|
|
|
Evaluari si recomandari de optimizare a sistemului agentiilor guvernamentale
Consideratii preliminare
Asa cum a fost conceput, proiectul si-a propus doua obiective principale: primul, sa faca un inventar cat mai complet a agentiilor/institutiilor organizate ca "alte organe de specialitate" ale administratiei publice centrale, iar al doilea - o analiza de ordin institutional si legislativ care sa raspunda unei intrebari importante, anume daca la nivelul sistemului de agentii amintite se resimte nevoia unei interventii a Guvernului pentru optimizarea organizarii si functionarii acestui sistem.
Inainte de a prezenta constatarile si propunerile rezultate din evaluarea agentiilor supuse acestui proces se impun cateva consideratii preliminare, privind mai ales cadrul normativ care reglementeaza infiintarea, organizarea si functionarea agentiilor guvernamentale. Din analiza facuta rezulta ca la nivelul Guvernului Romaniei vor fi necesare decizii/initiative legislative care sa faca mai adecvat si mai coerent cadrul normativ reglementand organizarea si functionarea sistemului de agentii guvernamentale. Este de asemenea necesar ca actele normative de acest gen sa fie puse intr-un acord foarte necesar cu normele constitutionale in materie precum si cu cele speciale in domeniul "tehnicii legislative".
Astfel, pe de o parte, este necesar ca organizarea agentiilor publice sa fie in acord cu dispozitiile constitutionale cu privire la organizarea si functionarea acestor agentii - "alte organe de specialitate" ale administratiei publice centrale. Desi Constitutia Romaniei - atat in forma de dinaintea revizuirii cat si in cea de dupa (art 116 alin 2) - prevede ca alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale pot fi infiintate numai in subordinea Guvernului si a ministerelor, exista un numar de asemenea organe (agentii) infiintate exclusiv in coordonarea primului-ministru (in coordonarea directa a acestuia sau in coordonarea primului-ministru prin Cancelaria primului-ministru - potrivit art 3 alin (1) si 2 al Ordonantei de urgenta a Guvernului (OUG) nr 11/2004 privind stabilirea unor masuri de reorganizare in cadrul administratiei publice centrale, aprobata prin Legea nr 228/2004, cu modificarile si completarile ulterioare. Spre deosebire de celelalte agentii - care se afla si ele in coordonarea primului ministru, insa in acelasi timp sunt organizate si functioneaza "in subordinea Guvernului" - agentiile din categoria mentionata sunt plasate exclusiv in coordonarea primului ministru, fapt care contravine prevederilor constitutionale amintite. In aceasta situatie se afla: Autoritatea Nationala de Reglementare in Domeniul Serviciilor de Gospodarie Comunala (ANRSC), Autoritatea Nationala de Reglementare in domeniul Energiei (ANRE), Autoritatea Nationala de Reglementare in Domeniul Gazelor Naturale (ANRGN), Comisia Nationala pentru Controlul Activitatilor Nucleare (CNCAN), Agentia de Compensare pentru Achizitii de Tehnica Speciala (ACATS) - ultima infiintata prin Hotararea Guvernului (HG) nr 1515/2004. Se impune modificarea reglementarilor in vigoare amintite in sensul plasarii acestor agentii in subordinea Guvernului (ori a ministerelor), in acord cu normele constitutionale.
Dar plasarea agentiilor guvernamentale in coordonarea primului-ministru ridica probleme nu numai de conformitate cu normele constitutionale, ci si de adecvare si de organizare si functionare eficienta a administratiei publice centrale. Potrivit art 107 din Constitutia Romaniei, respectiv Sectiunii a 4-a (rolul si atributiile primului-ministru) din Legea nr 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor, primului-ministru ii revine un numar important de atributii. Dintre acestea ar fi de amintit, cu titlu de exemplu:
- conduce Guvernul si coordoneaza activitatea membrilor acestuia;
- reprezinta Guvernul in relatiile acestuia cu Parlamentul, Presedintele Romaniei, Curtea Suprema de Justitie, Curtea Constitutionala, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoritati si institutii publice, partidele si aliantele politice, sindicatele, cu alte organizatii neguvernamentale, precum si in relatiile internationale;
- are calitatea de vicepresedinte al Consiliului Suprem de Aparare a Tarii si exercita toate atributiile care deriva din aceasta calitate;
- numeste si elibereaza din functie: conducatorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului; secretarul general si secretarii generali adjuncti ai Guvernului, in cazul utilizarii acestor functii; personalul din cadrul aparatului de lucru al primului-ministru; secretarii de stat; alte persoane care indeplinesc functii publice, in cazurile prevazute de lege;
- prezinta Camerei Deputatilor si Senatului rapoarte si declaratii cu privire la politica Guvernului si raspunde la intrebarile ori interpelarile care ii sunt adresate de catre deputati sau senatori.
Luand in considerare chiar si numai enumerarea de mai sus a obligatiilor primului-ministru (enumerare departe de a fi completa), este evident ca seful Guvernului nu are timpul necesar sa mai "coordonoze" si activitatea a peste 20 agentii guvernamentale. In plus, din textele constitutionale amintite si ale Legii speciale in materie (Legea nr 90/2001) rezulta ca primului-ministru nu-i revin atributii in conducerea/coordonarea agentiilor publice ("alte organe de specialitate" ale administratiei publice centrale). Faptul ca printr-o Ordonanta de urgenta (nr 11/2004), aprobata printr-o Lege ordinara (nr 228/2004) au fost stabilite asemenea prerogative primului-ministru este contrar reglementarilor speciale in materie - si avand caracter organic - Legea nr 90/2001. Autorii studiului considera ca una din solutiile la aceasta situatie consta in reducerea la minimum necesar a numarului agentiilor guvernamentale, subordonarea acestora exclusiv Guvernului ori ministerelor (singura solutie constitutionala) si delegarea de catre Guvern a atributiilor de coordonare catre unii dintre membrii sai - de exemplu, in formula actuala de organizare a Guvernului, catre cei "trei ministri de stat" (sau catre ministri delegati, in intelesul art 3 alin 2 al Legii nr 90/2001). Pe timpul desfasurarii proiectului, mai exact la 14 iulie 2005, Guvernul a adoptat o noua reglementare privind organizarea si functionarea Autoritatii Nationale Sanitara Veterinara si pentru Siguranta Alimentelor (ANSVSA), prin care s-a decis ca aceasta sa ramana in subordinea Guvernului dar sa fie coordonata de ministrul agriculturii, padurilor si dezvoltarii rurale. Autorii studiului considera ca aceasta solutie este din toate punctele de vedere mai adecvata decat coordonarea unor asemenea agentii de catre primul-ministru (pana la 14 iulie 2005, ANSVSA s-a aflat in coordonarea primului-ministru prin Cancelaria primului-ministru). Totodata se impune subliniat ca o solutie precum cea din cazul ANSVSA nu este de dorit in cazul autoritatilor de reglementare din domeniile in care ministerele "de resort" reprezinta interesele statului (Ministerul Economiei si Comertului, de exemplu, in cazul ANRE, sau Ministerul Comunicatiilor si Tehnologiei Informatiilor, in cazul Autoritatii Nationale de Reglementare in Comunicati (ANRC), respectiv Inspectoratului General pentru Comunicatii si Tehnologia Informatiei (IGCTI).
In alta ordine de idei, in procesul reglementarii organizarii si functionarii agentiilor publice este necesara o mai mare conformitate cu normele legale de tehnica legislativa. Evaluarea facuta in acest sens evidentiaza deficiente care se impun corectate pentru a nu fi in continuare in dezacord cu principiile sistematizarii si unificarii legislatiei - si pentru a nu afecta, in ultima instanta, calitatea organizarii si functionarii agentiilor. Legat strans de principiile enuntate este si principiul unitatii terminologice in elaborarea si adoptarea actelor normative (art 34 al Legii nr 24/ 2000 privind normele de tehnica legislativa in elaborarea actelor normative). Asa cum se va putea vedea in continuare, denumirea agentiilor, organizarea si conducerea lor (inclusiv titulatura, rangul functiilor de conducere, calitatea de ordonator de credite etc), subordonarea si coordonarea acestor institutii, finantarea lor etc cunosc o diversitate care nu se justifica prin raportare la asemanarea functiilor si obiectului lor de activitate. Chiar si numai exemplul denumirii agentiilor din subordinea Guvernului poate fi relevant. Astfel, in prezent acestea sunt Agentii Nationale, Agentii Romane, Autoritati, Administratii, Comisii, Institute, Oficii Nationale, Oficii de Stat, Oficii Centrale, Inspectorate de Stat, Secretariate de Stat etc. Sunt de asemenea numeroase cazurile in care statutul juridic al agentiilor este definit impropriu prin raportare la terminologia consacrata inclusiv prin textele constitutionale in domeniu. Un exemplu in acest sens este cel al Autritatii pentru Valorificarea Activelor Statului (AVAS), care prin actul normativ constitutiv (OUG nr 23/2004 art 1 alin 2) este definita ca "institutie de specialitate a administratiei publice centrale", in conditiile in care art 116 alin 2 din Constitutia Romaniei consacra termenul de "organ de specialitate" al administratiei publice centrale. Asemanator este si cazul Inspectoratului de Stat in Constructii (ISC) numit "institutie publica, cu personalitate juridica, in subordinea Guvernului" (Legea nr 228/2004 pentru aprobarea OUG nr 11/2004). Exista de asemenea situatii de inconsecventa terminologica normativa in reglementarea organizarii si functionarii agentiilor. Astfel, intr-unul din mai multele exemple, daca in Legea nr 238/2004 Agentia Nationala pentru Resurse Minerale (ANRM) este definita drept "organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica, in subordinea Guvernului", in Legea nr 85/2003 aceeasi autoritate este definita ca "institutie publica de interes national, cu personalitate juridica, ordonator principal de credite, in subordinea Guvernului". In sfarsit, foarte semnificativ este si un alt exemplu, cel al Autoritatii Nationale pentru Reglementare in Domeniul Gazelor Naturale (ANRGN). Prin Legea gazelor nr. 351 din 14 iulie (art 6 alin 1), ANRGN a fost definita ca "institutie publica autonoma de interes national, cu personalitate juridica, aflata in coordonarea primului-ministru, independenta din punct de vedere decizional". Textul de lege amintit nu doar "inoveaza" prin raportare la cel constitutional, mentionat mai sus, dar constituie chiar si o contradictie in termeni - decizand infiintarea unei autoritati "autonome, independenta din punct de vedere decizional" (avand, teoretic, regimul celor prevazute in teza ultima a alin 2 al art 116 si in alin 3 al aceluiasi articol - autoritate administrativa autonoma infiintata prin lege organica), dar care autoritate se afla totodata si "in coordonarea primului ministru". Unele dintre reglementarile in vigoare sunt contrare normelor de tehnica legislativa inclusiv prin raportare la principiul evitarii paralelismelor in adoptarea actelor normative. Un exemplu in acest sens este adoptarea, in chiar aceeasi zi, a doua acte normative (OUG nr 11/2004 si HG nr 404/2004 care contin nu mai putin de 20 de paragrafe absolut identice referitoare la cele 20 de agentii aflate in coordonarea primului-ministru. Autorii studiului apreciaza ca se impune completarea Legii nr 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor in sensul introducerii unor dispozitii care sa standardizeze terminologic si functional organizarea agentiilor guvernamentale. Un exemplu din foarte multele care pot fi date in justificarea standardizarii functionale a agentiilor guvernamentale este urmatorul. Prin Legea nr 318/2003, care reglementeaza organizarea si functionarea Autoritatii Nationale pentru Reglementare in Domeniul Energiei (ANRE) se stabileste ca Autoritatea "functioneaza in baza regulamentului propriu de organizare si functionare, aprobat prin hotarare a Guvernului". Spre deosebire de aceasta, in cazul altei Autoritati absolut similare, Autorinatea Nationala pentru Reglementare in Domeniul Gazelor Naturale (ANRGN) Legea nr 351/2004 prevede ca aceasta "isi desfasoara activitatea in baza regulamentului propriu de organizare si functionare", regulament care nu este aprobat de Guvern.
In continuare sunt prezentate principalele constatari, concluzii si recomandari rezultate din evaluarea legislativa si institutionala a agentiilor guvernamentale (in Sectiunea II.1, cele din subordinea Guvernului iar in Sectiunea II.2 - cele din subordinea/coordonarea/autoritatea ministerelor).
