Guvernanta globala incotro? Continuitate si schimbare in sistemul ONU

Rezumat

Sistemul ONU se afla intr-o continua schimbare de la inceputul existentei acestuia. Mizele succesului ca organizatie au depasit de mult granitele securitatii, asa cum prevedeau fondatorii. ONU a devenit un sistem din ce in ce mai complex, reunind o varietate de actori, de la state pana la ONG-uri si companii private. Asteptarile fata de acesta cresc exponential fara insa a beneficia de un suport corespunzator al statelor si de o sustinere materiala la fel de necesara. Lucrarea analizeaza componentele majore al sistemului si felul in care produc tensiuni, mecanismele institutionale ale operatiunilor de mentinere a pacii, pozitia Statelor Unite fata de organizatie si nu in ultimul rand mecanismele de sustinere financiara. Pe baza acestor elemente incerc sa sintetizez proiectele de reforma a ONU si care sunt sansele acestora de reusita avand in vederea dificultatea sarcinilor pe care le are de indeplinit, blocajele institutionale si starea financiara a organizatiei.

Recentele tendinte ale politicii internationale, dezvoltate mai ales in contextul destul de difuz dar nu lipsit de substanta al sfasitului Razboiului Rece, au adus in discutie modurile de obtinere a unui echilibru, daca nu chiar al unui consens global aupra unor probleme de importanta vitala pentru umanitate. Elaborarea unui cadru teoretic care sa ghideze incercarile de analizare a problemelor si solutiilor globale este destul de dificil, in special referindu-ne la sistemului ONU. Cum reuseste acest organism, compus din 185 de state membre, secondat de numeroase ONG-uri si companii transnationale, sa structureze aceasta varietate extrem de complexa? Cum pot fi evitate blocajele institutionale si cum poate fi dezvoltata o agenda comuna coerenta si responsabila, pe deplin convergenta cu interesele majoritatii actorilor din sistem? Orice discutie sau efort directionat spre guvernanta globala este condamnat sa revina la sistemul ONU, singura forma institutionala ce poate revendica directionarea legitima a politicii mondiale.

Problematica este foarte importanta din mai mult motive. Sfarsitul Razboiului Rece a adus o proliferarea a problemelor cu impact transnational si o nevoie corespondenta de formalizare a unor aranjamente de rezolvare a acestora, multe dintre acestea fiind in mod natural circumscrise ariei de competenta ONU[1]. Atat in Adunarea Generala cat si in celelate organisme, trebuie remarcat ca norma de cooperare a evoluat in timp, deplasandu-se de la o logica majoritara spre una consensuala.

Sursele teoretice ale conceptului de guvernanta globala

Desi dezbaterile academice dedicate ordinii mondiale, sau mai nou asupra guvernantei globale, au fost extrem de bogate, un eveniment anume a inaugurat efortul sistematic legat de relatiile politice globale si anume sfarsitul Razboiului Rece. Perspectiva realista asupra acestuia era mai mult decat legitima, acoperind in mod satisfacator tabloul structural al conflictului. Realismul nu trebuie insa abandonat odata cu sfarsitul Razboiului Rece. El isi pastreaza puterea explicativa prin faptul ca politica, cu sau fara doua superputeri, ramane o lupta pentru putere in care statele au un rol principal. Ceea ce se schimba insa este sursa, natura si modelul de exercitare ca puterii. Astazi trebuie luate in considerare informatiile, ca sursa de putere iar globalizarea pare ca ofera cel putin o arena privilegiata a luptei pentru putere.

Exista mai multe surse majore de dezbatere asupra guvernantei globale iar prima este schimbarea globala care alimenteaza discutiile despre dinamica guvernantei. Schimbarea globala include in primul rand interdependenta economica, ce divide conceptual campul de analiza in state si piete. Se discuta in ce masura primele isi pierd capacitaile si atributiile in favorea celor din urma. La o extrema se afla cei care afirma ca emergenta si intarirea pietelor globale anunta si aduc o reducere semnificativa a rolului statului. Putin mai nuantat unii afirma ca dezvoltarile economice globale nu afecteaza atat de direct statul, cat coalitiile de interese locale, intrastatale. La cealalata extrema sa afla aceia care desi accepta cresterea pietelor globale neaga orice modificare substantiala a naturii si functiilor autonome ale statului. Acesta perspectiva este destul de restransa, neluand in considerare schimbarile sociale mai largi care depasesc aria economica.

Integrand si in acelasi timp depasind dezbaterea economica, J. Rosenau plaseaza miza globalizarii la nivelul relocarii autoritatii in contextul integrarii si fragmentarii. Autoritatea nu mai este prizoniera statului, ci se disipa odata la nivel substatal(fragmentare) si apoi suprastatal(integrare)[2]. Globalizarea nu este un proces evolutiv, ci are atat componente contradictorii cat si unitare, aduce atat fragmentare cat si integrare, globalizare si localizare, atat de conflict cat si pacificare.

In afara de relocarea autoritatii, mai exista un fenomen important pentru guvernanta globala si anume intarirea societatii civile globale. Aceasta se autonomizeaza si contribuie la crearea unei sfere publice globale. Actiunile societatii civile responsabilizeaza guvernele nationale si organizatiile interguvernamentale. In plus, asistam la a aparitia unui alt actor, vital in emergenta guvernantei globale. Acesta este "elita globala" care se constituie la nivelul de interactiune al guvernelor si companiilor. Aceasta elita transmite se pare un mesaj unitar neoliberal, tulburat periodic de contestatarii globalizarii "iresponsabile" din punct de vedere social.

A doua sursa a teoriilor guvernantei globale a derivat din dezvoltarea teoriilor regimurile internationale incepand mai ales cu anii 80. Multe dintre dezbaterile actuale asupra globalizarii s-au purtat anterior si in cazul regimurilor internationale. De exemplu s-a pus problema "noutatii' acestora. Marcheaza ele o evolutie noua sau se afla in continuarea unor tendinte mai vechi? Cert este ca initial regimurile internationale au fost concentrate pe probleme specifice. Masura in care acestea devin "sistemice" in sensul angajamentului stabil spatio-temporal intre mai multe tari depinde de mai multi factori. Am asistat de exemplu la cresterea numarului angajamentelor in domeniu ecologic si al controlului armelor, mai ales dupa sfarsirea Razboiului Rece. Intrebarea cea mai importanta apare atunci cand trebuie sa evaluam toate aceste regimuri ca intreg. Este posibil ca toate aceste regimuri( economice, ecologice, de securitate) sa genereze un sistem de guvernanta internationala? De exemplu Mark Zacher  ne spune ca este probabil ca numarul acestor angajamente internationale sa creasca semnificativ dar fara a avea un model coerent de evolutie care sa prevada crearea unui sistem planificat si organizat al guvernantei internationale[3]. Trebuie remarcat insa ca in acesta perspective se manifesta o prudenta clara in a proiecta rolul regimurilor internationale in cadrul guvernantei globale.

O a treia sursa a teoriei guvernantei globale se poate localiza la nivelul tot mai bogatelor analize ale organizatiilor mondiale. Aceasta literatura "institutionala' este extrem de importanta in generarea studiilor despre guvernanta globala. Discutia asupra organizatiilor mondiale si a rolului lor a renascut de asemenea dupa terminarea Razboiului Rece incercandu-se configurarea unui rol clar pentru acestea in managementul problemelor globale(drepturile omului, ecologie, migratie, trafic de droguri, epidemii). De asemenea, literatura institutionala a facilitat propagarea conceptului de guvernanta si la nivelurile nationale si comunitare. In aceste cazuri, guvernanta se refera la interactiunea eficienta a autoritatilor cu societatea civila si sectorul privat pentru identificarea celor mai bune solutii pentru rezolvarea problemelor economice, sociale, etnice, etc.

Ca si critica a conceptului, se pare ca guvernanta globala poate a fi orice. Deci aproape nimic, fara a avea forta de explicatie a fenomenelor politicii internationale.

Unele contributii influente la dezbatere insa contrazic acest argument. Ele ne arata ca guvernanta globala ca si concept a aparut si a oferit sens unei dezbateri purtata in multe fatete si la multiple niveluri. Faptul ca sursele dezbaterii sunt atat de variate si complexe nu reduce cu nimic valabilitatea teoriilor guvernantei globale. Ele sunt necesare si se pare pot asimila si imbogati contributiile teoretice in domeniu.[4]

Critica si limitele conceptului guvernantei globale

Conceptul de guvernanta insa poate fi criticat din mai multe perspective. In primul rand, se pot identifica procese care fie nu sunt in aria guvernantei fie sunt in contradictie cu aceasta[5]. In cea mai elaborata definirea a guvernantei globale, aceasta apare ca o tendinta de ordonarea a proceselor politice de la orice nivel, local, national, regional si global. Guvernanta global insemna identificarea coerentei in contradictii si a continuitatii in schimbare[6]. Acesta definire larga si in acelasi timp ambigua, are avantaje majore mai ales acum in zorii analizei politicii guvernantei globale. Guvernanta astfel nu are o forma definitiva, ci surprinde relatii destul de volatile si nenstitutionalizate. Acest lucru ne permite sa includem in sfera guvernantei orice proces care se poate dovedi relevant si interesant. In al doilea rand, conceptul de guvernanta ne fereste de a impune o logica unitara, prezenta sau prospectiva asupra politicii mondiale. Guvernanta globala este un concept neutru care permite elitelor globale, tehnocratice si economice sa fie creative si consensuale in rezolvarea problemelor globale/locale, fara a urma neaparat logica unui mare proiect politic global[7] .

Traditiile interdependentei politice: Liga Natiunilor si Organizatia Natiunilor Unite

Principiile care au sta la baza constructie Cartei ONU au populat pentru mai mult timp climatul intelectual al secolului 19 si 20 si progresiv si discursul politic international. Organizatia Natiunilor Unite este descendenta direct din Liga Natiunilor care i-a oferit spre inspiratie cateva structuri care s-au pastrat si in noua formula, cum ar fi Secretariatul sau preocuparea mai larga pentru componenta economica si sociala a cooperarii internationale. Carta ONU reflecta de asemenea si asumarea unor greseli din experienta organizationala a Ligii Natiunilor cum ar fi prevederea raspunsului militar ca act legitim de aparare in fata agresiunii. Chiar daca veto-ul sau procedurile majoritare din sistemul ONU au fost extrem de constrangatoare in permiterea actiunilor militare, prin procedurile anterioarei Ligi s-a practicat acest principiu atat de extensiv incat s-a esuat intr-o incapacitate institutionala generalizata.

Liga Natiunilor insasi a avut o baza istorica si institutionala. Epoca scursa intre Congresul de la Viena(1815) si inceputul Primului Razboi Mondial(1914), poate fi considerata ca "era pregatirii pentru organizatiile internationale[8]. Consiliul Ligii Natiunilor a descins direct din Concertul European lansat de Congresul de la Viena ce inaugureaza o noua ordine politica intr-o Europa devastata de razboaiele napoleoniene. Concertul European a fost prima forma institutionalizata in care un grup de state isi exercita autoritatea asupra unui spatiu politic in scopul mentinerii ordinii si stabilitatii. De asemenea, Concertul European a inaugurat prezenta, mai mult sau mai putin relevanta a tarilor europene mai mici. Consultarile au durat aproape un secol si teoretic au impus o anumita traditie a coooperarii intre state, sporadica insa si limitat la nucleul restrans al celor mai puternici.

O a doua tradititie institutionala recuperata de Liga Natiunilor, mai ales in componenta de pacificarea a conflictelor, este sistemul de la Haga, instituit prin conferintele din 1899 si 1907. Ambele initiative au raspuns nevoii exponential resimtite de universalizarea a relatiilor politice internationale, atat prin participarea statelor mici cat si a celor din afara Europei.

In al treilea rand, Liga Natiunilor a folosit traditia structurilor internationale fondate in secolul 19, ce urmareau rezolvarea de probleme depasind granitele unei singure tari. Acestea erau Comisia Rinului, infiintata odata cu Congresul de la Viena si Comisia Dunarii, infiintata in 1948. Trebuie mentionate de altfel si Uniunea Telegrafica Internationala(1865), Uniunea Postala Universala(1874) si alte organizatii asemanatoare ce rezolvau probleme de sanatate, agricultura, tarife vamale, cai ferate si standarde de masurare. Prin fondarea acestor organizatii, statele consimteau cooperarea pentru rezolvarea probleme comune intr-un cadru permanent, Liga Natiunilor urmand indeaproape aceeasi logica.

Dincolo de perspectiva institutionala putem identifica in istorie tendinte care au facut necesare forme de coordonare si organizare a cooperarii care in ultima instanta generat si existenta ONU. Putem afirma ca reala interdependenta a debutat odata cu revolutia industriala care a adus societatile atat de aproape unele de altele intr-un val continuu al dezvoltarii tehnologice, economice si a comunicatiilor. Revolutia industriala a insemnat multiplicarea si diversificarea rutelor de transport, cresterea in cantitatea a marfuri si servicii comercializate si nu in ultimul rand modificarea datelor demografice ale migratiei si relatiilor de munca.

Urmarind cu scupulozitate traseul istoric al interdependentei, este posibila identificarea unui proces istoric cu insemnatate speciala. Expansiunea puterilor europene in cursa coloniala poate fi considerata debutul globalizarii, ca si tendinta istorica generata de integrare a relatiilor umane intr-un circuit economic si politic in care distantele geografice se reduc semnificativ. Imperiile coloniale au integrat in spatiul politic european teritorii indepartate care mai apoi si-au castigat, cel putin formal, un statut politic propriu. Istoria ONU a fost teribil de marcata de valul noilor state independente care considerau aderararea la acesta organizatie drept o recunoastere si razbunare istorica pentru perioada anterioara de dominatie. In masura in care aceste tari au inceput sa isi coordoneze actiunile si sa lanseze proiecte comune, cum ar fi Conferinta Natinilor Unite pentru Comert si Dezvoltare(UNCTAD), marile puteri au inceput sa abandoneze organizatia a carei functionare se supunea totusi normelor democratie organizationale si nu mai corespundea pretentiilor de leadership neconditionat ale acestora. Integrarea valului de state independente aparute in urma decolonizarii a imprimat activitatii ONU o componenta vadit socio economica cu valente redistributive. Diviziunea deloc fericita intre Nord si Sud putea in mod ideal sa isi gaseasca echilibrul printr-o procedura politica echitabila la nivelul ONU. Iluzia s-a sfarsit insa repede.

Revenind la Liga Natiunilor, desi aceasta a esuat tragic in misiunea de a impiedica o alta catastrofa de tipul Primului Razboi Mondial, a lasat o mostenire pe care fondatorii ONU au mentinut-o si dezvoltat-o[9]. In primul rand au atins universalitatea, prin aderarea majoritatii statelor, si au creat si facilitat crearea unei retele universale de structuri avand o agenda de probleme globale. Au facilitat raspandirea geografica a acestor structuri, oferind persoanelor repere apropiate si tangibile. Au consacrat cooperarea si luarea deciziilor prin consultari extinse, atat la nivel interguvernamental cat si la nivel transnational si au marit progresiv numarul si calitatea instrumentelor de rezolvare a conflictelor. Au ajuns la o versiune normativa a globalitatii prin promovarea pacii, drepturilor omului, dezvoltarii si echilibrului ecologic si au realizat progrese in ingustarea distantei dintre cetateni si guvernele/organizatiile interguvernamentale care ii reprezinta. Se pune intrebare de ce totusi comunitatea internationala, statele si cetatenii sun atat de neputinciosi in infuntarea unor probleme grave. Raspunsul nu trebuie gasit in modul in care gandesc oamenii ci cel mai probabil in felul in care institutiile sunt gandite si functioneaza.

Doua perspective asupra sistemului Organizatiei Natiunilor Unite

Intr-o discutie devenita comuna asupra organizatiile internationale, in special asupra constructiei europene, se disting intre doua abordari, interguvernamentalismul si transnationalismul care isi justifica aplicarea si in cazul sistemului ONU. Aceste doua tendinte exista si reunesc pozitii, interese si atitudini diferite asupra scopului si functionarii organizatiei. Ca si organism international, ONU structureaza interesele statelor membre, atat in Adunarea Generala dar mai ales in Consiliul de Securitate, reduta marilor puteri ale secolului XX. Politicile organizatiei sunt promovate prin intermediul reprezentatilor diplomatici investiti de guvernele nationale, iar resursele sunt in mare masura provenite din bugetele nationale. In acelasi timp, ONU are o componenta importanta transnationala, care depaseste cadrul statelor si a intereselor lor, si care reuneste organizatiile civice transnationale, companii private, agentii specializate sau afiliate si mai ales, un corp birocratic comun care este insarcinat cu administratia permanenta a organizatiei. Cele doua componente interactioneaza in mod consatant dar prin natura lor, ajung sa fie in conflict, mai ales cand logica securitatii specifica primei componente intra in contact cu componenta umanitara, apanajul celei de-a doua.

Aceasta contradictie structurala nu este mai mult sau mai putin pronuntata decat in contextul larg al politicii mondiale. Relatiile internationale (sau mai exact, interguvernamentale) sunt dominate de state, dar cu siguranta actorii transnationali, fie ei civici sau privati isi castiga un loc in sfera publica globala. Acesta disputa are un orizont pronuntat paradigmatic si imparte pe cei mail multi analisti ai politicii internationale in tabere diferite.

Organizatia Natiunilor Unite are o natura extrem de problematica. Nu este nici o organizatie internationala clasica dar nici nu ajunge la pretentiile unui organism global de guvernare. Desi a fost conceput originar ca organism de garantare si practicare a a securitatii colective a evoluat pana la un nivel de dezvoltare in care include pe agenda o serie de probleme de larg orizont social, cultural si chiar politic. Reprezinta statele membre dar isi dezvolta si o structura birocratica relativ autonoma precum si un ansamblu organizational ancilar mult mai larg si complex format din diferite organizatii civile si private[10].

In principiu, Organizatia Natiunilor Unite repecta principiile de baza ale interguvernamentalismului, fiind formata de guverne, condusa de reprezentantii acestora in cadrul unor structuri de consultare si deservit de un secretariat permanent. Chiar daca exista o relativa presiune in a deveni parte a acestui organism(merita reamintita recenta aderare a Elvetiei care a recunoscut ca are de suferit din cauza excluderii din acest grup formal dar larg de state), motivele pentru care statele participa este unul pur pragmatic, de urmarire a propriilor interese asa cum afirma si Alan James: "Organizatia Natiunilor Unite este la baza nu mai mult decat o adunare de state suverane care vor incerca sa foloseasca apartenenta in urmarirea propriilor interese, statele neafilindu-se neaparat pentru "ideeea de ONU" cat pentru perspectiva de castiga ceva din asta[11].

Aceasta fateta a ONU este foarte bine descrisa de teoriile neorealiste si liberal institutionaliste. Pentru neorealisti, ONU reflecta distributia de putere si resurse ale statelor membre. Cele mai puternice state sunt concentrate in Consiliul de Securitate, si sunt aceleasi cu membrii taberei invingatoare din Cel De-al Doilea Razboi Mondial. Din acesta perspectiva, ONU nu s-a schimbat foarte mult fata de perioada initiala de existenta. In perioada Razboiului Rece, sistemul ONU a reflectat la toate nivelurile tensiunile nascute de bipolarism, urmand ca dupa caderea comunismului sa prezinte tensiuni asemanatoare, nascute de preeminenta singurei puteri mondiale ramase in joc, Statele Unite. La un nivel structural-economic, ONU prilejuieste infruntarea asimetrica intre Nordul stabil, bogat si tehnologizat si Sudul instabil, sarac si subdezvolatat economic. Realistii sustin ca distributia de putere ofera cheia intelegerii ambelor cazuri. O explicatie de acest tip este utila in descifrarea prioritatilor de pe agenda ONU, care nu a raspuns coerent in toate circumstantele, alegand mai degraba problemele in care interesele marilor puteri erau atinse in mod substantial. De asemenea, putem observa foarte clar o relatie de inversa proportionalitate intre capacitatile militare si politice si disponibilitatea de a ceda responsabilitatile securitarii nationale si internationale in mainile acestui organism[12]. Intentiile fondatorilor ca acest organism sa vegheze asupra stablitatii lumii prin promovarea securitatii colective sa afla inca faza initiala in care nu se poate delimita clar pentru ce si cum poate activa comunitatea internationala pentru prezervarea pacii si stabilitatii.

Institutionalistii pot reusi la randul lor sa explice evolutia componentei interguvernamentale. Astfel, ONU este arena in care statele se intalnesc pentru a-si urmari interesele, dar politica mondiala marcata de interdependenta si complexitate, nu le permite sa o faca decat apeland la o cooperare extinsa si stabila intre state. Statele devin astfel vulnerabile dar acest lucru le determina in a deveni mai deschise in coalizarea pentru urmarirea unor obiective specifice[13]

Astfel, Statele Unite au incercat formalizarea unei ordini internationale multidimensionale fara insa a cauta intarirea ONU, atat la nivel administrativ cat si la nivel jurisdictional[14]. Crearea ONU nu a schimbat asumptiile de baza pe care guvernele le aveau despre natura politicii internationale. Functiile primare interguvernamentale de control a comportamentului statelor, reflecta aproape integral viziunea bazata balanta de putere si securitate colectiva, ordinea internationala fiind generata de capacitatea statelor de a se controla unele pe celelte. Chiar daca nu exista consensuri normative asupra unor probleme fundamentale, acesta nu este un motiv pentru a nu face parte dintr-o organizatie multidimensionala globala.

Desi aparuta ca expresie a nevoii de institutionalizare a raporturilor interstatale, ONU a evoluat mai ales sub aspectul multiplicarii actorilor ce graviteaza si ii influenteaza activitatea. Este unul dintre motivele pentru care literatura de specialitate adauga acronimului ONU si conceptul de "sistem" intr-o incercare de cuprindere a unei complexitati de actori ce si-au castigat un rol in functionarea organizatiei. Concomitent, s-a petrecut si autonomizarea diferitelor agentii si sub-autoritati care chiar daca sunt tehnic legate de Adunarea Generala si Consiliul de Securitate isi dezvolta retele institutionale, secretariate ai mai ales bugete proprii, cum ar fi Conferinta ONU pentru Comert si Dezvoltare(UNCTAD) ca sa nu mai vorbim de anumite politici care nu sunt deloc pe placul Statelor mai puternice. Multe dintre aceste agentii au baze de reprezentare diferite ce nu tin cont neaparat de pozitiile nationale[15]. Organizatia Mondiala a Muncii lucreaza cu reprezentanti ai ministerelor nationale, cu reprezentanttii atat ai sindicatelor cat si al asociatiilor patronale

Mai mult, ONU in sine a devenit un actor formal atat juridic cat si politic. Incepand cu 1949 ONU are personalitate juridica internationala, se supune legilor internationale si este apt de a a avea drepturi si responsabilitati. Perspectiva statelor este destul de sugestiva. ONU este intr-adevar un forum de dezbatere si negociere dar de cele mai multe ori devine un actor in sine mai ales cand ne referim la misiuni de mentinere a pacii sau programe initiate de agentii specializate.

Structura de responsabilitati din cadrul ONU iarasi deschide porti catre transnationalism. In vreme ce Statele Unite impreuna cu alt state puternice impun si controleaza agenda de securitate, beneficiind astfel de o vizibilitate marita, majoriatea initiativelor umanitare, sociale, culturale si de dezvoltare sunt conduse fie de actori civili fie de agentii specializate dar si de reprezentanti ai unor state mai putin puternice. Secretariatul General, prin definitie transantional, este compus din functionari publici internationali ce actioneaza sub indrumarea Secretarului General, este un organ autonom fata de Adunarea Generala si Consiliul de Securitate. Chiar daca Secretarul General este ales de aceste structuri interguvernamentale el este responsabil numai in fata Cartei ONU. Asa cum afirma un fost secretar general ONU, Javier Perez de Cuellar, oricare ar fi fost interesele statelor se resimtea nevoia unei voci independente care sa poate vorbi, chiar la un nivel minimal in numele intregii comunitati internationale[16].

In aproximativ aceeasi logica , acesta afirma ca structura pe care o conducea servea doua grupuri: guvernele si statele membre, dar si cetetenii reprezentati de aceste guverne si de aceea Secretariatul trebuie sa se adreseze si sa reprezinte comunitatea umana in general[17]. Aceasta reprezentare inseamna ca uneori este posibil ca pozitiile /interesele oficiale ale tarilor sa fie afectate de actiunile Secretarului General.

Acesata componenta a ONU nu poate fi usor explicata atat de teoriile neorealiste cat si de cele institutionaliste care prefera realitatile traditionale interstate bazate pe interese si aflate intr-o continua dinamica competitiv/cooperatista. Transnationalismul, atat de greu de surprins in aceste abordari clasice se refera la structuri distincte care reunesc cel putin doua societati sau chiar subunitati ale autoritatilor nationale. Literatura despre transnationalism are trei directii distinte.

In primul rand se refera la actiunile regulate a actorilor non statali, actiuni ce transced granitele formale nationale, categorie unde sunt incluse corporatii transnationale, miscarile sociale sau grupuri culturale.In al doilea rand re refera la contacte intre autoritatile guvernamentale din tari diferite insarcinate cu aceleasi atributii. In acesata categorie se afla retelele de oficiali si structuri publice ale guvernelor nationale dar si ale organizatiilor internationale care au o agenda diferita de cea a guvernelor nationale[18] . In al treilea rand, ne putem referi la comunitatile de experti care dezvolta si transmit modele de gandire in sfera economica, organizationala si politica intr-o maniera care nu este neaparat determinata de actiunile guvernelor. Nefolosirea fortei, decolonizarea si respectarea drepturilor omului au fost toate plaforme transnationale care au deveint in timp "marci" ale rolului ONU. Cele mai multe multe programe de asistenta pentru dezvoltare nu incerca sa rezolve conflictele, ci mai degraba sa transmita unele practici si concepte utile. De exemplu conceptul de dezvoltare durabila a fost unul intens diseminat de sistemul ONU si a ajuns sa devina o norma acceptat de majoritatea guvernelor. Masura in care aceste proiecte se dezvolta independent de guvernele nationale le ofera un caracter transnational.

Implicare ONG-urilor in activiataea ONU precum si "subcontractarea" serviciilor au dus la extinderea ansamblului organizational de la varianta interguvernamentala la cea larga, transnationala. In practica, prezenta acestor ONG-uri si a expertizei pe care o detin au influentat pozitiv performantele organizatiei in general. De exemplu, conferintele pe diferite probleme (mediu, drepturi ale omului, dezvoltare umana, neproliferare) au beneficiat de o prezenta masiva a organizatiilor non guvernamentale si chiar daca aceste conferinte in sine nu au modificat foarte mult comportamentul in interior al statelor, macar au acreditat ideea ca solutiile la problemele globale pot fi gasite numai in cadrul unui permanent dialog bazat pe responsabilitate, initiativa si expertiza. Un bun exemplu este infiintarea postului de Inalt Comisar pentru Drepturile Omului, lucru posibil prin contributia decisiva a organizatiei Amnesty International[19].

Aceata componenta transnationala a sistemului ONU, dar si in politica internationala in general a fost incurajata de mai multi factori. In primul rand, exista un numar de probleme in care statele sunt lipsite de competenta, cum ar fi relocarea si protectia refugiatiilor, asistenta umanitara sau programele de asistenta si dezvolatre comunitara. In timp expertiza ONU si a personalui acestuia a devenit indispensabila in rezolvarea unor astfel de probleme. Successul si specializarea ONU este de inteles in conditiile in care societatile care se confrunta cu aceste tipuri de dificultati devin mai deschise atunci cand este vorba de organizatii civile si nu de state. Intr-o politica mondiala impregnata de interese, ajutoarele directe ale statelor sunt acceptate numai in cazuri de catastrofe naturale(vezi si exemplul recent al cutremurului din Sudul Iranului).

Inal doilea rand, exista probleme care nu se afla pe agenda strategica a marilor puteri si deci nu li se aloca resurse, dar care sunt in continuare importante si au nevoie de expertiza si implicare internationala cum ar fi pastrare pacii, monitorizarea alegerilor sau tratarea cazurilor de incalcari ale drepturilor omului. In al treilea rand, sunt situatii in care implicarea statelor, atat individual cat si colectiv, este lipsita de legitimitatea de a actiona, cum ar fi judecarea pentru crime de razboi cau activitatea criminala internationala. In cazurile in care structurile transnationale au un rol important de jucat , atributele de putere ale statelor devin mai putin semnificative pentru rezultatele politicilor. Agenda, interesele si prioritatile ONG-urilor, agentiilor si birocratiei internationale sunt de multe ori diferite decat cele ale statelor. In lipsa unei responsabilizari/legitimari directe, aceste structuri sunt vulnerabile in fata criticilor marilor puteri sau statelor care nu accepta un rol extins al organizatiei.

Doua tendinte in tensiune si impactul asupra eficientei ONU

Descrierea celor doua tendinte de mai sus sugereaza faptul ca corespondentele organizationale produc diferite viziuni datorita uneor baze de reprezentare diferite. Cele patru categorii de actori reprezinta cel putin trei comunitati. Acesti actori sunt structurile interguvernamentale de decizie(Consiliul de Securitate si Adunarea Generala), organizatiile afiliate si agentiile specializate, Secretariatul si ONG- urile asociate. Comunitatile reprezentate sunt statele membre, persoanele care beneficiaza in urma programelor precum si comunitatea internationala larg definita.

Faptul ca ONU are doua componente nu este o problema in sine. Problemele apar cand organizatia nu separa/compatibilizeaza cele doua canale functionale si de reprezentare. Valorile general umane in virtutea carora ONU actioneaza sunt de multe ori opuse intereselor statelor membre. Aceasta este criza si limita sistemului ONU, determinata de asumare unor roluri si functiuni care se dovedesc uneori incompatibile.

Cum guvernele reprezinta interesele propriilor state, acestea sunt dispuse sa promoveze interese cosmopolite in avantajul cetatenilor altor state sau al intregii umanitati numai in cazul in care avantajeaza propriile comunitati[20]. Desi Consiliul de Securitate este abilitat formal a actiona in numele acestei organizatii globale de obicei reprezinta doar interesele componentelor statale. De aceea nu este pregatit si nici nu vrea sa fie in rezolvarea altor probleme care au ajuns sub jurisdictia ONU, cum ar fi protejarea drepturilor omului, asistenta umanitara si dezvoatarea durabila.

Controlul constrangator asupra statelor este probabil cea mai importanta functie a ONU. Ea necesita utilizarea sanctiunilor militare si economice, masuri care pot fi implementate deocamdata numai de statele insele. In cazul agresiunii intrastatale, genocidului sau crimelor de razboi, organele ONU pot sa foloseasca in mod legitim dreptul de mobilizarea a statelor membre in scopul remedierii situatiei. Dar cum aceste mecanisme se aplica aproape exclusiv relatiilor dintre state, reactiile sunt destul de neconvingatoare in alte probleme din politica internationala sau chiar nationala. In aceste cazuri, coercitia isi afla limita comparativ cu alt metode de rezolvare a conflictelor.

Cel mai bun exemplu este acela al protejarii drepturilor omului. Principiul fundamental al suveranitatii fereste statele de imixtiunea altor state in problemele interne, asa cum este reflectat in articolul 2(7) din Carta Natiunilor Unite. Incalcarile drepturilor omului nu indreprateste un alt agent sa intervina pentru a corecta situatia[21]. In cazul in care se considera incalcarile drepturilor omului afronturi aduse comunitatii internationale atunci interventia este justificata. Aceasta a fost logica institutionala din spatele infiintarii Curtii Penale Internationale. Aceasta incadrare le-a permis tratarea situatiilor ca obiect al Capitolului 4 din Carta ONU, capitol care justifica o mobilizare si o interventie a comunitatii internationale.

Structurile interguvernamentale nu sunt uneori pregatite sa faca fata acestor situatii problematice din mai multe motive. Tarile componente ale Consiliul de Securitate nu accepta pedepsirea incalcarii drepturilor omului drept o obligatie. De cele mai multe ori aceste incalcari nu coincid cu interesele lor vitale. Consiliul de Securitate a demonstrat aceasta tendinta in putinele cazuri de incalcari grave ale drepturilor omului in care au intervenit- Haiti, Somalia si Bosnia - incadrand conflictele de acolo nu la capitolul incalcari ale drepturilor omului ci incalcari ale pacii.

Astfel actiunile Consiliului de Securitate tind sa fie conjuncturale, prioritare prin convergenta cu interesele de moment decat sa urmeze asumarii constiente a responsablitatii in cadrul dreptului international sau cel al tratatelor. In cazul drepturilor omului, traditia nu ne ajuta prea mult. In timpul Razboiului Rece dezbaterea era atat de politizata incat reactiile erau foarte greu de dus pana la capat chiar in cazurile in care incalcarile erau flagrante si binecunoscute.

In al doilea rand, atata timp cat structurile interguvernamentale tind sa reproduca relatiile de putere dintre state, statele mai slabe sunt deosebit de circumspecte in a acorda o autoriatate substantiala in zone care ar putea sa le afecteze suvernitatea[22]. Mergand pe linia de diviziune Nord Sud, putem observa ca institutionalizarea regimului drepturilor omului este considerata de statele mai slabe din Sud, ca si incercare de constangere si controlare din partea statelor din nordul avansat economic si militar[23]. Si din acest motiv activitatea cea mai consistenta in domeniul drepturilor omului a fost realizata de agentiile specializate si de ONG-uri. Chiar daca prevenirea acestor incalcarii nu a fost aproape niciodat realizata pe deplin, ONU a avut succes in consacrarea unor standarde generale, in investigarea unor incalcari serioase, cat si in incurajarea activismului domestic in protejarea acestor drepturi.

O tensiune similara a aparut si in componenta de mentinere a pacii. Aceasta componenta a evoluat ca o o forma non coercitiva de control atunci cand Razboiul Rece a impiedicat Consiliul de Securitate sa foloseasc direct prevederile Cartei in domeniul conflictului. Si din aceste motive, actiunile de mentinere a pacii nu au fost politici consensuale, ci inovatii institutionale ale Secretariatului General.

Sub coordonarea Consiliului de Securitate, activitatea de mentinere a pacii s-a extins de la simpla impiedicare a doua tabere in a se angaja in conflict la activitati de asistenta in reconstructia statala, facilitare a democratizarii, promovare a drepturilor omului, dezarmare si protectie civila. Mentinerea pacii necesita astfel dezvoltarea substantiala a corpurilor de consultanti economici si politici, activisti ai drepturilor omului la un nivel comparabil cu cel al sectorului militar implicat. Depinzand de activitatea interguvernamentala, aceste actiunii necesita tot mai mult expertiza politica si economica mai degraba decat implicare militara. Acest lucru inseamna aducerea ONG-urilor si agentiilor specializate in primele randuri ale actiunilior ONU. Acest mixaj a facut destul de dificila evaluarea acestor actiuni in intregul lor, nu de putine ori observandu-se incongruente si disfunctionalitati aparute in cooperarea dintre cele doua sectoare.

Un fost Secretar General al ONU clasifica cel putin patru tipuri de operatiuni din categoria mai larga a mentinerii pacii. Acestea sunt diplomatia preventiva ce desemneaza o actiune noncoercitiva de impiedicare a escaladarii disputelor, pastrarea pacii adica desfasurarea de forte ONU in locatia unui conflict, restabilirea pacii- actiunea de pacificare a unui conflict prin aducerea ambelor parti la negocieri(prin capitolul 6). Nu in ultimul rand, trebuie amintita reconstructia pacii care urmareste intarirea structurilor administrative si politice care pot impune si permanentiza pacea[24]. Se poate adauga insa si actiunea de impunere a pacii (prin articolul 7 se permite impunerea unor aranjamente de impunere a pacii). Primele doua tipuri se pot plasa in sfera functionala normala a ONU, in timp ce ultimile trei se afla in sfera speciala a actiunilor interguvernamentale directe.

Negocierile necesare pentru pacificarea unor situatii conflictuale sunt clar o responsabilitate a structurilor interguvernamnetale, dar de indata ce se ajunge la o formula, statele trebuie sa cedeze initiativa Secretariatului ONU care trebuie sa implementeze in numele organizatiei masurile preconizate. Tarile, mai ales cele puternice se opun de cele mai multe ori sa trimita propriile trupe sub comanda organizatiei daca acest lucru nu se suprapune cu interese mai puternice. Aceste dizlocari de trupe pot fi destul de usor de atacat in interior asa ca sansele unei cooperari sub egida ONU creaza probleme. In al doilea rand, statele nu isi dezvolta forte specializate in operatiuni de mentinere a pacii ceea ce le face destul de putin pregatite pentru a face fata unor astfel de misiuni. Situatia de echilibru la care se ajunge este un paralelism intre trupele nationale si cele care accepta conducerea Secretariatului.

Provocarile post Razboi Rece si Functionarea Organizatiei Natiunilor Unite

Sfarsitul Razboilului Rece a insemnat si un nou inceput pentru ONU. In lipsa bipolaritatii se parea ca mecnismele de consultare si negociere multilaterala pot sa functioneze mai bine. De fapt perioada initiala a fost marcata de o nedisimulata speranta ca Organizatia va capata un aspect mult mai consensual si universal pe masura ce valorile ei de baza, democratia, drepturile omului deveneau norme si in statele care anterior fusesera plasate in blocul comunist.

Istoria ONU se pare insa ca a fost nefericita, cel putin din doua motive. Mergand pe logica interguvernamentalista a interesului de stat, cel mai important actor din Consiliul de Securitate, SUA, a subminat mandatul politic al organizatiei ca intreg. In al doilea rand organizatia a ramas extrem de vulnerabila fianaciar, nefiind capabila sa isi finateze activitatile chiar in mandatul oarecum restrans acordat de facto de catre tarile importante.

Acesta dinamica disfunctionala a ONU s-a desfasurat atunci cand exista o nevoie reala pentru serviciile acesteia. Conflictele din Somalia, Ruanda si Bosnia erau bune ocazii pentru a consacra ONU ca si organism capabil sa fac fata unor conflicte virulente in numele comunitatii internationale. Acestea dar si alte cazuri ne dezvaluie blocaje institutionale grave care persista inca in textura institutionala a ONU.

O perspectiva interesanta a acestei perioade ne este oferita de catre un fost Secretar General al ONU, Boutros Boutros Ghali care desi avand un singur mandat s-a aflat in mijlocul frictiunilor institutionale ale ONU. In cartea inspirata de activitatea de Secretar General, el dezvaluie cheia functionarii ONU, sau mai precis a nefunctionarii acesteia: ONU va fi capabila sa ajute comunitatea internationala numai daca Statele Unite ii va permite sa faca asta. De asemenea acesta acuza marirea responsabilitatilor ONU fara a se oferi si un suporta material corespunzator[25].

In continuare vom analiza cele trei situatii problematice care au solicitat ONU si apoi vom incerca o analiza speciala a comportamentului Statelor Unite fata de ONU si asupra stabilitatii financia a organizatiei.

Odata cu inceputul anilor 90, binevenita sau nu, organizatia si-a asumat numeroase responsabilitati. Operatiunile din Somalia(UNOSOM) decurgeau destul de greu la momentul in care Statele Unite decideau sa se implice in 1992. Secretariatul General spera atunci ca Statele Unite oferer ajutor in domeniul umanitar dar va incerca sa si pacifice conflictul armat din tara. Interventia militara insa nu avut loc si singura incercare de dezarmare a militiilor somaleze a lasat in urma un grup destul de numeros de soldati pakistanezi morti in urma operatiunilor. Singurul rezultat a fost declansare cautarilor SUA pentru conducatorul uneia dintre factiuni, Mohamed Farah Aideed, fapt salutat dar considerat insuficient de catre oficialii ONU. Circumspectia SUA si-a gasit o dovada singerosa in octombrie 1983, cand mai multi militari americani au murit in campul opertiunilor. Reactia Secretariatului General a fost una dubla; pe de-o parte de aprobare a intentiilor Statelor Unite si pe de alta de condamnare a refuzului cooperarii cu alte forte aflate sub coordonarea ONU. Secretariatul ONU de asemenea a acuzat actiunile unilaterale ale fortelor italiene care puteau submina intreaga operatiune. Este cert ca dupa episodul sangeros in care au fost implicati soldati americani, SUA si-a diminuat constant implicarea, blamand in acelasi timp oficialii ONU.

Si in cazul Bosniei blocajul institutional si-a facut simtita prezenta. Pentru situatia extrem de complicata de acolo nici o parte nu era pregatita. Secretariatul General din lipsa unor mandate clare si a unor resurse pe masura si Consiliul de Securitate din cauza lipsei mizei politice. Rezultatul a fost catastrofal atat din punct de vedere politic cat si din punct de vedere moral. Consiliul de Securitatea a mandatat Secretariatul sa se ocupe de misiunea umanitara, bineinteles insotita de trupe de mentinere a pacii. Desi solutia ceruta de Secretarul General erau una destul de dura si anume interventie militara directa, SUA a refuzat o astfel de operatiune de teama posibilelor victime, alegand varianta "razboiului din cer". In acelasi timp, europenii si celelate state care trimisesera trupe de mentinere a pacii, nu doreau escaladarea conflictului din aceeasi teama pentru vietile soldatilor lor. Situatia de echilibru, tragic in acesat situatie, a fost ca trupele de mentinere a pacii au asistat neputincioase la radicalizarea conflictului fara a interveni. Operatiunile din Bosnia au adus un echilibru al ineficientei in cadrul ONU. In mod previzibil ambele "parti" s-au invinuit pentru esecul calculat in vieti omenesti al politicilor indecise si incoerente. Pentru ONU si mai ales pentru Secretariatul acestuia a devenit clar ca orice misiune ONU poate sa fie oricand un esec in lipsa sustinerii celor mai importante state.

Situatia din Ruanda a nascut controverse asemanatoare. Secretariatul General pare sa se absolve de vina si sa o plaseze pe umerii Statelor Unite insa realitatea ne arata o vina majora a primului actor. Soarta unui conflict, atunci cand nu exista mize politice vitale este decisa de procedura de "incadrare" a acestuia. In cazul tragediei din Ruanda, Secretariatul General a refuzat sa o considere un genocid preferand ,razboiul civil", caz mai usor de controlat, in care prezenta ONU se reduce semnificativ, asa cum s-a intamplat cu misiunea ruandeza (UNAMIR). Iarasi asumarea responsabilitatii a costat numeroase vietii omenesti si a aratat lipsa de disponibilitate pentru o implicare reala intr-o situatie grava. Mai mult, Secretariatul General a refuzat sa traga la timp toate semnalele de alarma, sesizand Consilul de Securitate numai cand era prea tarziu pentru a interveni eficient[26].

Implicarea tarilor si a ONU in situatii limita ne dezvaluie un orizont mai larg al problemelor nerezolvate ale guvernantei globale. Desi statele au rolul fundamental si actioneaza corespunzator, vedem ca uneori nici structurile transnationale nu actioneaza mai eficient chiar in lipsa obsedantului interes national.

Evaluarea ultimului Secretar general ONU ne arata ca organizatia a reusit in doua cazuri extreme, fie cand SUA nu a intervenit deloc fie cand acesta a intervenit cu toate resursele ei politice si militare. De cele mai multe ori insa s-a ajuns in situatia in care statele au solicitat organizatiei sa intervina dar nu au oferit suportul material si politic necesar. Marind asteptarile si diminuand resursele au adus ONU in pragul abandonului institutional[27].

Statele Unite: o cheie a succesului ONU?

Dezbaterea despre pozitia SUA in politica mondiala dupa incheierea Razboiului Rece depaseste cu mult orizontul de analiza al sistemului ONU. Comportamentul statelor in cadrul acestei organizatii internationale este in marea masura exogen, determinat de tendinte ale politicii si economiei mondiale care nu ii sunt in proprii. Statele Unite sunt unilateraliste sau nu atat in cadrul ONU cat si in cadrul altor organizatii international. Sistemul ONU insa este un ansamblu organzational in care comportamentul statelor capata o anumita coerenta si poate fi mai bine evaluat /prevazut. Ce impact are insa comportamentul SUA in cadrul ONU? Conform opiniei lui Boutros Boutros Ghali, pe care am prezentat-o mai devreme, orice initiativa/reforma ONU trebuie sa aiba girul Statelor Unite pentru a fi un succces.

Istoria SUA la ONU ne arata ca nu este o tara care este dispusa sa cedeza prea mult din atributele ei de putere si influenta[28]. In negocierile privind tratatele aupra minelor de pamant(1997) si asupra Curtii Penale Internationale(1998) Statele Unite s-a opus semnarii tratatelor chiar daca majoritatea comunitatii inetrnationale, inclusiv aliatii vestici, au facut-o. Statelor Unite i-au trebuit 40 de ani sa ratifice Conventia supra genocidului, 28 pentru cea inpotriva discriminarii rasiale si 26 pentru intelegrii internationale asupra drepturilor civile si politice. Mai mult de 160 de state au ratificat conventia de interzicerea de discriminarea impotriva femeilor spre deosebire de SUA. Chiar in cazul ratificarii de obicei s-au adaugat proceduri atata de complicate de implementare incat devin foarte greu de aplicat. Intr-un caz recent a refuzat sa sustina Curtea Penala Internationala, impotriva unei majoritati covarsitoare de state pe motivul expunerii prea mari a soldatilor americani raspanditi in intreaga lume.

Acest comportament vadit unilateralist a fost probat si in cadrul ONU in privinta alegerii Secretarilor Generali si neachitarii datoriei fata de organizatie. Daca in primul caz influenta SUA este mai mult sau mai putin relevanta, vulnerabilitatea financiara a ONU dublata de dependenta de facto de SUA ne dezvaluie unul dintre motivele fundamentale pentru ineficienta organismului mondial. Asupra acestui aspect vom reveni mai taziu.

Intr-o contributie influenta asupra multilateralismului, John Ruggie sugereaza ca acesta este o forma institutionala (ce include norme, regimuri si organizatii) ce coordoneaza relatiile intre trei sau mai multe state pe baza unor principii generale de comportament[29]. Multilateralismul este legat de teoria stabilitatii hegemonice si subliniaza importanta evaluarii conducerii pe care o exercita hegemonul. Nu toate hegemoniile sunt similare si hegemonia Statelor Unite dupa Cel De-al Doilea Razboi Mondial poate fi descris drept multilaterala prin initierea Planului Marshall, a sistemului ONU, a sistemului economic de la Breton Woods si chiar a NATO. Toate aceste initiative par a privilegia consultarea si consensul impreuna cu partenerii europeni si nu numai.

In literatura de specialitate se asociaza multilateralismul cu politica interna. In politica americana, multilateralismul si internationalismul reprezenta o fata a monedei, opuse izolationalismului si unilateralismului[30]. Desi istoric aceasta legatura se sustine se pare ca politica americana a evoluat catre o combinatie innternationalism/ unilateralism unde cel din urma este pretul pe care comunitatea internationala si aliatii trebuie sa il plateasca pentru serviciile hegemonice ale Statelor Unite.

Ceea ce face asumptiile lui Ruggie acceptabile este faptul ca distinge intre multilateralism si universalism. Acesta din urma presupune existenta unui consens normativ global in timp ce primul presupune doar o cooperare dictata de interese comune a unui numar de state dar nu golita de valori. In aceasta perspectiva putem numi initiativele americane drept multilatarale dar in nici un caz universaliste. Iluzia universalista a fost abandonata inclusiv din constructia institutionala a Ligii Natiunilor prin abandonarea principiului unanimitatii in detrimentul celui al majoritatii.

In cadrul intelegerilor multilaterale insa exista cel putin la inceput un nucleu de state care initiaza agenda si se afla in centrul retelor de influenta relativ la restul grupului. Oricat de legitima ar fi coordonarea statelor /statului aflate in centrul unui aranjament multilateral acestea nu trebuie sa devina consistent unilaterale. Rolul Statelor Unite desi nu a fost negat de nimeni ca fiind cele mai important, a fost umbrit in mod semnificativ de masurile protectioniste in zona economiei sau refuzul de a se alinia in probleme diverse pozitiilor aliatilor europeni sau mondiali.

Pe langa cele doua abordari de explicarea a multilateralismului si anume echilibrarea politicii interne cu cea externa si respectiv practicarea multilateralismului non universalist se mai poate identifica o abordare care se revendica din teoria relatiilor internationale, in special in teoria realista.

In conditiile de anarhie din politica international statele se ierarhizeaza in functie de puterea lor pe o scala aflat in continua schimbare de-a lungul istoriei. Tendinta statelor aflate in primele/prima pozitie este sa isi maximizeze liberatatea de miscare in detrimentul puterilor medii si minore ceea ce le face natural unilateraliste. Interesul puterilor minore este sa incerce constrangerea celor mai puternice state in interiorul unui complex de aranjamente juridice si politice. De acee marile puteri tind sa fie unilateraliste in timp ce puterile minore tind sa fie multilateraliste. In aceasta linie Martin Wight scrie ca istoria nu ne arata ca statelor puternice le place sa fie mai constranse si responsabile decat puterile minore.[31] Mai degraba prefera sa exercite un monopol asupra capacitatii de initiere a conflictului. Experienta Ligii Natiunilor, care a adus ,eliberarea" puterilor minore, a insemnat si dovada ca acestea sunt destul de abile in a sustine interesul universal al promovarii legii si ordinii internationale.

Ipotezele realiste par sa se confirme inca de la crearea Organizatiei Natiunilor Unite. La conferinta fondatoare de la San Francisco multe state mici si mediii nu au fost multumite de statutul special castigat de membrii permanenti ai Consiliului de Securitate. Introducerea veto-ului a echilibrat insa raporturile intre aceste mari puteri. Puterile mai mici au sperat ca acesta organizatie va reusi pe termen lung sa reduca ponderea elementului militar si al fortei din politica internationala. Din acelasi motiv marile puteri si-au mentinut o atitudine ambivalenta fata de aceasta organizatie. La San Francisco, statele mici au acceptat superioritatea ca un dat al naturii. Primul lor obiectiv era sa se asigure ca marile puteri le vor recunoaste locul in noua organizatie. Au avut succes si este unul dintre domeniile in care ONU s-a diferentiat pozitiv de predecesoarea, Liga Natiunilor. Al doilea obiectiv a fost constitutionalizarea puterii oligarhiei internationale.Pentru acest lucru au incorporat in Carta numeroase limitari ale potentialelor comportamente arbitrare[32].

De-a lungul anilor, toate cele cinci tari membre ale Consiliului au recurs la dreptul de veto. Marile puteri navale(Statele Unite, Uniunea Sovietica si Marea Britanie) au fost destul de reticeente in a accepta noile prevederi ale legislatiei maritime internationale. Aceasta explicatie ar putea naste previziunea ca Statele Unite, ca singura superputere, va deveni pe termen lung din ce in ce mai evident unilaterala si ambivalenta in cadrul ONU. Simptome ale comportamentului unilateral au fost prezente foarte devreme, la inceputurile Razboilui Rece cand in timpul primei operatiuni colective de securitate majore ale ONU, Razboiul din Coreea(1950-1953) Statele Unite au refuzat sa plaseze trupe americane sub alta comanda decat americana

Intr-o analiza a pozitiilor SUA la ONU, s-a remarcat ca proportia de voturi negative a crescut in mod constant din 1963 si pana in 1993. In aceasta tendinta generala este vizibila o diferenta intre administratiile democrate si republicane, cele din urma fiind intr-o masura mai mare "unilateraliste". Ceea ce este extreme de relevat este ca voturile negative nu se suprapun cu voturi negative ele celor mai apropiati aliati ai SUA acest fapt aratand izolarea in care aceasta se afla atunci cand promoveaza o viziune ingusta asupra politicii internationale[33].

Cu siguranta atitutidinea ambivalenta si de cele mai multe ori unilaterala contat mult in constructia sau mai bine spus distrugerea credibilitatiii si functionalitatii ONU. Dar nu e totul. In ultima decada, Statele Unite au acumulat o datorie importanta la bugetul organizatiei ajungand uneori la 1.5 miliarde USD, fonduri destinate fie cheltuielilor administrative fie cele ale misiunilor de mentinere a pacii. Aceasta suma nu este mare in termeni reali dar atunci cand ne referim la bugetul ONU, reprezinta o parte importanta, ceva mai mult decat bugetul anual. Datoria a fost platita dar lectiile acestei crize au ramas vii mai ale in mintile partizanilor transnationalismului promovat prin ONU. Din analizele de pana acum se desprinde ca Statele Unite se bucura pe deplin de statutul de unica superputere. Pozitia acesteia la ONU insa o vom lamuri numai atunci cand americanii la randul lor, isi vor lamuri propriul loc in lume.[34]

Sistemul de finantare ONU: adevaratul calcai al lui Ahile?

Sistemul actual de finantarea a ONU este impartit in trei componente: bugetul regulat, bugetele speciale ale misiunilor de mentinere a pacii si fondurile "extrabugetare" finantate prin contributii voluntare pentru programe de dezvoltare de protectie a mediului, refugiati si altele. Cea mai recenta componenta bugetara se refera la cheltuielile Curtii Penale Internationale.

Bugetul regulat finanteaza cheltuielile administrative ale organizatiei atat in sediul central din New York cat si din celelate locatii plasate pe toate continentele. Acest buget fnanteaza si o parte din cheltuielile Inaltului Comisar pentru Refugiati(UNCHR), programul pentru mediu(UNEP) dar si ale programe regionale. Bugetul organizatiei se calculeaza pe o perioada de 2 ani si se afla la o medie de 1.5 miliarde de dolari anual. Acest buget este alimentat de contributiile statelor membre pe baza unei cote care ia in considerare media pe opt ani a venitului national, cota care se modifica in cazul tarilor sarace si cu mari datorii externe. Exista doua plafoane unul minimal, care nu permite o contributie mia mica de 0.01 din bugetul anual al unei tari si respectiv una maximala, si anume , oricat de mic ar fi procentul raportat la venitul national acesta nu trebuie sa depaseasca cota de 25% din bugetul total al organizatiei. Acest plafon superior se refera in mod evident la statul care ar putea realiza acesta contributie, Statele Unite. Desi de multe ori deranjata de cota pe care o are in bugetul ONU, trebuie remarcat ca s-a opus modificarii acesteia. Statele Unite in continuare doaresc sa fie cel mai mare contribuitor pentru a putea mentine influenta ce vine odata cu aceasta. Bugetul celorlalte activitati din sistemul ONU nu este mult mai mare dar este acoperit nu prin contributii obligatorii, ci voluntare, venind din partea statelor, ONG-urilor si companiilor private, mai ales in cazul programelor de dezvoltare, mediu, refugiati si lupta impotriva bolilor.

Desi sistemul in sine este destul de echitabil, acceptand bineinteles o marja de nemultumire, felul in care acest sistem bugetar este organizat naste numeroase probleme. De obicei, contributiile sunt facute foarte tarziu si organizatia se afla intr-o permanenta lipsa de lichiditati. Nu exista penalitati convingatoare pentru cei care platesc foarte tarziu contributiile decat suspendarea votului in cazul in care penalitatile depasesc suma de plata pe ultimii doi ani. Cea mai serioasa problema apare in modul in care unele state, mai ales cele puternice si folosesc parghiile financiare pentru a influenta politica ONU. In timpul Razboiului Rece plata contributiilor a fost o lupta de sah in care fiecare tabara incerca sa o puna pe cealalta in posturi nepotrivite. Uneori aceste contrubutii au facut obiectul retoricii electorale domestice cum a fost cazul in SUA la inceputiul anilor 90. Nu de putine ori, tarile au procedat la un sabotaj financiar, cum s-a intamplat in cazul Chinei, Frantei si Africii de Sud. Statele Unite au refuzat sa faca contributii din motive politice(cum ar fi nemultumirea fata de politica ONU in Palestina) si a ajuns in situatia de a nu plati timp de mai multi ani pana cand nivelul penalizarilor a ajuns la incredibila suma de 1.5 miliarde de dolari. Aceste aspecte tehnice contrasteaza puternic cu imaginea consensula si responsabila pe care adunarile ONU incearca sa o degaje. Blocajele financiare au aparut in special in cazul misiunilor de mentinere a pacii care, in contextul Razboiului Rece dar nu numai, afectau influenta marilor puteri in zonele aflate in conflict. Problema este iarasi una institutionala. Consiliul de Securitate madateaza operatiunile de mentinere a pacii dar bugetul acestora este aprobat de catre Adunarea Generala. In plus, exista un numar foarte mare de tari care trebuie sa contribuie la toate aceste operatiuni, dar nu au absolut nimic de spus in privinta modului in care acestea decurg.

O problema foarte importanta este data de faptul ca Consiliul de Securitate care aproba aceste misiuni si care asigura prin tarile membre cea mai mare parte a fondurilor necesare, nu este dispus sa se implice in zone fara importanta strategica. Acest lucru explica promtitudinea cu care s-a intervenit in Yugoslavia si Haiti si indecizia soldata cu rezultate tragice in cazurile Liberiei, Burundi-ului Ruandei si Somaliei.

Tarile care ofera trupe acestor operatiuni, dincolo de faptul ca trebuie sa sustina aceste initiative in interiorul tarii, si acest lucru nu este tot timpul usor, de obicei au probleme in a primii bani din parte ONU pentru serviciile facute. Aceste intarzieri plaseaza organizatia intr-o pozitie delicata.

Toate aceste elemente din nefericire duc catre o scadere semnificativa a numarului operatiunilor de mentinerea a pacii, si nu din cauza lipsei conflictelor ci din cauza indeciziei si lipsei de asumare a responsabilitatii. Finantarea programelor din componenta sociala si economica iarasi este problematica. Contributiiile fiind voluntare sunt in mare masura impevizibile si nu se directioneza catre nevoile prioritare ci catre cele ale finantatorului fie ca este stat, ONG sau companie privata.

Exista bineinteles propuneri de reforama a procedurilor bugetare ale organizatiei. Ruben Mendez le clasifica drept conventionale si neconventionale[35]. In primul rand se poate incuraja platirea la timp a cotelor bugetare prin prevederea penalitatilor consistente. Agentiile care practica acest sistem, Uniunea Internationala a Telecomunicatiilor si Uniunea Postala Mondiala au rate de colectare care se apropie de 100%. In privinta bugetelor misiunilor de mentinere a pacii s-ar putea realiza un buget comun pentru toate acestea care ar mari controlul Secretarului General. In acest moment bugetele separate ale acestor actiuni sunt sub influentat marilor state finantatoare care pot dispune in mod propriu de acestea. In acest fel cel mai mare stat contribuitor la bugetele acestor operatiuni, Statele Unite si-a permis reducerea ilegala cotei de finantare de la 31 la 25 de procente.

O alta posibilitatea de a stabiliza bugetul acestor misiuni este deducerea lor directa din bugetul de aparare al fiecarei tari. Acestea sunt modificari conventionale a sistemeului bugetar care desi nu schimba radical procedurile, au beneficiat de o opozitie destul de puternica. Mai exista o categorie de reforme asa zise neconventionale care exploteaza noile dezvoltari economice dar si ceea ce am putem numi bunurile publice al umanitatii. Taxele pe schimbrile comerciale si schimburile de moneda ar putea asigura un buget mai mult decat satisfacator pentru ONU. De asemenea ONU ar putea impozita si producerea si comercializarea produselor care afecteaza mediul inconjurator, cum ar fi tehnologia poluanta sau cea militara(taxa Tobin).

Una dintre inovatiile fundamentale care ar putea sa revolutioneze sistemul ONU si modalitatea prin care este finantat este taxarea folosirii bunurilor comune ale unmanitatii, acestea fiind oceanele, atmosfera, Antarctica si marile sudice dar si spatiul in care stationeaza diferiti sateliti comerciali sau militari. Toate acestea sunt spatii comune inca nerevendicate dar folosite extensiv de unele tari. O taxare directa a folosirii acestora ar face insignifianta orice contributie nationala la bugetul ONU.

ONU trece printr-un moment de transformare mai ales in perspectiva provocarilor globale pe care trebuie sa le infrunte. Pentru promovarea pacii si a protejarii mediului inconjurator, pentru asistarea tarilor subdezvoltate in a lupta cu saracia si boala, ONU trebuie sa se sprijine pe ceva mai mult decat pe sustinerea nevrotica a unor state care , in ultima instanta trebuie sa isi protejeze proprii cetatenii. Insa, atata timp cat ONU nu este ajutat in a-si indeplinii sarcinile, este foarte posibil ca siguranta pe care statele o ofera propriilor cetanteni sa nu fie decat o iluzie care va costa foarte scump.

Reforma ONU: necesara dar aproape imposibila?

Problema reformarii ONU s-a pus in numeroase randuri mai ales de catre reprezentantiii comunitatii academice, ai ONG-urilor dar si al structurilor birocratice ale organizatiei. Solutiile privesc de obicei reforme ale reprezentarii si sistemului de contributii la ONU. De asemenea, se ia in considerara tot mai mult agenda ONU care pana acum a fost destul de inconsistenta, mai ales raportata la operatiunile de mentinere a pacii. Rezumand, problemele fundamentale ale sistemului ONU se refera la inabilitatea statelor de a ceda din ceea ce cred ca este suveranitatate si rezistenta la o reforma internationala. In al doilea rand, marile puteri insista in a incerca castigarea controlului pe scena internationala mai putin decat incearca sa largeasca baza de consultare si implicare in problemele globale. Nu in ultimul rand ONU tradeaza o incapacitate costisitoare moral de a genera strategii de prevenire si rezolvarea a conflictelor.

In cazul primei probleme, trebuie precizat de la inceput ca guvernanta locala, nationala si regionala raman foarte importante, cu tot cu atributele lor politice. Provocarile moderne ne invata insa ca toate aceste niveluri sunt destul de neputincioase in a-si duce la capat misiunea fara o cooperare la nivel global, cel putin in probleme de evident interes general pentru toti, cum ar fi poluarea, inarmarea, crima transfrontaliera, bolile. Mai mult politicile si structurile ONU sa fie mai apropiate de cetateni, bineinteles mediate si de actiunile structurilor nationale si locale. Cresterea exponentiala a numarului de ONG-uri cu statut de asociat la ONU, la adapostul Articolului 71 din Carta, poate avea rolul de micsorare a acestui spatiu intre oameni si structurile ONU.

Speranta ca sociatatea civila va ajuta ONU a fi mai eficient nu este noua. De fapt, ea dateaza din perioada in care la San Francisco se puneau bazele acestei organizatii.

Intr-un raport foarte influent, Childers si Urquart recunosc ca ONG-urile au un rol vital in constructia unei baze de legitimitate directe a sistemului ONU. Dincolo de asta este foarte posibil ca expertiza acestora, care de multe ori o depaseste pe cea ONU sau a statelor sa fie intens utilizata la nivelul administratiei inalte si medii ale ONU. Cei doi considera realista formarea unei "elite" profesionalae care sa asiste eforturile si investitiile statelor si ale ONU in general[36](15).

In mod substantial, micsorarea distantei intre ONU si cetateni a luat forma propunerilor de fondare a unei camere reprezentative secunde in care reprezentarea sa nu fie in continuare nationala, in functie de populatie, dar aleasa direct de cetatenii tarilor in cauza. O astfel de propunere ar avea o acoperire legala prin Articolul 22 din Carta ONU, care acorda dreptul Adunarii Generale de a crea organisme subsidiare. Acesta propunere a fost sustinuta de mai mult de 94 organizatii ale societatii civile[37]. Aceasta propunere, codificata sub numele de Adunarea Parlamentara a ONU (UNPA) ar urma sa creeze o legatura directa intre cetateni si organismul mondial si mai ales sa transmita inputuri valoroase catre reprezentatii diplomatici ai statelor. Este evident foarte greu sa alegi un corp reprezentativ pentru cinci miliarde de oameni dar acest lucru nu inseamna ca noua structura nu va fi utile in echilibrarea relatiilor din interiorul ONU. Odata infiintata aceasta noua structura va putea rezolva mai usor probleme generate de obsesia interesului national care au paralizat activitatatea organizatiei, cum ar fi problema finantarii de exemplu.

Continua implicarea a Ong-urilor si crearea unei a doua structuri reprezentative ale ONU ar putea aduce mai multi oameni apropape de ONU. Aceesta tendinta va fi bineinteles contracarata de atotputernicii reprezentati ai statelor nationale.

O a doua sursa a blocajelor institutionale este abandonul de catre statele cele mai puternice si dezvoltate a structurilor de dialog social si economic ONU si mutarea discutiilor si deciziilor in organizatii care sunt usor de controlat(cum ar fi G-7, OECD sau Fondul Monetar International). Este un loc comun a afirma ca stabilitatea si prosperitatea lumii nu poate fi generata intr-un climat social polarizat. Aceasta este una dintre principalele provocari ale umanitatii, iar ONU in loc sa incerce sa corecteze aceste disparitati, nu face deacat sa asiste aproape mut si neputincios la adancirea lor. Statele puternice au toate parghiile pentru controlarea agendei ONU si pana cand acesta structura nu va deveni independenta financiar, va fi vulnerabila chiar in fata santajului financiar, practicat de exemplu de SUA.

Nemultumirile fata de prezenta structura, cel putin cazul Consiliului de Securitate sunt si ele legitime. China, de exemplu a semnalat ca prezenta in Consiliul de Securitate a trei tari europene este departe de a fi adecvata iar criteriul de selectie ce are la baza numai puterea economica ar trebui depasit. Asfel leadershipul-ul mondial s-ar confunda cu un club al bogatilor care coordoneaza tot prin prisma intereselor proprii. O propunere destul ede influenta considera potrivita acordarea unor locuri semipermanente in Consiliul de Securitate, locuri pe care sa se roteasca alternativ doua puteri regionale(Egipt/ Nigeria, Brazilia/Mexic, India/Japonia, Germania/Italia )[38]

Aceasta probleme este stringenta. Raspandirea democratiei, atat de celebrata de statele traditional democratice produce o serie de asteptari atat fata de guvernamentul national cat si fata de leadershipul global. Este foarte greu sa legitimezi o ordine politica daca discursul implicit al marilor puteri se va rezuma la logica ' coordonam pentru ca pur si simplu putem sa facem asta". Pe termen lung, din aces joc cei care vor pierde din legitimitate sunt tocmai actorii de seama ai politici internationale prezente.

In al treilea rand, reformele sunt necesare exact in ceea ce se considera a fi pilonul de baza al ONU, atat in varianta initiala a fondatorilor cat si in cea prezenta, si anume combaterea si rezolvarea conflictelor, in zona mai generala a securitatii[39]. Trebuie remarcat ca definirea securitatii a depasit demult granitele elementului militar. Ea incorporeaza acum dimensini interdependente cum ar fi echilibrul ecologic, economic atc. Aceasta modificare trebuie in principu urmata si de o modificarea a raporturilor intre structurile ONU. Experienta de 50 ani ne arata ca rezolvarea conflictelor trebuie sa fie aproape intotdeauna urmata de eforturi de reconstructie si stabilizarea politica.

Cooperarea intre sectorul militar si civil trebuie sa fie in aceste cazuri extrem de eficienta si cu siguranta celui de-al doilea trebuie sa i se mareasca ponderea in misiunile de prevenire sau rezolvarea a conflictelor[40].

Reforma ONU, fie ca se refera la regandirea raporturilor intre tari si intre diferite structuri nu maa poate fi ignorata. Globalizarea, mai mult sau mai putin evidenta are consecinte si in modificarea normelor de reprezentare politica. Departe de a fi in fata unui proiect al democratiei cosmopolite trebuie sa ne rezumam la logica instrumentala care ne spune ca problemele sunt rezolvate mai usor prin cooperare si consultare in cadre consensuale. In lipsa unui cadru normativ global, trebuie sa facem nu ceea ce este neaparat mai corect ci ceea ce este mai eficient. Rezultatul s-ar putea sa fie acelasi. Mai devreme in lucrare am afirmat ca comportanmentul statelor in sistemul ONU este exogen, adica este determinat de dezvoltari mult mai generale ce tin de politic, economic si tehnologic. Scena ONU doar consemneaza schimbarea raporturilor de putere dintre actorii lumii moderne si nu o produce. Poate acela va fi momentul in care ONU isi va fi ocupat locul gandit de fondatorii lui sau de entuziastii de astazi.

Bibliografie:

Alger, C. F., 1999, "Thinking about the Future of the UN System", in M. Hewson si T.J.Sinclair, Approaches to Global Governance Theory, New York: SUNY Press.

Archibugi, D. 1993, "The Reform of the UN and the Cosmopolitan Democracy: A Critical Review" Journal of Peace Research, Nr 3.

Barnett, M. 1999, UN Vanquished, Global Governance, Oct-Dec, Vol. 5, Nr.4

Boutros Boutros-Ghali, 1995, An Agenda for Peace, New York: United Nations.

Boutros Boutros-Ghali, 1999, Unvanquished: A U.S.-UN Saga, New York: Random House.

Childers, E. si Urquhart, B.,1991, Renewing the UN System, Uppsala: Dag Hammarkjold Foundation.

Cook, H.,1996, "Amnesty International at the United Nations," in P. Willetts, (ed.), The Conscience of the World: The Influence of Non-Govenrmental Organizations in the U.N. System, Washington, D.C.: Brookings Institution.

Cowhey, Peter F., 1993, 'Elect Locally, Order Globally: Domestic Politics and Multilateral Cooperation,' in John G. Ruggie, (ed.), Multilateralism Matters, New York: Columbia University Press.

Cronin, B., 2002, The Two Faces of the United Nations: The Tension Between Intergovernmentalism and Transnationalism , Global Governance, Jan-Mar, Vol. 8, Nr.1.

Farer, T. si Gaer ,F., 1993, "The UN and Human Rights: At the End of the Beginning," A. Roberts si B. Kingsbury, United Nations, Divided World: The UN's Role in International Relations ,Oxford: Clarendon Press.

Finkelstein, L. S,1993, "The Coordinative Function of the UN Secretary-General," in B. Rivlin si L. Gordenker, (ed.), The Challenging Role of the UN Secretary General: Making "the Most Impossible Job in the World" Possible, Westport: Praeger.

Hewson, M si Sinclair, T.J.,1999,The Emergenge of Global Governance Theory" in Approaches to Global Governance Theory, New York: SUNY Press.

Holloway, S. 2000, "US unilateralism at the UN: Why great powers do not make great multilateralists", Global Governance, 1, Jul-Sep, Vol. 6, Nr. 3.

Keohane, R., 1989, "Sovereignty, Interdependence, and International Institutions," in R. Keohane R. O si. Nye, J. S, Power and Interdependence, New York: Harper Collins.

Keohane, (ed.), International Institutions and State Power: Essays in International Relations Theory, Boulder: Westview.

Kratochwil, F., 1995, "Sovereignty as Dominium: Is There a Right of Humanitarian Intervention?" in G. M. Lyons si M. Mastanduno, Beyond Westphalia: State Sovereignty and International Intervention, Baltimore: Johns Hopkins University Press.

James, A.,1993, "The Secretary-General as an Independent Political Actor," in B. Rivlin si L. Gordenker, (ed.), The Challenging Role of the UN Secretary General: Making the Most Impossible Job in the World" Possible, Westport: Praeger.

Latham,R.,1999, "Politics in a Floating World" in Hewson, M si Sinclair, Approaches to Global Governance Theory, New York: SUNY Press,.

Luck, E.C., 1996, 'The United Nations, Multilateralism and U.S. Interests,' in C.W. Maynes si R.A.Williamson, (ed.), United States Foreign Policy and the United Nations, New York: Norton.

Inis, C. 1971, Swords into Ploughshares: The problems and Progress of International Organizations, New York: Random House.

Mandelbaum, M., 1996, "Foreign Policy as Social Work," Foreign Affairs, January-February.

Mearsheimer J., 1995, "The False Promise of International Institutions," in M. Brown, (ed.) The Perils of Anarchy: Contemporary Realism and International Security, Cambridge: MIT Press.

Mendez, R. P ,2001, "Finacing the UN and the international Public Sector", in Paul F Diehl, The politics of Global Governance, International organizationa in an interdependent world, Lynne Rienner:Londra.

Pérez de Cuéllar, J., 1993, "The Role of the U.N. Secretary-General," in A. Roberts si B. Kingsbury, United Nations, Divided World: The UN's Role in International Relations, Oxford: Clarendon Press.

Rosenau J.,1995, "Governance in the Twenty-First Century", Global Governance 1(Winter).

Rosenau, J, 1999, Towards and onthology of Global Governece in Martin Hewson si T.M. Sinclair(ed.), Approaches to Global Governace Theory, SUNY Press: New York.

Ruggie, J.G., 1993, "Multilateralism: The Anatomy of an Institution," in J.G. Ruggie, (ed.), Multilateralism Matters: The Theory and Praxis of an Institutional Form, New York: CUP.

Ruggie, John G, , ed., Multilateralism Matters, New York: Columbia University Pres.

Smith, C.B., 1999, "The Politics of Global Consensus Building: A Comparative Analysis", Global Governance, Apr-Jun, Vol. 5, Nr. 2.

United Nations Association of the USA, 1992, " A UN revitalized, New York: UNA-USA.

The Commission on Global Governance,1995, Our Global Neighbourhood, New York: OUP.

Zachler, W. Mark,1992, "The Decaying pillars of the Westphalian Temple: Implications for International Order and Governance" in J. Rosenau si E.O Czempiel(ed.) Governance without Governments: Order and Change in World Politics, Cambridge: CUP.

Weiss, T., Forsythe D., si Coate, R., 1997, The United Nations and Changing World Politics, Boulder: Westview.

Wight, M., 1978, Power Politics, Leicester: Leicester University Press