Principiile administratiei publice

Principiile administratiei publice

Administratia publica, fenomen social complex - respectiv sistem si actiune sociala - inclusiv de natura juridica, are la baza o serie de legitati sau principii care-i fundamenteaza existenta si modul de manifestare. Principiile administratiei publice sau de stat reprezinta un ansamblu unitar de reguli de baza avand o natura politica, economica, sociala si juridica care determina in mod esential organizarea, functionarea si activitatea sistemului executiv de organe al statului.

In primul rand, pornind de la aceasta definire, trebuie sa observam ca, in general, administratia si, in special cea publica sau de stat, are o serie de principii generale sau comune proprii acestui gen de fenomen social, numite principii ale administratiei, intre care am putea enumera, cu titlu exemplificativ, principiul organizarii structurale, principiul organizarii unitare, principiul conducerii unitare, principiul organizarii teritoriale, principiul specializarii functionale, etc.

In al doilea rand, intrucat administratia publica este o componenta a sistemului autoritatilor sau organelor de stat, anumite principii ale organizarii si functionarii intregului mecanism al puterii publice, numite tocmai pentru acest motiv si principii fundamentale, se regasesc prin actiunea lor specifica si in cadrul acesteia, dobandind consacrarea juridica corespunzatoare, iar printre ele enuntam principiul legalitatii, principiul egalitatii in fata administratiei, etc.

In al treilea rand, unele principii ale administratiei publice cu caracter nejuridic, cum este, de pilda, principiul eficientei[1] in activitatea executiva, nu-si gasesc, in general, consacrarea juri di ca corespunzatoare intrucat apartin laturii economice a fenomenului administrativ, asa dupa cum principiul legalitatii - care este prin excelenta un principiu juridic - nu-1 intalnim in abordarea extrajuridica (de exemplu, economica) a aceluiasi fenomen.

Nu mai putin adevarat este si faptul ca cele mai multe principii ale administratiei publice fiind consacrate juridic devin si principii sau reguli de baza ale dreptului administrativ, iar intr-un stat de drept relatia dintre cele doua sisteme de reguli devine atat de stransa prin unitatea sa incat se poate vorbi despre principii cu aceeasi dubla semnificatie, socio-politica, pe de o parte, si juridica, pe de alta parte.

In al patrulea rand, trebuie sa distingem intre principiile administratiei sau administrative - vazute ca reguli sociale si juridice, ale fenomenului administrativ si, implicit, ale dreptului administrativ - si principiile stiintifice ale cercetarii sau cunoasterii de specialitate, ca reguli de baza pe care se intemeiaza teoria stiintifica de ramura in investigarea facuta si in vederea aplicarii rezultatelor sale concrete Ia un domeniu specific al vietii sociale, administrative in cazul nostru.

In acest sens, de exemplu, principiul simplificarii, cel al rationalizarii, principiul experimentarii sau cel al imbunatatirii metodelor[2] sunt specifice stiintei administratiei, in vreme ce principiul revocabilitatii actelor administrative[3] sau, dimpotriva, al revocabilitatii acelorasi acte daca au intrat in circuitul civil sunt specifice stiintei si practicii dreptului administrativ.

Desigur, este adevarat ca unele principii ale dreptului administrativ (al legalitatii, al egalitatii in fata autoritatii executive, al autonomiei locale, al descentralizarii serviciilor publice) sunt abordate in mod general de dreptul constitutional in care sunt formulate principiile fundamentale ale ramurii de drept si cele ale stiintei respective (cu rol conducator intre celelalte ramuri de drept), cat si la nivelul altor ramuri de drept si stiinte juridice de ramura unde dobandesc o aplicabilitate particularizata, precum si o cercetare specifica. Asa, de pilda, legalitatea in cazul actelor devine in dreptul administrativ conditia de valabilitate a actelor, iar egalitatea caracterizeaza pozitia partilor din raportul civil, etc.

Efectuand clasificarea principiilor administratiei publice, ca reguli ce actioneaza in cadrul autoritatilor executive in relatiile din interiorul ei, precum si in relatiile cu aceasta, putem utiliza mai multe criterii.

Un prim criteriu de clasificare are in vedere sfera pe care o cuprinde regula de baza in actiunea ei asupra fenomenului administrativ in care sens distingem principii generale[4] si principii speciale. Primele au efecte asupra intregii administratii -ca sistem si actiune - cum ar fi, de pilda, principiul conducerii unitare a administratiei publice, cel al legalitatii, cel al egalitatii in fata autoritatilor executive, in vreme ce ultimele isi limiteaza actiunea lor doar sub aspect organizatoric, functional ori atributional, ca, de pilda, principiul autonomiei locale, cel al descentralizarii serviciilor publice, principiul eligibilitatii autoritatilor administrative locale, principiul revocabilitatii actelor administrative, al executarii lor din oficiu.

Un al doilea criteriu de clasificare a principiilor se poate face dupa natura acestora, in care sens distingem principii exclusiv juridice (al legalitatii, al revocabilitatii actelor administrative), principii nejuridice (cel al eficientei economico-sociale a organizarii si a actiunii administrative) si principii cu valoare mixta - politico-juridica, economico-juridica, etc. - ca, de pilda, cel al autonomiei locale, al subordonarii ierarhice, cel al descentralizarii serviciilor publice, etc. In cazul principiilor juridice se poate face distinctie, pe de o parte, intre principii exclusiv administrative (de pilda, cel al anularii actelor administrative de catre autoritatea ierarhic superioara) si principii cu valoare juridica mixta, de pilda, constitutional-administrativa (principiile legalitatii, egalitatii), administrativ-procesuala (principiile oficialitatii si executorialitatii in materia realizarii actelor administrative).

Un al doilea criteriu de clasificare al principiilor se poate face dupa modul lor de consacrare, in principii legal sau expres formulate (cele ale legalitatii, egalitatii, autonomiei locale) si principii deduse din lege (de pilda, revocabilitatea actelor administrative, necontradictorialitatea procedurii administrative, etc).

Pentru ca un principiu sa se constituie intr-o regula de baza a unui sistem sau a unei actiuni trebuie sa corespunda unor cerinte[5]:

-sa fie o regula esentiala in organizarea si functionarea sistemului in cauza;

-sa fie o regula determinanta in modul de actionare a sistemului;

-prin el sa se manifeste caracterele puterii publice (unice sau separate, democratice sau nedemocratice, unitare sau compuse, iar in acest din urma caz, federative sau confederative);

-sa fie legal formulat sau sa se deduca din reglementarile aplicabile sistemului asupra caruia actioneaza.

In conformitate cu aceste reguli consideram ca reprezentand principii generale ale administratiei de stat si, corelativ, ale dreptului administrativ urmatoarele: principiul conducerii unitare si centralizate, principiul exercitarii democratice a puterii executive, principiul stabilitatii si specializarii structurilor administrative, principiul legalitatii in administratia de stat, principiul egalitatii in fata legii si a autoritatilor administrative publice, principiul raspunderii sau responsabilitatii administrative.

1. Separatia puterilor in stat

Separatia puterilor in stat este acea regula fundamentala in organizarea, functionarea si activitatea autoritatilor in ansamblul lor in conformitate cu care puterea publica se manifesta in deplinatatea si complementaritatea atributelor sale prin existenta puterilor legislativa, executiva si judecatoreasca a caror functionare si exercitare se realizeaza in mod independent si egal una fata de alta, cu posibilitati de cooperare si control reciproc.

Desi acest principiu apare expres consacrat doar in Constitutia[6] revizuita (art.

1/4) se impune o scurta analiza a ratiunilor ce au determinat enuntarea sa in unele acte normative[7].

O prima necesitate care determina acest principiu este de ordin functional si consta in imposibilitatea practica ca exercitiul intregii puteri publice si a tuturor functiilor statului modern sa revina exclusiv numai unei singure autoritati sau numai unei singure categorii de autoritati. intr-adevar, diversitatea si volumul sarcinilor ce revin pe ansamblul statului contemporan in cele mai variate sectoare ale vietii sociale, precum si dimensiunea geografica a teritoriului si cea numerica a populatiei au determinat, de-a lungul timpului, proliferarea, centrala si locala, a organelor publice tot mai diversificate in specializarea (functia) realizata.

O a doua necesitate determinanta in separarea puterilor este de ordin democratic si rezida din nevoia de a nu mai ingadui ca la nivelul uneia si aceleiasi autoritati sau categorii sa se concentreze o putere exorbitanta si discretionara care sa aiba in mod exclusiv atat puterea de a adopta legi, competenta de a le aplica, iar la nevoie sa mai poata si judeca incalcarea lor.

2. Principiul conducerii unitare a administratiei

Desi in structura statului se disting trei mari categorii de autoritati publice, fiecare din ele contribuie in mod propriu la realizarea unitara in deplina concordanta si complementaritate cu celelalte autoritati, a intregii puteri publice pe ansamblul statului.

In primul rand, pentru ca un sistem de autoritati publice dintr-un stat unitar sa poata contribui in mod eficient la asigurarea unitatii statului, trebuie ca fiecare sistem care-1 compune sa aiba o autoritate de varf proprie care sa reprezinte conducerea unica. In cazul sistemului executiv acesta este guvernul care exercita conducerea generala a administratiei publice (art. 101/1 din Constitutie si art.l din Legea nr.90/2001 pentru organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor).

Pe de alta parte, structura elementelor care compun sistemul trebuie sa fie unitara cu toata dispersia lor teritoriala, astfel incat sa existe o compatibilitate deplina intre aceste elemente, ceea ce permite constituirea unui sistem omogen.

In al doilea rand, conducerea unica trebuie sa se exercite in mod uniform si unitar asupra intregului sistem si, implicit, asupratuturor elementelor care-1 compun, prin decizii sau hotarari obligatorii, indiferent de existenta sau lipsa raporturilor de subordonare. In acest sens hotararile de guvern sunt, deopotriva, obligatorii pentru ministere si alte autoritati ale administratiei centrale de specialitate din subordinea guvernului, inclusiv pentru serviciile publice deconcentrate ale acestora din teritoriu (art. 108 din Constitutie coroborat cu art.53 lit. a din Legea nr.90/2001), dar si pentru celelalte autoritati centrale si locale nesubordonate acestuia, inclusiv cele care dispun de autonomie, inclusiv locala, cum este cazul consiliilor locale si judetene (art.l 1 lit. d din Legea nr.90/2001 coroborat cu art.68/1 lit. a din Legea administratiei publice locale nr.215/2001).

In al treilea rand, conducerea unica trebuie sa poata controla modul de respectare si de aplicare unitara a legilor tarii si a propriilor hotarari, putand anula actele ilegale ale autoritatilor din subordine sau ataca in fata unei jurisdictii, de regula instanta de judecata, astfel de acte daca provin de la autoritati nesubordonate (de exemplu, prefectul poate ataca in contencios administrativ actele administrative ilegale ale autoritatilor publice locale -art.27/1 din Legea nr.215/2001).

In al patrulea rand, in functie de raporturile existente intre autoritatile centrale (nationale) si cele din teritoriu sau locale, conducerea administrativa se poate realiza in forme centralizate (strict) - cazul armatei, desconcentrate - cazul internelor, deconcentrate - cazul serviciilor publice din finante, sanatate, invatamant, si prin autonomia locala - cazul consiliilor locale si judetene. Dincolo sau peste autonomia locala nu se mai poate trece pentru ca s-ar rupe unitatea statala, datorita tendintelor centrifuge, trecandu-se la o cu totul alta structura de stat, de la cea unitara la cea compusa, cum ar fi, de exemplu, federatia.

Principiul conducerii unitare urmareste promovarea intereselor nationale generale la nivelul intregului stat, de sus in jos, exprimand sub aspect organizatoric si functional unitatea si omogenitatea de scop si de actiune a intregii puteri executive, evidentiind latura ierarhica, verticala specifica statelor unitare

3. Principiul constituirii si exercitarii democratice a puterii executive

Pentru caracterizarea exacta a administratiei publice sub aspectul modului ei de constituire si de infaptuire este necesara precizarea regimului politic in cadrul caruia aceasta functioneaza.

Regimul politic reprezinta un ansamblu unitar de institutii si metode prin care se realizeaza puterea publica intr-o societate in stransa legatura cu modul de exercitare a drepturilor si libertatilor cetatenesti[8].

Regimurile politice pot fi democratice si nedemocratice.

Forma democratica reprezinta modalitatea de conducere a statului de catre natiune sau popor in interesul sau. Conducerea poate sa fie nemijlocita (democratia directa), de exemplu, in cazul organizarii si desfasurarii unui referendum national sau local. Totusi, avand in vedere dimensiunea teritoriala a statelor si cea numerica a populatiei, cat si evitarea rutinei in utilizarea referendumului, este mult mai frecvent utilizata conducerea indirecta sau mijlocita prin organe alese sau asa-numita democratie reprezentativa.

Conform Constitutiei (art.1/3) Romania este un stat de drept, democratic si social, deci avand un regim politic in care legea - exprimand vointa sociala generala in mod real - constituie nu numai fundamentul exercitarii puterii publice, dar si cadrul riguros determinat al limitelor si responsabilitatii in care si pentru care se exercita aceasta putere.

4. Principiul stabilitatii si specializari structurilor administrative

Autoritatile administrative reprezinta forme organizatorice ale puterii executive constituite in structuri stabile, cu atributii proprii si cu o activitate permanenta care dispun in acest sens de resursele materiale, financiare si de personal necesare.

In primul rand, aceste caracteristici sunt determinate, in principal, de permanenta, volumul si consistenta sarcinilor specifice care revin statului, in general, si administratiei sale publice, in special, comparativ cu sarcinile celorlalte puteri publice, ceea ce confera, in ultima instanta, stabilitate si continuitate (permanenta) chiar statului, ca cea mai importanta institutie a suprastructurii sociale. in acest sens administratia este o adevarata coloana vertebrala a statului, iar imaginea ei este o fidela reprezentare a acestuia, mai mult decat orice alta putere cu care cetateanul vine in contact, mai mult sau mai putin, intamplator.

In al doilea rand, modul de formare si de organizare, cel de functionare si atributiile exercitate disting administratia publica in intregul sau, dar si prin componentele sale centrale si teritoriale, de celelalte puteri in stat. intr-adevar, administratia nu se poate infaptui in mod unic sau singular printr-o singura autoritate (asa cum functia legislativa este indeplinita de parlament), dar nici printr-o singura categorie unitara de autoritati (asa cum sunt instantele de judecata), ci ea se realizeaza de catre multiple categorii de autoritati constituite in subsisteme cu multiple competente teritoriale (nationale si locale), materiale (generale si speciale - guvern, ministere, consilii), sectoriale (finante, invatamant, aparare, etc.), neramanand practic nici un domeniu socialul vietii publice in afara preocuparilor ei.

In al treilea rand, in vederea realizarii acestor atributii administratiarecurgefielareglementari(intocmaicasi parlamentul), dar cu caracter aplicativ, fie la acte si masuri concrete de executare, inclusiv de sanctionare (intocmai ca si justitia, dar dintr-un alt mod), ceea ce aseaza puterea executiva pe un loc intermediar intre celelalte doua puteri de stat.

In al patrulea rand, autoritatile administrative desfasoara o activitate executiva continua spre deosebire de puterea legislativa infaptuita in cadrul unui mandat cu intermitenta doar prin sesiunile si sedintele parlamentului, ori ce cea judecatoreasca declansata sporadic, numai la sesizare, in vreme ce respectivele organe actioneaza, de cele mai multe ori, din oficiu, si, mai rar, la sesizarea. Este si aceasta o trasatura, sa-i spunem intermediara, a activitatii executive, intre cea legislativa si cea judiciara.

In al cincilea rand, daca parlamentarii sunt persoane alese pentru un mandat cel putin, dispunand de independenta opiniilor, pozitiilor si voturilor exprimate in legislativ, iar judecatorii sunt inamovibili ca persoane si independenti ca activitate, functionarii sunt numiti, subordonati ierarhic si direct raspunzatori pentru masurile dispuse si pentru modul lor de executare putand fi revocati din functie.

In sfarsit, stabilitatea institutionala a structurilor administrative, cat si continuitatea functionala a activitatii executive, au un caracter limitat, sunt totusi relative, pentru ca nevoile sociale in curs de transformare impun si determina mutatii de adaptare.

5. Principiul egalitatii cetatenilor in fata administratiei

Notiunea egalitatii intre cetateni si egalitatea in drepturi Egalitatea reprezinta acel principiu fundamental al dreptului in temeiul caruia intre cetateni nu exista nici o deosebire in privinta modului de dobandire si exercitare a drepturilor, asumare si indeplinire a indatoririlor prevazute de Constitutie si legi, indiferent de rasa, nationalitate, origine etnica, limba, religie, sex, de opinie, de apartenenta politica, de avere sau de origine sociala.

Principiul egalitatii cetatenilor este rezultatul existentei unor conditii social-politice si juridice. intr-adevar, democratismul unei societati - in care suveranitatea nationala apartine poporului, drepturile si libertatile cetatenilor, precum si pluralismul politic sunt garantate

6. Principiul legalitatii in activitatea executiva

Principiul legalitatii reprezinta acea regula fundamentala de drept in temeiul careia toate subiectele de drept - persoane fizice si juridice, autoritati de stat si organizatii neguvernamentale, functionari si cetateni, straini, etc. - au indatorirea de a respecta Constitutia, legile si celelalte acte juridice, normative si individuale, intemeiate pe lege si aplicabile raporturilor sociale la care participa. intr-o societate democratica respectarea legilor constituie o cerinta obiectiva, dar si una subiectiva, intrucat dreptul - expresie a intereselor si vointei sociale generale - reprezinta mijlocul indispensabil pentru asigurarea desfasurarii ordonate a vietii in toate manifestarile ei. Pe de alta parte, respectarea unui sistem de drept democratic este posibila si necesara intrucat acesta fiind expresia unei reale vointe populare cointereseaza imensa majoritate a indivizilor umani la respectarea unor reguli care, in ultima instanta, corespund pe deplin si nevoilor lor. in acest context orice incalcare a legii inseamna si o nesocotire a vointei generale si a interesului fiecaruia, ceea ce afecteaza insasi esenta democratica a dreptului. De altfel, intreaga dezvoltare si stabilitate democratica presupun asezarea ferma - intr-un stat de drept - a intregii vieti sociale pe baza de legi si de norme a caror respectare constituie o cerinta obiectiva pentru intreaga evolutie sociala.

Principiul legalitatii este consacrat de importante acte normative precum Constitutia (art.51) - unde se arata ca respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie - ca o indatorire fundamentala, ca si in alte coduri, legi, iar intrucat este un principiu fundamental al intregului sistem de drept[9] se regaseste si la nivelul tuturor ramurilor juridice in cadrul carora actioneaza prin modalitati specifice determinate de particularitatile respectivelor raporturi.

Asigurarea actiunii acestui principiu de catre si in cadrul administratiei publice[10] are in vedere atat activitatea juridica cat si cea nejuridica a acesteia, fie in privinta raporturilor executive interne, din cadrul ei, fie a celor externe stabilite in afara ei cu tertii.

Principiul legalitatii il intalnim in cadrul activitatii executive cu caracter juridic unde caracterizeaza procesul de edictare sau de elaborare a normelor de drept, cat si procesul de realizare a acestora.

7. Principiul raspunderii in administratia publica

Incalcarea normelor de drept antreneaza raspunderea juridica in cele mai diferite forme.

In primul rand, trebuie sa remarcam faptul ca administratia cunoaste o forma de raspundere aparte, de natura politico-juridica cum este cea a guvernului in intregul sau si a fiecarui membru al acestuia in fata parlamentului, atat pentru activitatea proprie, cat si pentru cea a intregului executiv, ceea ce poate antrena retragerea increderii acordate executivului pe calea motiunii de cenzura conform prevederilor constitutionale (art. 109/1 si 113/1) si a Legii privind responsabilitatea ministeriala nr. 115/1999 completata prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 130/1999. Pe de alta parte, ministrii, ca si prefectii, raspund in fata guvernului si a primului ministru de activitatea autoritatii executive pe care o conduc (art.30 si 31 din Legea nr.90/2001, art.2/2 din Legea nr. 115/1999).

In al doilea rand, exista multiple forme ale raspunderii juridice in conformitate cu dreptul comun. in conditiile statului de drept raspunderea acestuia fata de incalcarea legii vizeaza, deopotriva, autoritatile, inclusiv administrative, care-1 compun, functionarii acestora, inclusiv sanctionarea actelor juridice ce incalca legea.

8.Principiul legalitatii.

Legea nr. 286/2006 privind administratia publica locala prevede, in mod expres, alaturi de celelalte principii, si principiul legalitatii, caruia trebuie sa se subordoneze organizarea si functionarea tuturor autoritatilor publice locale, fie ca acestea au sau nu caracter statal.

Legalitatea inseamna respectarea cu strictete a unei norme de drept. Cu alte cuvinte, este chiar rezultatul infaptuirii continutului legii. La starea de legalitate se ajunge fie prin respectarea unei dispozitii legale de bunavoie, din convingere, sau prin aplicarea silita a legii de catre forta de constrangere a puterii publice. Intr-un stat de drept, respectare legii este o cerinta a stabilitatii ordinii juridice si desfasurarii armonioase a vietii sociale. Asigurarea legalitatii presupune ca fiecare cetatean sa incumbe datoria de a respecta dispozitiile generale a legii. De aceea, constitutiile moderne contin prevederi prin care se stipuleaza ca "nimeni nu este mai presus de lege" si ca respectare legilor reprezinta o indatorire cetateneasca[11].

Principiul legalitatii nu este nici el formulat prin dispozitiile art. 19 din Constitutie, iar, initial, nici Legea nr. 69 /1991 nu il consacra printre principiile sale. Acest principiu, de altfel, decurge explicit din norma reglementata de art. 15 din Constitutia revizuita, ce stabileste ca "respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie", fapt pentru care "acestui principiu i se subordoneaza intreaga organizare si functionare sociala, indiferent daca aceasta are caracter statal sau nestatal".

9. Principiul descentralizarii si deconcentrarii serviciilor publice.

Celalalt principiu care fundamenteaza administratia publica in unitatile administrativ -teritoriale, cel al descentralizarii serviciilor publice, este forma "functionala" a descentralizarii, care, alaturi de forma "teritoriala" constituie caracteristica administratiei publice locale, in actualul cadru conferit de dispozitiile Constitutiei Romaniei.

In pofida faptului ca legiuitorul constituant nu face referire expresa la serviciile publice descentralizate decat in textul art.122, al. (1)din Constitutie, apreciez totusi ca principiul se regaseste aplicat la nivelul intregii administratii locale, asa cum precizeaza ultima teza a normei constitutionale a art.119.

Dispozitiile constitutionale ale art. 119, colaborate cu cele ale articolelor 32 si 122, subliniaza intentia constituantului roman de a promova, la nivelul administratiei publice romanesti, principiul descentralizarii serviciilor publice sau descentralizarii tehnice ori functionale, asa cum mai este ea desemnata in literata noastra juridica.

Descentralizarea serviciilor publice consta, in fapt, in recunoasterea unei autonomii si acordarea personalitatii juridice unor institutii sau servicii publice organizate la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale.

In acelasi timp, legiuitorul a avut in vedere si descentralizarea teritoriala, realizata prin recunoasterea unor anumite autonomii colectivitatilor locale, deci unitatii administrativ-teritoriale, comuna, orasul, judetul, care, pe baza autonomiei locale si in conformitate cu dispozitiile legii, se administreaza prin ele insele, asa cum se precizeaza in art. 120 si 121, din Constitutie, prin "autoritati ale descentralizarii teritoriale"[12].

Principiul descentralizarii administrative presupune ca o parte importanta din puterea decizionala in materie administrativa, sa fie transferata de la administratia de stat catre persoane morale-juridice, distincte fata se stat, care se bucura de autonomie, avand o putere de decizie asupra unei colectivitati determinate teritorial, putere neaflata in raporturi ierarhice cu puterea centrala.

10. Principiul autonomiei locale.

Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guverneaza administratia publica locala si activitatea autoritatilor acesteia, care consta in "dreptul unitatilor administrativ-teritoriale de a-si satisface interesele proprii fara amestecul autoritatilor centrale , principiu care atrage dupa sine descentralizarea administrativa, autonomia fiind un drept iar descentralizarea ,un sistem care implica autonomia" .

Continutul acestui principiu, ca si caracteristicile sale, rezulta si din reglementarile Legii administratiei publice locale, nr. 215/2001 revizuita si actualizata prin Legea 286/2006 cuprinse in dispozitiile art. 3 si 4 al. (1) si (2). Potrivit acestor dispozitii "autonomia locala este numai administrativa si financiara, fiind exercitata pe baza si in limitele legii si ea priveste organizarea, functionarea, competentele si atributiile, precum si gestionarea resurselor care, potrivit legii, apartin comunei, orasului sau judetului, dupa caz, si reprezinta dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a rezolva si gestiona in nume propriu si sub responsabilitatea lor, o parte importanta a treburilor publice, in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta".

Autonomia locala privita exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare decat ca o ultima treapta de dezvoltare a descentralizarii administrative-o forma moderna a principiului, ca atare. In esenta aceasta reprezinta transferarea unor competente de la nivel central catre diverse organe sau autoritati administrative, care functioneaza autonom in unitatile administrativ-teritoriale, autoritati alese de catre colectivitatile locale respective, considerate si "corpuri administrative autonome".`

In opinia unui alt autor, autonomia locala consta in repartizarea puterii de decizie intre Guvernul central, pe de o parte, si agentii locali, pe de alta parte-primari, consilii locale, care sunt intr-o anumita masura independente de puterea centrala, adica au dreptul de a lua diferite masuri fara a fi cenzurate sau fara a cere aprobarea guvernului central.

Autonomia locala are, in consecinta, un caracter pur administrativ, iar autoritatile locale au o competenta determinata, si anume: dreptul de reglementare si de raspundere proprie, in conditiile prevazute de lege, pentru rezolvarea treburilor colectivitatilor locale, adica "o sfera proprie de actiune"[13].

Din cele aratate se poate constata ca principiul autonomiei locale este forma moderna de exprimare a principiului descentralizarii administrative. Aceasta este asociata cu stabilirea unui statut distinct al colectivitatilor locale, in raport cu administratia de stat si cu autoritatile care exercita functiile acestuia in unitatile administrativ-teritoriale. Esenta acestuia este legata de colectivitatile locale care in "Carta europeana: Exercitiul autonom al puterii locale", adoptata de Consiliul Europei la 15 octombrie 1985,sunt definite, tinandu-se cont de reglementarile nationale, ca fiind colectivitati locale de baza, dar si regionale, in masura in care statele parti nu recurg la rezervele pe care Carta le permite.

Probleme autonomiei locale se pune numai in statele unitare sau in cale din competenta unei federatii. In toate cazurile, autonomia locala releva gradul de independenta a colectivitatilor locale in raport cu statul din care fac parte. Ca atare, autonomia locala nu poate fi confundata cu organizarea raportului dintre statul federal si componentele acestuia. In statele federale relatiile dintre statul federal si componentele sale exclud orice putere a autoritatilor federale asupra colectivitatilor locale din statele componente[14].

Pentru a fi in prezenta autonomiei locale, este necesar sa distingem trei elemente ce definesc in plan logic acest concept si anume: elementul organizatoric, elementul functional si cel gestionar.

Din punct de vedere organizatoric, autonomia locala se manifesta prin alegerea autoritatilor administratiei publice locale de catre populatia cu drept de vot care domiciliaza in unitatea administrativ-teritoriala, prin posibilitatea recunoscuta consiliilor locale de a adopta statutul  localitatii, organigramele si numarul de personal, a organizarii serviciilor publice locale si a infiintarii unor persoane juridice de drept public.

Se impune deci, constatarea ca, in viziunea legiuitorului roman, dispar raporturile de subordonare a autoritatilor administratiei publice locale fata de alte organe, deoarece sub aspect organizatoric, primele nu fac parte din structurile ierarhizate ale organelor statului.

Sub aspect functional, autonomia locala se manifesta prin competenta consiliilor locale si ale primariilor, in rezolvarea problemelor de interes local, fara interventia altor autoritati. In plan juridic ea are doua surse normative: una legala si una regulamentara.

Gestionar, autonomia vizeaza competenta autoritatilor locale ce decurge din calitatea de persoane juridice a unitatilor administrativ -teritoriale care gestioneaza patrimoniul local[15].

Autonomia locala confera autoritatilor administratiei publice locale dreptul ca, in limitele legii, sa aiba initiative in toate domeniile, cu exceptia celor care sunt date in competenta altor autoritati publice.

Departe de a avea un caracter pur teoretic, acest principiu se exprima prin actiuni practice, ca urmare a suportului sau material. Astfel, colectivitatile locale detin in proprietate si spre administrare cladiri, terenuri, utilaje diverse si alte bunuri materiale, la care se adauga numeroase mijloace financiare, pe care le utilizeaza in interesul populatiei locale. Patrimoniul fiecarei colectivitati, dezvoltarea si valorificarea sa cat mai eficienta constituie principala sursa a prosperitatii locuitorilor din fiecare unitate administrativ-teritoriala.

Pentru realizarea autonomiei locale, autoritatile administrartiei publice, din comune, orase si judete elaboreaza si aproba bugete de venituri si cheltuieli, avand dreptul sa instituie si sa perceapa impozite si taxe locale. Cu alte cuvinte, in acest caz, astfel de reglementari creeaza cadrul necesar si concret de manifestare a autonomiei locale, in ceea ce privesc finantele publice.

Tot o manifestare a acestui principiu o reprezinta si faptul ca autoritatile administratiei publice locale au dreptul sa coopereze si sa se asocieze cu alte autoritati similare, din tara sau din strainatate, sa incheie intre ele acorduri si sa participe la realizarea unor programe de dezvoltare regionala.

In acelasi context , subliniem urmatoarele aspecte care nu pot fi ignorate:

-autonomia locala reprezinta atat un drept cat si o obligatie pentru autoritatile reprezentative ale colectivitatilor locale care au misiunea de a gestiona si rezolva toate problemele populatiei din raza lor administrativ-teritoriala;

-toate drepturile si indatoririle rezultate din continutul principiului autonomiei locale, se exercita in numele colectivitatilor locale ca o consecinta a imputernicirilor date de cei pe care ii reprezinta, cu alte cuvinte, numai pe baza mandatului incredintat de electorat;

-in legatura cu modul in care si-au indeplinit drepturile si obligatiile ce le revin, autoritatile administratiei publice locale raspund, din punct de vedere politic, in fata celor care le-au ales, iar din punct de vedere juridic, in fata statului;

- indeplinirea drepturilor si obligatiilor autoritatilor administratiei publice locale, se face numai in interesul colectivitatilor pe care le reprezinta;

-in competenta administratiei publice locale revin spre rezolvare si administrare numai o parte a treburilor publice si anume, acea parte care este delimitata expres de lege, in functie de atributiile si sarcinile consiliului local, primarului, consiliului judetean. Alte treburi publice din unitatile administrativ-teritoriale sunt prevazute de lege in competenta altor autoritati ale statului -din sfera executiva sau judecatoreasca, dupa caz, -sau a altor autoritati ale statului, organizate pe alte criterii- regii autonome, institutii publice, asociatii, fundatii.

In acelasi context, al aplicarii principiului autonomiei locale, sa mai subliniem si posibilitatea infiintarii de subdiviziuni administrativ-teritoriale la nivelul municipiilor.

Deocamdata, doar municipiul Bucuresti este divizat in sectoare, dar, datorita cadrului legislativ existent sunt create conditii ca, in functie de cerintele concrete ale unor astfel de unitati, sa se creeze subdiviziuni, menite sa contribuie la imbunatatirea activitatii in teritoriu[16].

Continutul principiului autonomiei locale se regaseste in atat in activitatea administratiei publice locale romanesti cat si in raporturile dintre autoritatile comunale, orasenesti si judetene, precum si in relatiile dintre acestea si autoritatile administratiei publice desconcentrate. Se apreciaza ca inlaturarea termenului de desconcentrare dintr-una din variantele proiectului legii fundamentale, s-a facut pripit, deoarece concentrarea semnifica acumularea intr-un singur loc, centru, desconcentrarea, ca opus al concentrarii presupune tocmai distribuirea unor prerogative la nivelul autoritatilor locale.

In acest context consider ca principiile constitutionale ar semnifica o dublare a descentralizari" autonomia locala reprezentand o codificare care da expresie descentralizarii administrative", fapt ce impune, de lege ferenda, ca alaturi de principiul autonomiei locale sa fie inscris, fie in cadrul normei constitutionale a art. 122, fie in cadrul primului articol al legii organice, si principiul deconcentrarii.

Aparent, numai administratia publica din unitatile administrativ- teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale, asa cum s-ar aprecia din dispozitiile constitutionale[17], care stabilesc ca numai autoritatile comunale si orasenesti sunt cele prin care se realizeaza autonomia locala, nu si cele de la nivelul judetului.

In mod logic, principiul autonomiei locale, priveste toate autoritatile administratiei publice locale, comunale, orasenesti si judetene, aceasta rezultand din insasi norma constitutionala[18] care prevede ca: "administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale.".

Oricat de intinse ar aparea competentele autoritatilor prin care se realizeaza autonomia locala," ele nu pot trece dincolo de statutul unitatilor administrativ-teritoriale". Cu alte cuvinte, chiar daca sunt inzestrate cu personalitate juridica, aceste unitati nu pot deveni entitati statale, iar autoritatile alese nu pot avea putere de decizie politica majora, intrucat ele trebuie sa-si desfasoare activitatea in limitele si conditiile legii si totodata, nu se pot sustrage tutelei administrative, supravegherii autoritatilor centrale.

Legea administratiei publice locale , nr.215/2001 revizuita si actualizata prin Legea 286/2006 demonstreaza ca autonomia locala nu este numai un principiu teoretic, ci dimpotriva, are atat un suport material cat si unul financiar care se exprima prin acte si actiuni concrete.

Comunele, orasele si judetele, potrivit legii sunt persoane juridice, au un patrimoniu, un buget propriu si hotarasc in tot ceea ce priveste administrarea intereselor locale, exercitand autoritatea in limitele administrativ- teritoriale stabilite[19]. Se remarca astfel, ca principiul autonomiei locale se fundamenteaza pe patrimoniul sau propriu, care este administrat si gestionat de catre autoritatile alese ale administratiei publice locale, in conformitate cu prevederile legale.

Patrimoniul de care dispune fiecare colectivitate constituie baza economica necesara rezolvarii in mod autonom a treburilor publice locale, el reprezentand atat sursa de venit a colectivitatilor locale cat si mijlocul de garantare a creditelor ce ii sunt necesare acestei colectivitati.

Regimul autonomiei locale stabileste si dreptul autoritatilor locale, in special al celor deliberative, de a adera la asociatii nationale si internationale, de a incheia acorduri, inclusiv prin alocare de fonduri, la initierea si la realizarea unor programe regionale, in conditiile legii.

Consiliile locale si cele judetene pot hotari asupra participarii cu capital sau cu bunuri la constituirea de societati comerciale sau la infiintarea unor servicii publice de interes local ori judetean, in conditiile legii.

De asemenea, trebuie sa aratam ca prevederile art.1, alin. (3) din legea organica fixeaza si alte modalitati in care se manifesta autonomia locala, precizand ca aceasta priveste atat organizarea cat si functionarea administratiei publice locale. In acest sens, prevederile capitolului II, sectiunea 1, care priveste componenta si constituirea consiliilor locale, precum si cele ale sectiunii a-3-a a legii, referitoare la functionarea acestora, detaliaza cadrul general in care se realizeaza autonomia locala.

Alte expresii juridice concrete constau in normele privitoare la atributiile, la organizarea si desfasurarea sedintelor consiliilor locale si judetene si, nu in ultimul rand in statutul propriu de organizare si functionare a autoritatilor autonome deliberative.

Concluzionand, pot spune ca autonomia locala este un principiu constitutional proclamat de Constitutia din 2003, care confera dreptul colectivitatilor locale de a-si rezolva singure problemele locale, in cadrul legii si al statului unitar[20].

11. Principiul subsidiaritatii.

Prin art.4 din Carta europeana, "Exercitiul autonom al puterii locale", se instituie si principiul subsidiaritatii, stipulandu-se ca aceste colectivitati locale dispun, in cadrul legii, de intreaga competenta de a avea initiativa pentru orice chestiune care nu este exclusa din domeniul competentelor lor sau care este atribuita unei alte autoritati, ca exercitiul puterii publice trebuie, de o maniera generala, sa revina acelor autoritati care sunt cele mai apropiate de cetateni, ca puterile, competentele incredintate colectivitatilor locale, trebuie sa fie in mod normal depline si intregi[21].

Iata deci ca, in afara de conceptul de autonomie locala dreptul public contemporan, opereaza si cu principiul subsidiaritatii. Acesta presupune ca accentul, greutatea in luarea deciziilor de interes public sa coboare cat mai spre nivelul de baza, sa nu mai constituie doar un monopol sau o regula pentru administratia de stat.

De aceea regula in materie de competenta pentru satisfacerea interesului public trebuie sa o constituie autoritatile locale autonome la nivelul de baza, care sunt cele mai apropiate de nevoile cetatenilor si sunt alese de acestia, iar exceptiile trebuie sa le reprezinte autoritatile administratiei publice autonome de la nivelul intermediar si autoritatile administratiei de stat.

Principiul subsidiaritatii, aplicat in administratia publica, nu inseamna, intr-un stat unitar, o dereglare sau o diminuare de suveranitate, intrucat autonomia locala este prevazuta de Constitutie si de legile statului unitar si se exercita in conditiile si in limitele prevazute de acestea[22].

Notiunea de subsidiaritate reprezinta o filozofie politico-juridica ce are drept fundament ideea ca puterea statului nu trebuie sa intervina decat acolo unde societatea, in ansamblu ori la diferitele sale nivele, nu isi poate singura satisface diversele sale cerinte. Conceptul este considerat ca un principiu de organizare institutionala care se aplica prioritar la raporturile dintre individ si societate si apoi raporturilor dintre societate si institutii in vederea repartizarii de competente pe scara institutionala, intre baza si varf.

Acest principiu figureaza ca principala regula a societatii civile, ca urmare a valentelor sale deosebite, in luarea deciziilor in societate, el asociindu-se valorile de eficienta, libertate si justitie. Ca atare acest principiu care se afirma mai ales la nivel european si local, consider ca isi gaseste o definitie in Carta europeana a autonomiei locale, art.4 cu titlul Raza de actiune a autonomiei locale, potrivit caruia exercitiul responsabilitatilor publice trebuie, de o maniera generala, sa revina, de preferinta acelor autoritati care sunt mai apropiate de cetateni. Atribuirea de responsabilitati unei alte autoritati, trebuie sa tina cont de natura si de amploarea sarcinii si de exigentele de eficacitate si de economie. Astfel definit, principiul subsidiaritatii, apare ca un principiu general de organizare institutionala care tinde sa favorizeze baza in raport cu varful. Cele doua institutii europene, Consiliul Europei si Uniunea Europeana, invocand acelasi principiu, sunt total opuse in definirea si aplicarea lui. Astfel, Consiliul Europei accentueaza constant notiunea de autonomie locala, ca instrument de organizare interna a membrilor sai, in schimb, Uniunea Europeana incearca gasirea unui echilibru intre obiectivul politic de uniune la nivel continental si competentele initiale ale statelor membre. In acest context se impun cateva precizari si anume ca principiul subsidiaritatii asa cum este el definit in Carta, nu poate fi interpretat decat ca fiind destinat sa favorizeze in mod aprofundat democratia locala. Aplicarea principiului subsidiaritatii la nivelul administratiei publice romanesti, este pusa in evidenta in mod expres de art. 7 alin. (1) si (2) din legea nr. 215/ 2001 revizuita si actualizata prin Legea 286/2006 potrivit caruia: "exercitarea competentelor si atributiilor stabilite prin lege, revine autoritatilor administratiei publice locale, care se gasesc cel mai aproape de cetatean". Stabilirea de competente si atributii pentru alte autoritati decat cele ale administratiei locale, trebuie sa tina seama de amploarea si de natura raspunderii ce le revin precum si de cerintele de eficienta sau de catre alte norme, cum ar fi: asocierea autoritatilor locale cu alte autoritati ale administratiei publice, in scopul realizarii unor actiuni sau lucrari de interes comun, delegarea de competente ale statului catre autoritatile administratiei publice locale, de pilda cele de stare civila, autoritate tutelara, organizarea de alegeri, etc. sau dublarea calitatii de ales a primarului cu cea de reprezentant al statului la nivelul comunei sau orasului si investirea sa cu anumite competente statale[23].

Apreciez ca principiul subsidiaritatii este o solutie viabila si reala, deja aplicata intr-o anumita proportie, in administratia publica locala romaneasca, in contextul constitutional si in legislatia in vigoare din acest domeniu, cu atat atat mai mult cu cat el nu presupune decat ampla dezvoltare a autonomiei locale in favoarea colectivitatilor locale.

Subsidiaritatea, in aceasta perspectiva, trebuie sa fie vazuta ca un raspuns la aspiratia crescanda a cetatenilor de a participa tot mai mult la elaborarea deciziilor care ii privesc direct si ca o dezbatere, totdeauna necesara, asupra relatiilor de putere dintre centru si periferie. Mai poate fi perceputa si ca principiu de organizare sociala dar si ca principiu tehnic de repartizare a competentelor intre autoritatile locale, judetene sau nationale.

Principiul poate fi inteles si ca o invitatie la schimbarea modului de interventie a statului, in sensul ca acesta nu trebuie numai sa ajute ori sa sprijine colectivitatile locale ci si sa le favorizeze initiativa de a rezolva probleme la nivelul adecvat, mai degraba decat a le rezolva el insusi.

Ca urmare, apreciez ca fiind deosebit de utile pentru administratia publica romaneasca, unele dintre orientarile preconizate de catre Consiliul Europei, in vederea aplicarii principiului subsidiaritatii, asa cum ar fi:

-principiul subsidiaritatii este un principiu permanent care trebuie sa ghideze pe legislatori si pe guvernanti, mai ales cu prilejul preconizarii unor reforme sectoriale;

-ca la aplicarea principiului subsidiaritatii va trebui sa se tina seama si de existenta celorlalte principii de organizare si functionare a statului, in mod deosebit, unitatea sa de actiune, eficacitate, unitatea de aplicare si de solidaritate;

-acest principiu este un principiu esential politic, intrucat el vizeaza apropierea cat mai mult posibil a deciziei de cetatean;

-dincolo de enuntarea principiului in sine, sunt de remarcat si unele consecinte, mai ales la nivelul repartitiei de competente in aplicarea lor direct;

-colectivitatile locale, chiar si cele de acelasi nivel, nu pot pretinde exercitarea acelorasi competente datorita existentei inegalitatilor de resurse si de marime. In acest sens statul trebuie sa vegheze, fie pentru a putea reduce inegalitatile prin redistribuiri bugetare, fie in mod oportun sa procedeze la o reforma de structura, sau de transferare a unora sau altora dintre competente la un alt nivel, ori sa lase libertatea autoritatilor locale da a revendica sau a renunta la anumite competente. In acelasi spirit, competentele trebuie, de asemenea, sa fie descentralizate si cu titlu experimental;

-principiul subsidiaritatii implica si o viziune mai putin formala, in sensul ca initiativa poate fi lasata la nivelul fiecarei colectivitati locale, prin participarea autoritatilor locale si regionale, de a-si defini propriile puteri, sugerandu-le sa recurga la metoda contractuala, odata cu stabilirea echilibrata intre competentele transferate si mijloacele lor de exercitare.

Aceste orientari, care sunt in fapt adevarate masuri de descentralizare, nu au drept unic scop crearea unui nivel intermediar, cel mai adesea numit regional, sau realizarea unei simple reamenajari institutionale, ci si de a contribui la realizarea unui nou salt calitativ al autonomiei locale. Ele insa trebuie sa se inscrie intr-o filozofie politica mai generala, specifica fiecarei tari, in care, paralel cu tendinta de a reduce sfera interventiei statale, individul si optiunile sale vor redeveni cu claritate o finalitate a actiunii publice, mai ales in ceea ce priveste echilibrul intre furnizarea de servicii noi si obligatii financiare corespunzatoare[24].

12. Principiul consultarii cetatenilor in problemele locale de interes deosebit

Consacrat expres numai prin dispozitiile art. 2 din Legea nr. 286/2006, principiul consultarii cetatenilor in problemele locale de intere deosebit, este integrat si subordonat principiului constitutional al autonomiei locale.

Dincolo de formularea explicita a fundamentului sistemului de administratie publica locala, in conformitate cu prevederile art. 1 din Legea nr. 286 /2006, adoptarea principiului constitutional si legal al autonomiei locale, ca principiu de baza al organizarii si functionarii autoritatilor administratiei publice locale, exprima implicit si admiterea posibilitatii de consultare a colectivitatilor locale in problemele de interes local.

In sprijinul acestor afirmatii sunt prevederile art. 3 al Cartei europene a autonomiei locale, la care Romania este parte contractanta din 1994, care, definind caracteristicile esentiale ale autonomiei locale, arata ca drepturile, in domeniul autonomiei locale, trebuie sa fie exercitate de autoritatile locale alese, insa aceste dispozitii "nu pot aduce atingere, in nici un fel, posibilitatii de a recurge la adunari cetatenesti, referendum sau orice alta forma de participare directa a cetatenilor, acolo unde aceasta este prevazuta de lege"[25].

Este de observat ca in formularea acestui principiu, se are in vedere, pe de o parte, "consultarea cetatenilor", in problemele locale de interes deosebit, iar pe de alta parte, ca aceste probleme se pot supune, in conditiile legii, "aprobarii locuitorilor", prin referendumul local. Cele doua texte, desi se completeaza si se sustin reciproc, ridica totusi semne de intrebare cu consecinte juridice deosebite. Notiunea de "consultare" nu este, desigur, sinonima cu cea de "aprobare", in privinta efectelor juridice, aceasta din urma impunandu-se cu forta unei norme juridice onerative. Rezultatul consultarii nu are forta juridica obligatorie, asa cum o are cel al aprobarii. Aceasta nu inseamna insa ca respectarea principiului pe care il analizam are caracter facultativ.

Dintr-un alt punct de vedere, se poate observa ca legiuitorul foloseste sintagma: consultarea cetatenilor, intr-un caz, si pe cea a aprobarii locuitorilor, in celalalt caz. Desigur ca notiunea de cetatean, nu este sinonima cu cea de locuitor, fiecare din ele avand un continut propriu, chiar daca ambele au si zone de interferenta. Aceasta disjungere, cetatean-locuitor, nu are insa, un caracter imperativ, in sensul ca nu ar fi posibila o consultare asupra problemelor de interes deosebit, a tuturor locuitorilor, ori o astfel de problema nu s-ar putea supune aprobarii, decat numai persoanelor care au cetatenie romana. Pe de alta parte, desi legea foloseste sintagma "probleme locale de interes deosebit", in legatura cu care se face consultarea sau care se supun aprobarii, acestea nu sunt prevazute nici macar exemplificativ, in vreun text al legii, sau in alte acte normative. Solutiile practice ar putea fi doua: fie consacrarea prin forta juridica a legii speciale a acestor probleme, fie imputernicirea, tot prin lege, a autoritatilor administratiei publice locale, de a stabili ele, prin statutele proprii, aceste probleme. In lipsa unei astfel de imputerniciri, orice actiuni in acest sens nu ar avea temei legal[26].

Inscrierea acestui principiu la baza organizarii si functionarii administratiei publice locale deriva din insasi spiritul principiului constitutional al autonomiei locale, in procesul de transformare si reasezare a institutiilor administratiei publice locale pe fundamentul acestui principiu modern, principiu care determina un nou sistem de raporturi in planul administratiei publice locale, cetatean, colectivitate locala. Fara a exagera, rolul pe care cetatenii, membrii colectivitatilor locale il pot juca in cadrul activitatii administratiei publice locale si fara a se insista asupra unei participari depline si permanente in conducerea administratiei publice locale, in sensul unei "democratii participative", consider fireasca necesitatea, circumscrierii in cadrul legal in vigoare a unor modalitati concrete, prin care sa se asigure o mai stransa legatura si un contact nemijlocit intre autoritatile administratiei publice locale si cetatenii care le-au ales.

Conform dispozitiilor art. 3 al. (3) din Legea nr. 215 /2001 revizuita si actualizata prin Legea 286/2006, autonomia locala, ca drept si capacitate a autoritatilor administratiei publice de a solutiona treburile publice, in numele si in interesul colectivitatilor locale, nu poate aduce atingere posibilitatii de a recurge la consultarea cetatenilor prin referendum sau prin orice alta forma de participare directa a cetatenilor la treburile publice.

Cu alte cuvinte, legea organica institutionalizeaza referendumul ca forma principala de consultare a colectivitatilor locale, fara a se rezuma insa doar la aceasta. Nu sunt excluse, asadar, nici alte forme de participare a cetatenilor la treburile publice, care, desi neprevazute in mod expres, se subsumeaza si ele, alaturi de referendumul local, modalitatilor de manifestare concreta a principiului legal al consultarii.

Inainte de a aborda problematica referendumului local, subliniez faptul ca in privinta celorlalte forme de participare a cetatenilor la treburile publice, acestea se pot regasi fie in contextul legii organice (participarea cetatenilor la sedintele publice ale autoritatilor locale deliberative, participarea obligatorie a delegatului satesc la discutarea problemelor privind satele respective, formularea de petitii si sesizari etc.), fie se pot constitui in alte modalitati de consultare, chiar neinstitutionalizate, la care autoritatile locale pot apela, precum efectuarea unor sondaje de opinie, a unor anchete, convocarea unor adunari cetatenesti ori luarea in considerare a semnalelor mass-mediei cu privire la unele probleme, stringente ale comunitatii locale.

Insa cel mai important instrument aflat la indemana colectivitatilor locale, prin intermediul caruia se realizeaza dezideratul participarii cetatenilor la solutionarea si gestionarea problemelor locale, de interes deosebit, il reprezinta institutia referendumului local. Semnificatiile dar mai ales implicatiile acestei institutii in viata administrativa a colectivitatilor locale, au sporit in timp, depasind granita cetatenilor asupra unor problematici aparte de interes local.

De curand, potrivit legislatiei in domeniu, referendumul local, a dobandit si caracterul de regulator al functionarii administratiei publice locale, astfel ca el poate fi asimilat unui veritabil mod prin intermediul caruia colectivitatile locale pot sanctiona autoritatile executive locale, reprezentative, prin incetarea inainte de vreme a mandatului alesilor locali[27].

Materia organizarii si desfasurarii referendumului local este guvernata de prevederile Legii nr. 3/2000[28], unicul act normativ, cu caracter general, aplicabil institutiei referendumului din Romania.

Astfel, se impune a analiza trasaturile esentiale ale institutiei referendumului, desprinse din cercetarea normelor substantiale ale legii, caracteristici ce pun in lumina natura specifica a referendumului local din tara noastra.

Fata de vechea reglementare in domeniu, prevederile legii nr. 3/2000 exced campului de reglementare anterior, intrucat largeste sfera organizarii referendumului si la nivel local, consacrand pentru prima data in Romania, institutia referendumului local.

Statuarea legala a caracterului local al referendumului este consecinta fireasca a prevederilor constitutionale si legale in materie, in virtutea carora se recunosc, in mod distinct, problematicile de interes general, ce preocupa intreaga natiune, de problemele specifice, particulare, care privesc strict colectivitatile locale.Ca atare, se impune ca legitima si consultarea acestora in problemele de interes deosebit pentru viata unitatilor administrativ-teritoriale de care apartin.

Mai concret, dispozitiile art. 2 alin (2) din lege, care aseaza referendumul local, alaturi de cel national, apar ca o prelungire sau ca un efect direct al aplicarii principiului constitutional al autonomiei locale, dar si al principiului sau subsecvent, al consultarii cetatenilor in problemele de interes deosebit, prevazut de legea organica in domeniu, respectiv de Legea administratiei publice locale.

Reglementarea distincta a referendumului local, in contextul Legii nr. 3/2000, are cu atat mai mult meritul de a acoperi lipsa cadrului legal in materie din perioada ce a urmat momentului intrarii in vigoare a Legii administratiei publice locale[29], ceea ce a generat in practica administrativa nenumarate blocaje in promovarea unor initiative legislative, impietand asupra unei administrari a intereselor colectivitatilor locale de catre autoritatile alese.

Prin circumstantierea definitiei generale pe care insusi legiuitorul o da referendumului, prin referendumul local vom intelege, forma si mijlocul principal de consultare directa si de exprimare a vointei colectivitatilor locale cu privire la problemele de interes deosebit, din unitatile administrativ-teritoriale corespondente.

Asadar, o prima constatare desprinsa din definitia de mai sus vizeaza faptul ca referendumul este deopotriva o forma si un mijloc, ca atribute ale unei consultari directe. Este o forma pentru ca referendumul trebuie diferentiat de alte manifestari ale vointei populare exercitate in alte circumstante, ocazionate de participarea cetateanului la conducerea vietii politice, sau administrative a statului sau a dezmembramintelor sale. In acest sens, se observa cu predilectie, distingerea acestei forme de aceea prin care se concretizeaza eligibilitatea unora dintre organele si autoritatile reprezentative ale societatii.

Totodata, daca forma desemneaza aptitudinea sau dreptul fundamental al cetatenilor de a-si exprima vointa, cadrul efectiv de exercitare a acestui drept este subsumat ideii de mijloc. Din acest punct de vedere, referendumul reprezinta modalitatea sau instrumentul concret de punere in valoare a formei, adica a dreptului. Iata deci, intentia legiuitorului, care si-a propus nu numai sa recunoasca dreptul colectivitatilor locale de a fi consultate, conform legii, dar sa si asigure cadrul si instrumentul efectiv de realizare si de exercitare a dreptului.

Potrivit dispozitiilor art.2 din Legea nr. 3/2000, legiuitorul circumstantiaza referendumul, la nivel national si local, atat dupa sfera de interes, respectiv dupa titularul actului volitional, cat si dupa obiectul acestuia. Astfel, daca referendumul national se evidentiaza prin consultarea directa si exprimarea vointei suverane a poporului roman avand ca obiect trei problematici deosebite: revizuirea Constitutiei, demiterea Presedintelui Romaniei si problemele de interes national, referendumul local vizeaza pe cale de simetrie, consultarea si exprimarea vointei colectivitatilor asupra unor probleme de interes deosebit pentru unitatile administrativ-teritoriale.

Tipologia problemelor in legatura cu care se poate propune consultarea cetatenilor prin referendum, sunt probleme privind bugetul local, administrarea domeniului public si privat al comunei, orasului sau al judetului, participarea la programe de dezvoltare judeteana, regionala, zonala sau de cooperare transfrontaliera, organizarea si dezvoltarea urbanistica a localitatilor si amenajarea teritoriului, precum si cele privind asocierea si cooperarea cu alte autoritati publice, organizatii neguvernamentale, persoane juridice romane sau straine. Astfel se cuvine a mentiona ca problematicile de interes local, pot constitui obiectul unui referendum local, numai in masura in care rezolvarea sau solutionarea unei atari probleme, tine exclusiv de competenta legala a autoritatii administratiei publice locale careia ii revine prerogativa de a decide asupra oportunitatii convocarii unei asemenea consultari, in speta consiliilor locale sau consiliilor judetene.

Pe de alta parte, depasirea atributiilor legale ale autoritatilor administratiei publice locale, prin stabilirea unui obiect de consultare a colectivitatilor locale, atrage dupa sine atacarea de catre prefect a actului administrativ respectiv, in fata instantei de contencios administrativ. Principalul efect al introducerii actiunii judecatoresti il reprezinta suspendarea de drept a actului administrativ, ceea ce conduce la blocarea procedurilor de organizare si desfasurare a consultarii colectivitatilor locale, pana la solutionarea definitiva a cauzei deduse judecatii.