Cum au procedat actualele state membre ale Uniunii Europene

Cum au procedat actualele state membre ale Uniunii Europene

Integrarea sistemelor juridice ale statelor care in prezent sunt membre ale Uniunii Europene in sistemul comunitar a pricinuit un grad mai redus sau mai mare de dificultate in functie de prevederile existente in diversele constitutii nationale. Unele dintre acestea ofereau, neindoielnic, o baza pentru ratificarea tratatelor comunitare fara nici un fel de dificultati, dar, in schimb, altele au trebuit sa comporte modificari si completari tocmai in scopul de a evita eventuale  disfunctionalitati pe care le-ar fi suscitat diferente de principiu intre sistemele constitutionale si normele de baza ale tratatelor comunitare.

Asa cum observa cunoscutul specialist francez Joël Rideau, profesor la Universitatea din Nisa si membru al Institutului Universitar al Frantei, 'Tratatul asupra Uniunii Europene a suscitat, la nivele diferite, in raport de statele membre, semne de intrebare, rezerve, ostilitati, adesea legate de argumente intemeiate pe constitutii si, intr-o maniera generala, pe principiile constitutionale fundamentale ale sistemelor nationale, datorita in special dispozitiilor referitoare la participarea resortisantilor comunitari la alegerile locale si a noilor transferuri de competente pe care le comporta, in special in materie monetara'^[1]

De aceea, vom cauta, in continuare, sa prezentam foarte succint modul in care a fost solutionata problema compatibilitatii in diverse tari membre in prezent ale Uniunii Europene.

Austria

Autori de specialitate arata ca exista incertitudini privind primordialitatea, datorita absentei dispozitiilor din Constitutie si tinand cont de traditiile dualiste ale tarii. 'Totul depinde, deci, de atitudinea judecatorilor, care, se pare ca merg in sensul favorabil aplicarii dreptului comunitar'^[2]

Belgia

Articolul 34 din Constitutie, introdus in 1970, precizeaza ca 'exercitiul unor puteri determinate poate sa fie atribuit printr-un tratat sau printr-o lege unor institutii de drept international public'.

Practica judiciara si arbitrala este insa divizata, deoarece daca prioritatea dreptului international conventional este recunoscuta de Curtea de Casatie. Curtea de Arbitraj, in unele cazuri s-a pronuntat pentru prioritatea dreptului constitutional, controland constitutionalitatea legilor de ratificare^[3]

Danemarca

In aceasta tara este posibila 'delegarea' catre autoritatile internationale pe calea unei legi adoptate cu o majoritate de cinci sesimi din membrii Folketing-ului, sau pe cale de referendum, la cererea Guvernului, dupa ce Folketingul ar fi aprobat o asemenea delegare.

Finlanda

In Finlanda, chiar dupa adoptarea noii constitutii din anul 2000, aplicarea dreptului comunitar se face de catre Parlament daca problemele tin de competenta legislativa.

Franta

In Franta, problemele aplicarii dreptului comunitar au format obiectul unor ample dezbateri si, in final, a unor modificari constitutionale. Regula de baza este aceea cuprinsa in art.55, potrivit caruia tratatele au - din momentul publicarii lor - o autoritate superioara legilor, sub rezerva - pentru fiecare acord sau tratat - a aplicarii sale de catre cealalta parte.

In 1970, Consiliul Constitutional a emis o importanta decizie in conformitate cu care ratificarea unui tratat 'nu ar putea sa aduca atingere nici prin natura, nici prin importanta sa, conditiilor esentiale de exercitiu al suveranitatii nationale'.

Pe masura ce procesul integrarii europene a avansat, implicand o sporire a prerogativelor institutiilor comunitare, Consiliul Constitutional a fost obligat sa ia din nou in discutie anumite aspecte, legate de ratificarea de catre Franta a Tratatului de la Maastricht. Decizia Curtii Constitutionale din 9 aprilie 1992 a stabilit compatibilitatea in raport cu prevederile Constitutiei a transferului de competente catre organizatiile internationale, desi nu a recunoscut in mod expres existenta unei specificitati a constructiei comunitare, asa cum a stabilit, de pilda, Curtea de Justitie a Uniunii Europene in afacerile Vand Gend si Loos sau Costa vs/Enel. Totodata, prin aceeasi decizie, Curtea s-a pronuntat asupra unor probleme importante legate de drepturile cetatenesti, cetatenia europeana, alegerile in Parlamentul European, Uniunea Economica si Monetara, politica vizelor s.a.

Prin decizia din 2 septembrie 1992, adoptata in speta 'Maastricht II', Curtea Constitutionala a apreciat ca 'Tratatul Uniunii Europene nu comporta clauze contrare Constitutiei'.

La 20 septembrie 1992, cu 51% pentru, referendumul popular a admis modificarea constitutionala care fusese propusa de presedintele Frantei dupa consultarea Consiliului de Stat si a Consiliului Constitutional.

In 1997, Consiliul Constitutional a fost din nou obligat sa se pronunte in legatura cu compatibilitatea cu prevederile Constitutiei franceze a Tratatului de la Amsterdam. Consiliul a apreciat, de aceasta data, ca posibilitatea de a adopta cu majoritate calificata, pe baza unei decizii unanime a Consiliului Uniunii Europene nesupusa aprobarii la capatul unei perioade de cinci ani, a unor masuri relative la trecerea frontierelor interne si externe ale statelor membre, ar putea sa afecteze conditiile esentiale de exercitiu al suveranitatii. In consecinta, a fost declansata o noua procedura de revizurie constitutionala, care s-a efectuat in 1999. Prin Legea de revizuire a fost adaugat un nou alineat la textul art.88-2 din Constitutie, potrivit caruia, sub rezerva reciprocitatii si in modalitatile pe care le prevede Tratatul instituind Comunitatile Europene, in redactarea sa care rezulta din Tratatul semnat la 2 octombrie 1997, 'pot fi consimtite transferurile de competente necesare pentru determinarea regulilor privitoare la libera circulatie a persoanelor si la domeniile conexe acesteia'.

Art.88-4, introdus tot atunci, a inscris principiul ca in momentul in care Guvernul va primi de la Uniunea Europeana proiecte sau propuneri de acte normative 'comportand dispozitii de natura legislativa', el le va transmite Adunarii Nationale si Senatului, care vor putea adopta rezolutii asupra acestora  chiar in afara sesiunilor.

In ceea ce priveste practica judiciara franceza, aceasta a ezitat mult timp sa accepte ideea prevalentei tratatelor asupra legilor posterioare. Intr-o speta celebra, mult discutata in literatura juridica franceza in 1975, referitoare la 'legea privind intreruperea voluntara a sarcinii', Consiliul Constitutional a refuzat sa se declare competent in legatura cu asumarea atributiei de control al constitutionalitatii tratatelor.   

Cateva saptamani mai tarziu, Camera mixta a Curtii de Casatie a confirmat hotararea Curtii de Apel din Paris in afacerea Jacques Vabre, care recunoscuse autoritatea superioara a tratatelor asupra legilor, recunoscandu-se totodata specificitatea normelor comunitare.

In ce priveste aplicarea directa a dreptului comunitar, in 1972, tot Curtea de Apel din Paris a estimat ca o 'directiva comunitara, spre deosebire de un regulament sau o decizie, nu poate sa modifice dreptul intern francez in absenta unui text de aplicare'. La randul sau, Consiliul de Stat francez, la 22 decembrie 1978, in afacerea Cohn-Bendit, a decis ca in ceea ce priveste directivele comunitare, autoritatile nationale raman singurele competente pentru a decide forma in care acestea urmeaza a fi executate si a le stabili limitele sub controlul jurisdictiilor nationale. Intr-o speta mai recenta, afacerea Alitalia, Consiliul de Stat a decis, la 3 februarie 1989, ca intrucat in ce priveste directivele, statele membre ale Uniunii Europene au obligatia numai de a atinge anumite rezultate, autoritatile nationale sunt singurele competente pentru a decide modul in care directivele urmeaza sa fie executate.

Consiliul de Stat francez a fost, de asemenea, foarte circumspect in a admite responsabilitatea statului pentru incalcarea dreptului comunitar. Astfel, in afacerea Alivar a fost retinuta numai o responsabilitate fara culpa din partea puterii publice. In ultimii ani s-au inregistrat, cu toate acestea,  si unele jurisprudente tinzand sa admita o anumita responsabilitate a statului. Asa, de pilda, in 1995, s-a estimat in afacerea United Distillers France John Walker and sons Ltd, ca neluarea in seama de catre Ministerul justitiei a autoritatii Curtii de Justitie a Comunitatilor Europene reprezinta o culpa grava in functionarea justitiei, de natura a angaja responsabilitatea statului.

Grecia

In aceasta tara, competentele prevazute de Constitutie pot fi transferate pe calea unui tratat sau a unui acord catre organe ale unor organizatii internationale. In acest caz, legea de ratificare trebuie sa fie adoptata cu o majoritate de trei cincimi din membrii Parlamentului.

Jurisprudenta a admis, fara dificultati, aplicarea dreptului comunitar, dar aceasta nu in virtutea prioritatii dreptului comunitar, ci in baza art.28 din Constitutia Greciei, potrivit caruia regulile generale ale dreptului international general acceptate, precum si tratatele internationale ratificate prin lege, fac parte din dreptul intern grec 'si au o valoare superioara fata de orice dispozitii contrare legii'.

Germania

In Germania, Constitutia prevede posibilitatea unui 'transfer' al unor puteri suverane, cu acordul Bundestag-ului. Aceasta prevedere constitutionala a fost introdusa dupa aderarea la Uniunea Europeana. Cu acest prilej au fost adoptate si amendamente speciale cu privire la transferul unor competente de la Bundesbank catre Banca Centrala Europeana, precum si asupra drepturilor politice ale cetatenilor Uniunii.

Modificarile constitutionale pe care le-am mentionat, care au fost adoptate in 1992, au fost considerate necesare intrucat prevederile cunoscute ale art.25 din Constitutia R.F.G. din 1949, care consacrau superioritatea dreptului international au fost considerate insuficiente pentru aplicarea dreptului comunitar.

O importanta decizie a Tribunalului Constitutional german, pronuntata la 12 octombrie 1993, raspunzand unor critici care pusesera in discutie constitutionalitatea ratificarii de catre Germania a Tratatului asupra Uniunii Europene, a estimat ca Bundestagul isi pastra influenta asupra dezvoltarilor ulterioare ale Uniunii Europene, iar transferul de competente era determinat intr-un mod suficient de precis pentru a face ca exercitiul acestora sa fie vizibil, iar principalele competente sa fie pastrate de Bundestag. Dupa cum comentase Joël Rideau, 'aceasta decizie subliniaza limitele angajamentului european al Germaniei, in special sub aspectul respectului drepturilor fundamentale, al principiilor democratiei si subsidiaritatii, care ar putea sa constituie fundamentul unui control constitutional al viitoarelor dezvoltari ale Uniunii Europene'.

Desi jurisprudenta germana s-a pronuntat pentru recunoasterea superioritatii si aplicabilitatii directe a dreptului comunitar, la fel ca si in cazul Frantei, Tribunalulul constitutional s-a pronuntat inca din 1987 impotriva 'efectului direct al directivelor', pentru consideratiuni asemanatoare celor care au fost invocate de juristii francezi.

Irlanda

In Irlanda, amendamente constitutionale succesive au autorizat aderarea la Comunitatile Europene, ratificarea Actului unic european si aderarea la Uniunea Europeana. Pe de alta parte, Constitutia prevede ca niciuna dintre dispozitiile sale nu poate sa invalideze dispozitiile nationale de aplicare a dreptului Uniunii Europene.

Italia

In Constitutia Italiei exista prevederi clare in sensul ca 'ordinea juridica italiana se conformeaza regulilor dreptului international general recunoscute' (art.10 alin.1). La randul sau, art.11 autorizeaza 'in conditii de egalitate cu celelalte state, limitarile necesare pentru o ordine care sa asigure pacea si justitia natiunii'. Desi ratificarea tratatelor comunitare nu a suscitat dificultati, potrivit parerii specialistilor, textul art.11 - citat deja - nu ofera elemente destul de clare in favoarea ideii unui transfer de suveranitate catre Uniunea Europeana^[4]

Cu toate acestea, Curtea Constitutionala a Italiei, in afacerile Frontini si Pozzani, din 1973 si 1974, a confirmat rolul art.11 ca fundament al aplicarii tratatelor comunitare in ordinea juridica interna. In afacerea Granital, in 1984, Curtea Constitutionala a reamintit insa ca legea de ratificare nu poate sa autorize institutiile comunitare sa incalce principiile constitutionale fundamentale si drepturile omului garantate de Constitutia italiana. Pentru o asemenea situatie - inprobabila dar posibila de imaginat - Curtea Constitutionala ar fi pusa in situatia de a se pronunta asupra legii de ratificare, care ar putea sa fie declarata neconstitutionala.

Luxemburg

In Marele Ducat de Luxemburg, ca urmare a prevederilor art.49 bis introdus prin revizuirea din 1956 a Constitutiei, 'exercitiul atributiilor rezervate de catre Constitutie puterilor legislativa, executiva si judecatoreasca, poate fi temporar transmis, pe calea unui tratat, unor institutii de drept international'.

Expresia 'transmisie temporara' a suscitat - cum era si normal - dezbateri in randul juristilor. Cu toate acestea, modificarile tratatelor comunitare au fost adoptate fara dificultati.

In ceea ce priveste aplicarea directa a dreptului comunitar, art.37 alin.4 prevede ca Marele Duce adopta regulamentele si hotararile necesare pentru executarea tratatelor 'fara a afecta problemele care sunt rezervate de Constitutie legii'. Jurisprudenta a consacrat in mod constant primatul tratatelor internationale asupra dreptului intern, inclusiv asupra legilor ulterioare, facand aceasta aplicatie si in cazul dreptului comunitar.

Olanda

In Olanda, art.91 din Constitutie prevede principiul aprobarii prealabile din partea Starilor Generale, pentru ca un tratat sa angajeze Regatul Olandei. In paragraful 3 al aceluiasi articol exista prevederea ca un tratat contrar constitutiei, sau care ar putea sa creeze o incompatiblitate cu aceasta, sa fie aprobat de Statele Generale numai cu o majoritate de doua treimi. Aceasta majoritate este, de altfel, necesara si pentru modificarea Constitutiei. In 1983 a fost adoptata o modificare constitutionala, art.92 in actuala sa formulare permitand atribuirea unor puteri legislative, executive si judiciare unor institutii internationale in virtutea sau in aplicarea unui tratat a carui adoptare va fi supusa aplicarii regulei majoritatii de doua treimi.

In Olanda, art.120 din Constitutie interzice judecatorilor sa controleze constitutionalitatea unui tratat, neexistand decat controlul preventiv al Parlamentului in ceea ce priveste tratatele internationale. In aceasta tara, prioritatea dreptului comunitar a fost recunoscuta fara nici un fel de dificultate pe baza prevederilor mentionate ale Constitutiei. In ceea ce priveste aplicarea directa a dreptului comunitar, judecatorii olandezi s-au referit in mod constant la practica Curtii de Justitie a Uniunii Europene.

Portugalia

In Portugalia, Constitutia din 1976 fusese adoptata intr-un climat politic care nu prefigura aderarea ulterioara la Uniunea Europeana si nici nu impunea prevederi speciale in acest sens. De aceea, in 1972 au fost operate modificari, o a doua modificare constitutionala intervenind in 1982.

Modificarea din 1982 adaugase la art.l8 un paragraf 3, potrivit caruia normele emanand de la organele competente ale organizatiilor la care Portugalia participa se vor aplica direct in ordinea interna in situatiile in care un asemenea efect este explicit prevazut in tratatele constitutive. Acest text a fost interpretat ca autorizand transferul unor puteri catre organizatiile internationale, dar si a consecintelor juridice decurgand din acest transfer^[5]

Revizuirea din 1989 a adaugat un paragraf nou (5) la art.7, prin care se prevede ca Portugalia participa la intarirea identitatii europene si la intensificarea actiunilor statelor europene in favoarea pacii, progresului economic si justitiei in relatiile intre popoare.

Totodata, in 1989, a fost operata si o alta modificare,  care a permis participarea strainilor la alegerile municipale, introducandu-se si o referire speciala cu privire la alegerile pentru Parlamentul European.

In 1992 a fost operata o noua revizuire constitutionala, adaugandu-se un nou paragraf la art.7, in conformitate cu care Portugalia poate, sub rezerva reciprocitatii, cu respectul principiului subsidiaritatii si pentru a realiza coeziunea economica si sociala, 'sa puna in comun, pe cale de tratate, exercitarea puterilor necesare construirii Uniunii Europene'. A fost, de asemenea, adaugat un text privind dreptul (pe baza de reciprocitate) cetatenilor statelor membre ale Uniunii Europene de a alege si de a fi alesi in Parlamentul European. O alta prevedere a vizat luarea in consideratie a stabilirii Uniunii Monetare. S-a stabilit ca Adunarea Republicii (Parlamentul unicameral al tarii) este singura in masura sa aprecieze participarea Portugaliei la procesul de construire a Uniunii Europene. Cu toate acestea, si Guvernului ii revine obligatia de a informa in timp util Adunarea asupra problemelor europene pentru a-i permite sa-si exercite atributiile.

Aplicarea dreptului comunitar tine seama de modul in care sunt repartizate competentele intre diferitele organe avand competente legislative, Adunarea Republicii, Guvernul, adunarile legislative regionale din Azore si Madeira.

Potrivit opiniei exprimate de Joël Rideau, 'tacerea' Constitutiei asupra prioritatii explica pozitiile contradictorii ale doctrinei, care se pronunta totusi in majoritatea ei pentru prioritatea dreptului comunitar. Recunoasterea efectului direct nu pare a fi suscitat dificultati majore, cu exceptia 'directivelor', despre care am mai facut referire cand ne-am ocupat de practica Frantei si Italiei^[6]

Regatul Unit al Marii Britanii si Irlandei de Nord

Marea Britanie, neavand o Constitutie scrisa, este clar ca nu s-a pus si nici nu se pune problema modificarii acesteia. De mentionat este faptul ca in Marea Britanie ratificarea tratatelor este un privilegiu al Coroanei, care nu poate fi cenzurat de catre tribunale. In aceasta tara se aplica principiul ca dreptul international este o parte a dreptului tarii, dar acest principiu se refera nu la tratate, ci la regulile generale ale dreptului international.

In 1972 a fost adoptata Legea Comunitatilor Europene, care a validat transferurile de competente operate. In conformitate cu European Comunities Act, pot fi delegate executivului puteri largi spre a lua masuri de aplicare pe cale de ordonanta regala sau regulament de aplicare.

Camera Comunelor poate insa sa abroge sau sa aprobe aceste acte, intr-un termen de 90 de zile. Potrivit anexei nr.2 din European Comunities Act, delegarea nu poate fi utilizata pentru a stabili sau a creste impozitele, pentru a actiona cu efect retroactiv, pentru a crea noi competente delegate sau pentru a edicta noi infractiuni care sa cuprinda pedepse importante. Guvernul s-a angajat sa nu foloseasca delegarea pentru probleme foarte importante^[7]

Tribunalele britanice s-au pronuntat in mai multe randuri asupra aplicarii dreptului comunitar. Intr-o speta judecata in 1989, Factortame, Inalta Curte s-a pronuntat in sensul obligatiei de a tine seama de dreptul comunitar si de a-l aplica, iar in caz de conflict de a prefera dreptul comunitar dreptului national.

Spania

In Spania, potrivit art.63 din Constitutie, este de competenta Regelui de a exprima consimtamantul statului pentru a-l obliga din punct de vedere international pe cale de tratate. Art.93 din Constitutie prevede ca 'o lege organica va putea sa autorizeze incheierea unor tratate, atribuind unei organizatii sau unei institutii internationale exercitarea unor competente derivate din Constitutie'. In asemenea situatie, este de competenta Cortesurilor sau a Guvernului, dupa caz, de a garanta executarea acestor tratate si a rezolutiilor emanand de la organisme internationale care beneficiaza de acest transfer de competenta.

In Spania s-au inregistrat totusi o serie de litigii determinate de conflicte de competenta dintre puterea centrala si comunitatile autonome in ceea ce priveste aplicarea dreptului comunitar. De regula, jurisdictiile ordinare au admis prioritatea si efectul direct al dreptului comunitar, intemeindu-se in special pe prevederile art.93 din Constitutie, pe care le-am mentionat.

Curtea Constitutionala a adaugat ca normele ulterioare, contrare dreptului comunitar, trebuie sa fie considerate neconstitutionale pentru incompetenta, prin referire la articolele mentionate din Constitutie.

Suedia

In Suedia, acordurile internationale sunt incheiate in mod frecvent de Guvern, existand insa si cerinta aprobarii prealabile a Parlamentului, in situatia in care un acord international implica modificarea unei legi sau adoptarea unei legi noi.

O dispozitie a Constitutiei din 1974, care exista si in Constitutia anterioara, prevede posibilitatea transferului dreptului de decizie unui organism international, cu limitele care au fost stabilite ulterior.

Noul alineat al art.5 din Capitolul X prevede insa ca Parlamentul poate sa 'cedeze' dreptul sau de decizie Comunitatilor europene atata timp cat acestea garanteaza drepturile si libertatile in conditiile stipulate in Constitutie si in Conventia Europeana a Drepturilor Omului. O asemenea 'cesiune de putere' este decisa de Parlament cu votul unei majoritati de trei patrimi a voturilor exprimate. In celelalte situatii, Constitutia prevede cedarea 'in mod limitat' a unor prerogative catre organizatiile internationale din care Suedia face parte. Nu se pot produce insa delegari in ce priveste modificarea sau abrogarea unei legi fundamentale, a legii relative la Parlament sau a legii privitoare la alegerea Parlamentului, sau care ar avea in vedere restrangerea unuia sau mai multora dintre drepturile fundamentale.

Exista si posibilitatea, potrivit Constitutiei Suediei, ca anumite functii judiciare sau administrative care nu se intemeiaza direct pe prevederile Constitutiei sa fie atribuite unei organizatii sau institutii internationale, dar aceasta pe baza unei hotarari a Parlamentului.

Dupa cum observa Joël Rideau, aplicarea dreptului comunitar in Suedia se caracterizeaza in mod traditional prin solutii dualiste ce au in vedere transformarea sau incorporarea acordurilor internationale. Legislatorul intervine pentru aplicarea unor texte care tin in mod normal de competenta Parlamentului, in celelalte situatii Guvernul intervenind pe calea unor decizii administrative.

Jurisdictiile nationale trebuie sa tina cont de imperativele europene care implica o evolutie a pozitiilor traditionale, nu doar in ceea ce priveste prioritatea si efectul direct, ci de o maniera mai generala.