Repunerea in drepturi a institutiei Parlamentului

Repunerea in drepturi a institutiei Parlamentului

Revigorarea ideii democratice si esecul tuturor formelor de guvernare totalitara au demonstrat, fara putinta de tagada, forta si viabilitatea institutiei Parlamentului, ca exponent al suveranitatii nationale. A devenit general recunoscuta astazi in lume ideea ca parlamentele nu reprezinta numai cele mai largi forumuri democratice nationale, dar si laboratoare eficiente de elaborare a legilor, factori de raspundere ai vietii publice, elemente de contrapondere fata de orice tentative de a diminua drepturile democratice si valoarea institutiilor statului de drept.

In perioada premergatoare elaborarii noii Constitutii a tarii - si chiar in perioada anterioara, cand se puneau de abia bazele viitoarelor institutii ale statului - dupa Revolutia din Decembrie 1989 a fost luata in discutie problema daca Parlamentul Romaniei trebuie sa fie alcatuit dintr-o singura Camera sau din doua^[1]. In sprijinul ideii bicameralismului au fost invocate argumente istorice, necesitatea unei dezbateri temeinice in cadrul a doua forumuri distincte a proiectelor de legi, pentru a fi convenite cele mai bune solutii, precum si experienta altor state democratice europene. S-a mai relevat ca sistemul unicameral a fost folosit de statul totalitar, ducand la o simplificare nedorita a procesului legislativ si la adoptarea unor masuri ce n-au corespuns in toate cazurile asigurarii suprematiei legii. In final, dupa ce au fost confruntate toate argumentele pro si contra, pentru fiecare optiune, a fost aleasa solutia bicamerala - dar si aici s-a ivit o a doua problema: daca intre cele doua Camere urma sa existe o specializare sau daca ele urmau sa aiba aceeasi competenta.

Tezele pentru elaborarea proiectului noii Constitutii prevazusera initial o anumita specializare intre cele doua Camere ale Parlamentului, Camera Deputatilor fiind competenta, de pilda, sa adopte bugetul, motiunile de cenzura, sa aprobe compunerea si programul Guvernului etc., iar Senatul sa ratifice tratatele, sa numeasca Avocatul Poporului, pe directorul Serviciului Roman de Informatii s.a. Pe parcursul dezbaterilor parlamentare s-a renuntat insa la aceasta specializare, consacrandu-se ideea plenitudinii de competenta a celor doua Camere, in absolut toate problemele. Singura atributiune care revine in prezent exclusiv Senatului este alegerea Avocatului Poporului.

Cu referire la modalitatea de alegere a parlamentarilor, indiferent daca este vorba de deputati sau de senatori, subliniem ca aceasta modalitate este aceeasi - vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. O propunere care viza alegerea Senatului prin vot indirect, de catre consiliile colectivitatilor locale, si care recunostea existenta unor senatori de drept, nu a fost retinuta de catre Constituanta. Nu a fost retinuta nici propunerea, avansata cu prilejul dezbaterii legii electorale, care preconiza ca, spre deosebire de deputati, senatorii sa fie alesi nu pe liste, ci prin scrutin uninominal. In consecinta, practic intre cele doua Camere ale Parlamentului nu exista nici un fel de diferenta din punct de vedere al prerogativelor, ele actionand absolut in aceleasi materii si fiind alese pe aceeasi baza.

Este de remarcat ca in Camera Deputatilor, pentru a se asigura o reprezentare a minoritatilor care nu intrunesc in alegeri numarul de voturi pentru a fi reprezentate in Parlament, s-a acceptat principiul unor locuri suplimentare pentru reprezentantii acestor minoritati, prin derogare de la  principiile de reprezentare stabilite. Aceasta inovatie, pe care a consacrat-o pentru prima data Decretul-lege nr.92/1990, a fost apreciata pozitiv de o serie de comentatori internationali si oameni de stiinta care ne-au vizitat tara, ea constituind o posibilitate de exprimare a punctelor de vedere ale minoritatilor care nu ar fi avut altfel dreptul sa fie reprezentate in Parlamentul Romaniei.

In ceea ce priveste numarul deputatilor si al senatorilor, acesta este stabilit prin legea electorala, existand un numar superior de deputati fata de cel de senatori. De altfel, un deputat reprezinta 70.000 cetateni in timp ce un senator 160.000. Potrivit dispozitiilor Legii nr.373/2004, Camera Deputatilor cuprinde 332 deputati, in timp ce Senatul are numai 137 senatori.

In ce priveste durata mandatului celor doua Camere, acesta este, in principiu acelasi, de 4 ani. Mandatul Camerei Deputatilor si al Senatului poate fi insa prelungit, prin lege organica, in caz de razboi sau de catastrofa. O prevedere interesanta, care este consacrata de articolul 63 alineatul 4 din Constitutie, este aceea care dispune ca 'Mandatul Camerelor se prelungeste pana la intrunirea legala a noului Parlament. In aceasta perioada nu poate fi revizuita Constitutia si nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice'. Ratiunea acestui text constitutional a fost aceea de a se evita un vacuum juridic in perioada dintre cele doua parlamente (vechiul parlament si parlamentul nou ales). De altfel, Constitutia prevede ca alegerile pentru Camera Deputatilor si pentru Senat urmeaza sa se desfasoare in cel mult trei luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea Parlamentului, Parlamentul nou ales intrunindu-se la convocarea Presedintelui Romaniei in cel mult 20 de zile de la alegere. Proiectele de legi sau propunerile legislative inscrise pe ordinea de zi a Parlamentului precedent isi continua procedura in Parlamentul nou. In felul acesta s-a concretizat preocuparea de a se asigura continuitate lucrarilor Parlamentului si de a nu lasa tara fara organul reprezentativ decat pe o perioada foarte scurta. De altfel, asa cum s-a aratat, in aceasta perioada mandatul Camerelor este inca valabil, putand fi adoptate orice legi care se considera necesare, dar neputandu-se revizui Constitutia ori adopta, abroga sau modifica legi organice. Trebuie sa mentionam ca intr-o varianta a textului Constitutiei, ce a fost supusa Constituantei in toamna anului 1991, figurase o institutie intermediara, denumita 'Delegatia temporara', care ar fi trebuit sa functioneze din momentul dizolvarii Camerelor pana la intrunirea noului Parlament. Ea urma sa fie alcatuita potrivit configuratiei politice a Parlamentului, avand competenta de a exercita prerogativele acestuia, cu exceptia revizuirii Constitutiei, adoptarii, modificarii si abrogarii unor legi organice. In final, s-a renuntat insa la aceasta institutie care ar fi constituit, de fapt, un hibrid, deoarece pe de o parte, din punct de vedere conceptual ea nu ar mai fi avut aceleasi caracteristici de reprezentativitate pe care le avea vechiul Parlament, iar pe de alta parte, intrucat raportul de forte intre diferitele partide este supus schimbarilor, componenta 'Delegatiei temporare', axata pe vechiul raport de forte dintre partide, nu ar fi reprezentat imaginea reala a fortelor politice romanesti aflate in competitie.

Organizarea si functionarea fiecarei Camere se stabileste prin Regulamentul sau de lucru. Fiecare Camera isi alege un birou permanent la inceputul fiecarei sesiuni. Presedintele Camerei Deputatilor si Presedintele Senatului sunt alesi insa pe durata intregului mandat al Parlamentului. Exista si posibilitatea ca membrii birourilor permanente sa fie revocati inainte de expirarea mandatului.

Potrivit celor mai recente modificari ale regulamentelor parlamentare, deputatii si senatorii se pot organiza in grupuri parlamentare, daca exista cel putin 10 deputati sau 7 senatori care au candidat in alegeri pe listele aceluiasi partid sau ale aceleiasi formatiuni politice. Se pot constitui insa si grupuri mixte, incluzand si parlamentari din partide mai mici, care au orientari politice apropiate.

In mod constant, practica parlamentara din Romania a refuzat constituirea unor grupuri parlamentare ale deputatilor sau senatorilor independenti, acestia putand a se alatura insa altor grupuri.             De asemenea, nu s-a admis constituirea unor grupuri parlamentare ale unor partide care nu au obtinut mandate in alegerile parlamentare.

Pentru desfasurarea lucrarilor, fiecare Camera isi constituie comisii permanente. Se pot constitui insa si comisii de ancheta sau comisii speciale, pe anumite probleme. Exista si posibilitatea constituirii unor comisii comune ale celor doua Camere.

Camera Deputatilor si Senatul isi desfasoara lucrarile in sedinte separate sau in sedinte comune. Ele se intrunesc in doua sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune incepe in luna februarie si nu poate depasi sfarsitul lunii iunie, iar cea de a doua incepe in luna septembrie si nu poate depasi sfarsitul lunii decembrie. Atat Camera Deputatilor, cat si Senatul, pot sa se intruneasca insa si in sesiuni extraordinare la cererea Presedintelui Romaniei, a biroului permanent al fiecarei Camere sau a cel putin unei treimi din numarul deputatilor sau senatorilor. Convocarea Camerelor se face de catre presedintii acestora.

Sunt de competenta Parlamentului o serie de activitati ca: adoptarea actelor normative, exercitarea controlului asupra modului cum isi desfasoara activitatea Guvernul si chiar Presedintele tarii, in anumite situatii, desemnarea unor inalti demnitari etc.

In ceea ce priveste legiferarea, pana la reforma constitutionala din anul 2003 nu a existat o diferenta de competenta intre cele doua Camere. Prin reforma constitutionala s-a efectuat o anumita departajare intre « Camera de dezbatere » si « Camera de decizie », ceea ce a adus o anumita contributie la fluidizarea procesului legislativ^[2]. Initiativa legislativa apartine Guvernului, deputatilor, senatorilor, precum si unui numar de cel putin 100.000 de cetateni cu drept de vot (dupa modificarea constitutionala din anul 2003). Cetatenii care isi manifesta dreptul la initiativa legislativa trebuie sa provina din cel putin un sfert din judetele tarii, iar in fiecare dintre aceste judete sau in Municipiul Bucuresti sa fie inregistrate cel putin 5.000 de semnaturi in sprijinul acestei initiative. Pe de alta parte, Constitutia prevede expres ca nu pot face obiectul initiativei legislative a cetatenilor problemele fiscale, cele cu caracter international, amnistia si gratierea.

Parlamentul are importante atributii legate de controlul membrilor Guvernului, sau al Guvernului in intregul sau, asupra felului in care isi indeplineste indatoririle^[3]. Parlamentarii pot sa adreseze intrebari oral, dar si interpelari, care se depun in scris, cu cel putin 10 zile inainte. Parlamentul are insa si dreptul sa adopte motiunea de cenzura, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, care duce la angajarea raspunderii Guvernului.

Motiunea de cenzura poate fi initiata de cel putin o patrime din numarul total al deputatilor si senatorilor. Ea se comunica Guvernului la data depunerii si se dezbate dupa trei zile de la data cand a fost prezentata in sedinta comuna a celor doua Camere. Asa cum s-a aratat, daca motiunea de cenzura este adoptata, este angajata raspunderea Guvernului, dar daca ea a fost  respinsa, deputatii si senatorii care au semnat-o nu mai pot initia o noua motiune de cenzura in aceeasi sesiune. Daca motiunea de cenzura este acceptata, Guvernul este considerat demis. Guvernul poate sa-si angajeze singur raspunderea in fata Camerei Deputatilor si a Senatului, in sedinta comuna, asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege. Daca impotriva acestei angajari se emite o motiune de cenzura, exista doua posibilitati: motiunea de cenzura sa fie respinsa, si atunci programul prezentat de Guvern se considera adoptat sau motiunea de cenzura sa fie acceptata, situatie in care Guvernul va fi obligat sa-si prezinte demisia.

Rezulta, asa dar, ca exista doua posibilitati: aceea ca o patrime din numarul deputatilor sau senatorilor sa initieze ei o motiune de cenzura la adresa politicii Guvernului, si o a doua posibilitate, ca motiunea de cenzura sa fie depusa pentru a contracara un program, o declaratie de politica generala sau un proiect de lege. In toate aceste situatii, Parlamentul dispune de prerogative deosebit de importante, deoarece retragerea increderii acordata Guvernului il obliga pe acesta sa demisioneze.

In competenta Parlamentului revine si acordarea votului  de incredere asupra programului si intregii liste a Guvernului, care se dezbate de ambele Camere intr-o sedinta comuna, alegerea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii de catre ambele Camere in sedinta comuna, desemnarea a trei judecatori ai Curtii Constitutionale de catre Camera Deputatilor si a trei judecatori de catre Senat, ceilalti trei fiind desemnati de Presedintele Romaniei.

Desi nu este ales de Parlament, ci in mod direct de catre popor, Presedintele Romaniei poate fi suspendat din functie, in cazul savarsirii unor fapte grave prin care incalca prevederile Constitutiei, de catre Camera Deputatilor si Senat, reunite in sedinta comuna, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, dupa consultarea Curtii Constitutionale.

Deputatii si senatorii isi incep mandatul la data intrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub conditia validarii. Calitatea lor inceteaza la data intrunirii legale a Camerelor nou alese, sau in caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate ori de deces. Nimeni nu poate fi in acelasi timp deputat si senator. Calitatea de deputat sau de senator este incompatibila cu exercitarea oricaror functii publice de autoritate, cu exceptia celei de membru al Guvernului.

Deputatii si senatorii nu pot fi retinuti, arestati, perchezitionati ori trimisi in judecata penala sau contraventionala fara incuviintarea Camerei din care fac parte, dupa ascultarea lor. Competenta de judecata apartine, in toate cazurile, Curtii Supreme de Justitie.

In cazul savarsirii unor infractiuni flagrante, deputatul sau senatorul poate fi retinut si supus perchezitiei, dar ministrul justitiei va informa neintarziat pe Presedintele Camerei asupra retinerii si perchezitiei, Camera avand dreptul, daca apreciaza ca nu exista temei de retinere, sa dispuna imediat revocarea acestei masuri.

Deputatii si senatorii nu pot fi trasi la raspundere pentru modul in care au votat sau pentru opiniile exprimate in exercitarea mandatului. O asemenea explicatie se gaseste in principiul potrivit caruia in exercitarea mandatului deputatii si senatorii se afla in serviciul poporului^[4]. Este de remarcat si ideea, consacrata intr-un text constitutional, potrivit careia 'orice mandat imperativ este nul'. O asemenea prevedere este fireasca, deoarece deputatii si senatorii, odata alesi, dobandesc o anumita autonomie fata de cei care i-au ales si chiar fata de formatiunile politice din care fac parte. In numele unei discipline de partid, un deputat sau senator nu poate fi obligat sa actioneze impotriva propriilor sale convingeri.

Dupa Revolutia din Decembrie 1989, viata parlamentara si-a regasit intreaga sa bogatie si personalitate din epoca interbelica. Desi dezbaterile in cadrul Parlamentului Romaniei, respectiv al celor doua Camere, nu s-au soldat intotdeauna cu rezultatele dorite din punct de vedere legislativ, se poate spune ca, in general, viata parlamentara revine in drepturile sale, inregistrandu-se dezbateri vii, schimburi de pareri, argumente in favoarea unor teze sau altora si nu rareori critici la adresa unor organe centrale sau locale.

O apreciere de ansamblu asupra vietii parlamentare, care  a insemnat foarte mult din punctul de vedere al reasezarii institutiilor democratice si al edificarii statului de drept, permite cateva constatari. Urmand practica parlamentelor democratice, activitatea parlamentara ar spori in eficienta si operativitate daca ar fi acordata o mai mare pondere activitatii comisiilor permanente. Pe de alta parte, pentru optimizarea lucrarilor forumului legislativ s-ar putea lua in considerare ideea exprimarii votului prin corespondenta, procedura unor sedinte speciale de votare la care toti parlamentarii sa fie prezenti, renuntarea la conditiile de cvorum pentru simplele sedinte de dezbateri, un mai mare rol acordat grupurilor parlamentare in definirea prioritatilor si a ordinii de zi, stabilirea unor termene in care sa fie prezentate rapoartele comisiilor permanente, spre a se asigura o maxima operativitate in procesul de legiferare.

De asemenea, urmand practica unor numeroase tari democratice, s-ar putea perfectiona procedura intrebarilor si interpelarilor, in anumite state interpelarile fiind intotdeauna urmate de dezbateri, si chiar de hotarari, asupra problemelor ridicate.

Consideram, totodata, ca ar putea fi aduse imbunatatiri si regimului imunitatii parlamentare, care ar trebui raportata in toate cazurile exclusiv la cerintele exercitarii mandatului, iar procedura ridicarii imunitatii sa fie corelata si ea cu modalitatile de vot prin care se adopta de regula toate celelalte hotarari ale Camerelor Parlamentului, sincronizandu-se astfel practica romana in aceasta materie cu practica tarilor democratice, avand o bogata experienta parlamentara.

Modificarile aduse regulamentelor celor doua Camere au adus, incontestabil, elemente noi, de natura a preciza mai bine pozitia si rolul Parlamentului in sistemul organizarii politice din Romania. Au fost aduse importante completari si modificari celor doua Regulamente, vizand in special simplificarea procedurii legislative, o mai puternica evidentiere a rolului grupurilor parlamentare, au fost introduse elemente de precizie in legatura cu procedura imunitatii parlamentare s.a.

Consideram remarcabil faptul ca toate propunerile care au fost facute in perioada  revizuirii Constitutiei au insistat asupra cresterii rolului Parlamentului in sistemul organelor statului. Se poate spune chiar ca toate partidele, fara exceptie, achieseaza la ideea ca rolul Parlamentului trebuie sa creasca in perspectiva, ca este necesara o delimitare mai precisa a atributiilor celor doua Camere, iar relatia dintre legislativ si executiv sa fie mai precis fundamentata, in special prin precizarea acelor situatii in care Guvernul poate emite ordonante de urgenta.

Din pacate, insa, alte propuneri, ca de pilda cea vizand reducerea numarului parlamentarilor sau propunerea ce avea in vedere renuntarea la sistemul alegerilor pe lista si trecerea la votul uninominal, cel putin pentru o parte dintre membrii Parlamentului, enuntate de reprezentanti ai societatii civile, nu s-au bucurat pana in prezent de audienta scontata.

Este un fapt cert insa ca in perspectiva aprofundarii democratismului in Romania, institutia Parlamentului va trebui sa-si sporeasca in continuare prerogativele, forumul legislativ al tarii ocupand un loc central in orice scenarii de perspectiva privind evolutia sistemului nostru politic.

Experienta dreptului comparat este cat se poate de utila in aceasta directie, deoarece cvaziunanimitatea statelor lumii acorda parlamentelor un rol crucial in determinarea obiectivelor politice si in perfectarea angajamentelor internationale. Pe de alta parte, reformele constitutionale ce vor trebui sa fie adoptate au in vedere, fireste, si racordarea mai puternica a Romaniei la institutiile europene si atlantice, perfectarea cadrului legislativ in concordanta cu aceste imperative, recunoasterea prioritatii dreptului comunitar si aplicarii sale directe in ordinea interna a tarii, tot atatea obiective in infaptuirea carora institutiei Parlamentului ii revine un rol dintre cele mai importante.