitar european"

DREPTUL COMUNITAR AL AFACERILOR

"Aplicarea prioritara a normelor comunitare"

Aplicarea prioritara a dreptului comunitar

Aplicarea dreptului comunitar la nivelul institutiilor comunitare

Alaturi de doctrina prioritatii dreptului comunitar fata de normele nationale contrare, Curtea de Justitie a dezvoltat o teorie indrazneata a naturii dreptului comunitar, cunoscuta sub numele de doctrina efectului direct. Efectul direct si prioritatea normei comunitare sunt indisolubil legate, deoarece nu se pune problema de a solutiona conflictul dintre doua norme si de a decide careia dintre ele I se da prioritate, daca nu se stabileste mai intai ca amandoua produc efecte juridice in sistemul de drept respective.

Aplicabilitatea directa se refera la atributul unui act comunitar de a deveni parte din sistemul de drept al unui stat si de a produce efecte juridice fara a avea nevoie de transpunerea (incorporarea) continutului sau intr-o lege interna.[1]

Regulamentele, de exemplu, au aplicabilitate directa, astfel incat (chiar si ad literam) este interzisa. Stricto sensu, efectul direct se refera la atributul unei norme comunitare de a crea in patrimonial persoanelor fizice si juridice drepturi pe care acestea le pot invoca direct in fata instantelor lor nationale impotriva altor personae fizice sau juridice ori a autoritatilor publice. In sens larg, efectul direct se refera la atributul unei norme comunitare de a putea fi invocate intr-un litigiu aflat pe rolul instantelor nationale.

Aplicarea directa a Dreptului Comunitar de catre institutiile comunitare se reduce la cazurile in care dreptul primar expliciteaza respective exigenta. Inexistenta unei administratii comunitare teritoriale, desi exista una centrala, face sa se recurga la aplicarea indirecta a dreptului comunitar de catre administratiile nationale.

Institutia comunitara careia ii corespunde aplicarea dreptului comunitar este Comisia, iar consiliul este institutia care adopta actele normative ce dezvolta dreptul primar. In acest sens, art. 145 si 155 TCE arata: "Consiliul va atribui Comisiei competenta de a exercita normele pe care le stabileste". Deci:

Consiliul adopta actele normative care dezvolta dreptul primar

Comisia adopta regulamentele de aplicare ale acestora, dar si deciziile excutive (materiale ) care se impun.[2]

Principiul autonomiei institutionale si procedurale

Cand aplicarea dreptului  comunitar corespunde administratiilor nationale (in marea majoritate a cazurilor), principiul este acela ca administratia nationala il aplica, prin institutiile proprii, in accord cu normele lor procedurale. Acesta este principiul autonomiei institutionale si procedurale.[3]

Necesitand un drept propriu de procedura, dreptul comunitar se aplica in fiecare stat dupa propriile norme procedurale. Existenta acestei situatii poate duce la un paradox: acela ca, existand un drept comunitar omogen, sa existe insa aplicari eterogene si deci, diferite situatii in Comunitatea europeana, ceea c ear fi incompatibil cu prevederile art.7 TCE. Aplicarea dreptului comunitar prin intermediul normelor procedurale nationale este posibila si corecta atata vreme cat nu se produc aplicari neuniforme ale acestuia, deci, discriminari.

Dreptul comunitar versus dreptul national

Dreptul Comunitatilor Europene si dreptul intern al diferitelor state membre apar ca sisteme juridice autonome si distincte chiar daca conditionate de repartizarea competentelor, stabilite si garantate de Tratate.

Relatiile Drept comunitar - drept national nu se bazeaza numai pe principiul ierarhiei, ci si pe principiul competentelor. Asa stau lucrurile in doctrina dar in practica stau diferit deoarece:

- nu intotdeauna apar cu claritate repartizate competentele intre CE si statele membre;

- in unele cazuri deciziile adoptate de catre institutiile comunitare trebuie dezvoltate legislative in conformitate cu ordinea juridical nationala (de exemplu Directivele);

- in general, deciziile adoptate de catre institutiile comunitare se pun in practica prin administratiile nationale conform ordinii lor juridice

- chiar aquis-ul comunitar se pune in aplicare in interiorul fiecarui stat membru prin norme nationale de aplicare ale acestuia

Deci, in practica, relatiile dintre dreptul comunitar sic el national se bazeaza pe principiul competentei, desi ar trebui sa se bazeze sip e cel al ierarhiei. i

Ca principiu general se cunoaste ca dreptul international prevaleaza in fata celui national. In acest sens, art.5 al TCE oblige "statele membre sa adopte toate masurile necesare asigurarii indeplinirii obligatiilor derivate din Tratat sau din actele adoptate de catre institutiile comunitare sis a se abtina de la adoptarea oricaror masuri care sa puna in pericol realizarea finalitatilor Tratatului Comunitatilor Europene". Deci, statelor membre le e interzis sa adopte un act normative intern incompatibil cu cele comunitare deoarece ar atrage aplicarea diferita a respectivului aquis la nivelul statelor membre ceea ce ar duce la o grava discriminare incompatibila cu art.7 TCE.

Suprematia Dreptului Comunitar este progresiva[4], pe masura comunitarizarii sectoarelor si a extinderii aplicabilitatii sale. Altfel spus, pe masura transferarii de competente de la state la Uniune si Comunitati.

O normativa nationala care ar fi incompatibila cu normele comunitare, nu numai ca ar fi inaplicabila, dar nici macar nu ar oblige autoritatile nationale sa puna in miscare procedurile nationale de modificare a ordinii interne. Mai mult, normele interne trebuie interpretate in functie de litera si spiritual normelor comunitare pe care le dezvolta.

Dreptul comunitar si constitutiile statelor membre

Competentele Comunitatii Europene isi au ratiunea de a fi in Tratatele constitutive. Acestea recunosc Comunitatilorcompetente in scopul realizarii telurilor pe care Tratatele si le stabilesc. Se poate observa ca o asemenea fundamentare juridical se regaseste si in Constitutiile statelor membre, state suverane, acestea prevazand autolimitarile pe care, in exercitarea suveranitatii lor, si le impun ca urmare a transferarii anumitor competente institutiilor comunitare.

In aceasta logica, dreptul comunitar nu ar trebui sa fie incompatibil cu cel national. In cazul unei contradictii intre dreptul comunitar si un articol al Constitutiei unui stat membru, dreptul comunitar va fi suveran fata de cel national, conform Sentintei 6/64 TJCE din 15 iulie 1964.[5]

Pentru a evita aceste probleme, Prin Declaratia Comunna a Parlamentului European, Consiliului si Comisiei (5 aprilie 1977) si Declaratia comuna a sefilor de stat si de govern a statelor membre (7-8 aprilie 1978) se recunoaste ca nivelul de protectie al drepturilor fundamentale pe care il acorda dreptul comunitar, nu este inferior celui pe care il acorda Constitutiile statelor membre.

Aplicarea prioritara a dreptului comunitar fata de cel national este prevazuta si in Constitutia Romaniei, in varianta revizuita care stabileste "ca urmare a aderarii, prevederile statelor constitutive ale UE, precum si celelalte reglementari comunitare cu character obligatoriu, au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor acteklor de aderare".[6]

Dreptul comunitar si aderarea noilor membri

Aderarea noilor state la Comunitate a presupus acceptarea de catre acestea a aquis-ului comunitar, adica acceptarea totalitatii dispozitiilor care constituie ordinea juridica comunitara. Conditiile de aplicare a acestui bloc legislative au fost stabilite prin dispozitiile Tratatelor de aderare ale acestor tari la Comunitatile Europene. Respectivele Tratate contin dispozitii referitoare la aplicarea dreptului comunitar in statele membre noi. Tratatele de aderare contin, in plus, principii si masuri de adoptare a tratatelor si a deciziilor adoptate cu acest prilej de catre institutiile comuniare, masuri tranzitorii cat si dispozitiile referitoare la punerea in aplicare a Tratatelor.[7]

In ceea ce priveste principiile, toate Tratatele de aderare contin idea generala ca, inca de la momentul aderarii, noile state membre se supun Tratatelor si deciziilor luate pentru aplicarea acestora. Deci, noile state membre isi asuma obligatiile intracomunitare cat si angajamentele externe ale Comunitatii.

Admiterea de noi membri a presupus necesitatea adaptarii la noua situatie a continutului Tratatelor si a unor dispozitii comunitare. Pe fond, respectivele modificari se refera la: compozitia institutiilor comunitare, distributia voturilor, regulile "majoritatii, contributia la bugetul comunitar.

Aplicarea ordinii juridice comunitare nu se face dintr-o data, noii membri dispunand de perioade tranzitorii in acest sens.

Trasaturile definitorii ale dreptului comunitar, asa cum au fost create prin jurisprudenta Curtii Europene de Justitie,[8] sunt urmatoarele:

prioritatea normelor comunitare fata de normele interne contrare;

efectul direct al normelor comunitare in fata instantelor nationale;

obligatia de interpretare a dreptului intern conform dreptului comunitar;

autonomia procedurala nationala in aplicarea dreptului comunitar;

repararea prejudiciilor cauzate persoanelor prin incalcarea normelor comunitare de catre stat.

Responsabilitatea pentru aplicarea Tratatelor este a Comisiei si a Consiliului. Organele comunitare sunt competente sa aprobe Regulamente, Directive, Decizii. Dar, independent de acestea, Comisia si Consiliul sunt investite cu o competenta generala ce le permite sa asigure aplicarea Tratatelor. Tratatele recunosc Comisiei o "putere generala de informare". Organele comunitare pot, prin Recomandari, sa informeze, sa expertizeze sau sa conduca activitatea statelor membre. Institutiile comunitare dispun si de puterea de a autoriza, de a aproba sau a nega unele decizii adoptate de statele membre.[9]

Organele comunitare pot flexibiliza aplicarea continutului Tratatelor, ele fiind cele care pot interpreta Tratatele sin u statele membre. CEE dispune de puteri, in raport cu statele care nu-si respecta obligatiile. In acest sens, organele comunitare au competente in dictarea de sanctiuni administrative, permitand celorlalte state membre sa adopte masuri impotriva statului responsabil de comiterea unei infractiuni. Refuzul unui stat de a executa obligatiile ce-I revin, poate atrage o sanctiune juridical. In practica, nu exista suficiente mijloace pentru a oblige statele membre sa indeplineasca respective sanctiune, masurile economice fiind cele mai des utilizate.

Normele dreptului comunitar exista pentru a fi aplicate, la fel ca normele oricarui sistem juridic, acesta presupunand:

- in unele cazuri, dezvoltari normative a dispozitiilor de character general

- in altele, adoptarea de hotarari administrative concrete, in baza normelor generale.

Referindu-ne la doctrina, se poate observa ca aplicarea dreptului national nu ridica probleme, deoarece sunt administratiile nationale cele care aplica normele elaborate de catre parlamentele respectivelor state. Pot aparea unele probleme in cazul federatiilor, aici fiind vorba de norne elaborate de parlamente nationale, adica o norma de drept aplicabila unui teritoriu, care insa nu a fost elaborate la nivelul respectivului teritoriu.

Acelasi tip de probleme apar si cand e vorba despre statele membre, in raportul lor cu normele stabilite la nivel comunitar. In acest caz, aquis-ul juridic al CE, Dreptul Comunitar, poate fi aplicat direct de catre institutiile comunitare (Consiliu, Comisie, Curtea de Justitie) sau poate fi aplicat  de catre statele membre. Acesta e cazul in care administratiile statelor membre aplica in teritoriul lor un drept care nu e al lor sau care nu reprezinta dreptul lor national.[10]

Aplicarea dreptului comunitar la nivel national

Dreptul comunitar este aplicat, in mare masura, de catre fiecare stat, prin administratia sa interna. La aceasta situatie s-a ajuns din motive de doctrina, dar si din altele, precum: reprezenta o imposibilitate practica implementarea directa a dreptuului comunitar de catre institutiile comunitare in toate si in fiecare din statele membre, o asemenea intreprindere depinzand de capacitatea materiala si umana a Comunitatilor; niciodata UE si Comunitatile Europene nu au avut in vedere o crestere a bugetului in acest scop. Aceasta situatie o intalnim codificata in art.5 TCECA unde se arata ca: "institutiile Comunitatii isi vor exercita activitatiile cu un aparat redus, in stransa cooperare cu cei interesati". Iar art. 57 TCECA face referiri directe la cooperarea cu guvernele si serviciile publice. Art. 5 TCE arata ca"statele membre vor adopta toate masurile generale si particulare necesare indeplinirii obligatiilor derivate din Tratate sau rezultate din Deciziile institutiilor Comunitatii". "Statele membre vor facilita institutiilor comunitare indeplinirea misiunii lor". Aceasta inseamna ca, de fapt, administratiile nationale sunt cele care, in general, aplica dreptul comunitar.[11]

Si Tratatul CE prevede: "institutiile comunitare sunt cele chemate sa exercite competente comunitare". Astfel, art.7, 89, 85-86, 90.3, 94, 205 si 213 TCE stabilesc ca e de competenta Comisiei care, in cooperare cu autoritatile statelor membre, trebuie sa vegheze la aplicarea normelor comunitare.

Spre deosebire de tratatele internationale obisnuite, Tratatul CEE a instituit un sistem juridic propriu care, de la intrarea in vigoare a tratatului, a devenit parte integranta din sistemele juridice ale statelor membre sip e care instantele judecatoresti ale acestora sunt obligate sa il aplice.

Prin crearea unei Comunitati cu durata nelimitata, dotata cu institutii proprii, personalitate juridical, capacitate de reprezentare pe plan international si cu competente reale nascute din limitarea competentei sau din transferal de atributii dinspre statele membre spre Comunitate, statele membre si-au restrans drepturile suverane, chiar daca numai in domenii limitate, creand un set de norme juridice aplicabile atat cetatenilor, cat si statelor membre.[12]

Integrarea dispozitiilor de origine comunitara in dreptul fiecarui stat membru, si ,in general, termenii si spiritual tratatului fac imposibil ca statele sa acorde prioritate unei masuri unilaterale ulterioare fata de un system juridic acceptat de ele pe baza de reciprocitate.

Forta executorie a dreptului comunitar nu poate sa difere de la un stat la altul in favoarea unor legi interne ulterioare, fara a preliclita atingerea obiectivelor tratatului prevazute in art.5 (2 ) si a duce la discriminare, care este interzisa de catre art.7. Atunci cand recunoaste statelor dreptul de a actiona in mod unilateral, Tratatul o face prin dispozitii speciale si exprese (de exemplu art.15, art.93(3), art.223, art.224 si art.225).

Pe de alta parte, cererile formulate de catre statele membre pentru derogarea de la tratat sunt supuse unei proceduri speciale de autorizare (de exemplu art.8 (4), art.17 (4),art.25 etc)[13]

Preeminenta dreptului comunitar este confirmata de art.189, conform caruia regulamentele sunt "obligatorii" si "direct aplicabile in toate statele membre". Aceasta prevedere, care nu face obiectul vreunei reserve, ar fi fara sens daca un stat ar putea sa-I anihileze unilateral efectele printr-o masura legislativa care ar putea prevala fata de dreptul comunitar.

Rezulta din aceste considerente ca sistemul juridic nascut din Tratat, izvor independent de drept, nu poate fi, din pricina naturii sale speciale si originale, surclasat de catre normele juridice interne, oricare ar fi forta lor juridical, fara a fi lipsit de caracterul sau de drept comunitar si fara ca insusi fundamental juridic al comunitatii sa fie pus sub semnul intrebarii.

In consecinta, art.177 trebuie aplicat indifferent de legea nationala de cate ori se ivesc intrebari referitoare la interpretarea Tratatului.

Avand in vedere progresivitatea integrarii, se poate considera ca, pe masura ce acest process va evolua, se va extinde si aplicare directa a dreptului comunitar de catre institutiile comune. In practica, art.42 TUE, dupa semnaleaza ca dreptul comunitar este direct aplicabil, arata ca, in afara competentelor Comisiei, "aplicarea dreptului Comunitar va fi asigurata de autoritatile statelor membre. O lege organica va determina modalitatile prin care Comisia va veghea la aceasta." Statele nationale vor trebui deci, sa se preocupe in cele mai multe cazuri de aplicarea dreptului Uniunii. Exceptie: institutiile comunitare aplica direct dreptul comunitar atunci cand exista referiri explicite in acest sens.

Nici macar in cazul unor politici cu un mare grad de integrare sau coeziune precum politica agricola, aplicarea directa nu e in mainile Comisiei. Fiecare stat se angajeaza sa aplice PAC, gestiunea, inspectia si strangerea fondurilor revenind statelor. La fel si in cazul politicii comerciale.

In concluzie, independent de legislatia statelor membre, dreptul comunitar nu numai ca da nastera la obligatii in sarcina particularilor, ci intentioneaza sis a le confere drepturi care intra in patrimonial lor juridic. Aceste drepturi iau nastere numai atunci cand sunt conferite in mod expres prin Tratat, ci in virtutea obligatiilor pe care Tratatul le impune in mod bine definit atat particularilor, cat si statelor membre si institutiilor comunitare.[14]