Notiunea si trasaturile contractelor administrative

NOTIUNEA SI TRASATURILE CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE

Originea istorica (doctrinara) a contractelor administrative

In dreptul francez s-a ajuns cel mai departe in ceea ce priveste conturarea unei doctrine specifice referitoare la contractele administrative, si in definirea regimului juridic specific acestor contracte.

Cu toate acestea, nici celelalte sisteme de drept nu pot fi ignorate. Astfel, sistemele de drept cu jurisdictie unitara, cum ar fi cel din Statele Unite, chiar daca nu utilizeaza notiunea de contract administrativ, recunosc dreptul agentiilor guvernamentale de a insera in contractele pe care le incheie cu particularii clauze privind rezilierea unilaterala, iar litigiile referitoare la aceste contracte sunt supuse in prima instanta unei jurisdictii specializate care, in ultimii ani, a dezvoltat un veritabil drept al contractelor administrative, derogator de la dreptul comun.

In Romania, teoria contractelor administrative a fost imbratisata de doctrina inca din perioada interbelica. Dupa profesorul E. D. Tarangul, contractele incheiate de administratie cu particularii in scopul de a colabora impreuna in vederea realizarii unui serviciu public sau a unui interes general sunt contracte administrative (sau de drept public). Ca exemplu de astfel de contract, autorul citat aminteste, alaturi de concesiuni, si imprumuturile.

Teoria generala a contractului administrativ (public).

Asa cum proprietatea publica are caractere specifice in raport cu proprietatea privata, libertatea contractuala a persoanelor publice prezinta particularitati in raport cu libertatea contractuala a persoanelor private.

Principala modalitate prin care administratia isi exercita libertatea contractuala este reprezentata de contractul administrativ.

Principala caracteristica a contractelor administrative este inegalitatea de pozitie in care se gasesc actorii lui: administratia, in calitate de purtatoare a prerogativelor de putere publica, si in consecinta superioara particularului, poate stabili si modifica unilateral unele clauze contractuale si impune sanctiuni^. Aceasta trasatura nu se regaseste insa in contractele administrative incheiate intre persoanele publice.

Vom retine, prin urmare, pentru inceput, ca specificul contractelor administrative in raport cu contractele de drept comun consta in inegalitatea partilor (atunci cand administratia contracteaza cu particularii), inegalitate care se manifesta prin dreptul administratiei de a stabili, a priori, unele clauze contractuale (asa numita "parte reglementara" a contractului), care nu pot fi negociate cu particularul, si, ulterior, de a modifica unilateral clauzele impuse particularului, in concordanta cu interesul public.

O definitie a contractului administrativ

Contractul administrativ poate fi definit ca un acord de vointa intre o autoritate administrativa sau un alt subiect de drept autorizat de aceasta si un particular, prin care particularul se angajeaza, in schimbul unei sume de bani, sa asigure functionarea unui serviciu public, ori sa efectueze o lucrare publica a caror organizare reprezinta obligatii legale ale administratiei.

Distinctia intre contractul administrativ (public) si contractul privat

Contractele incheiate de administratia publica au anumite caracteristici speciale, impuse de interesul public care sta la fundamentul incheierii si executarii acestora, fiind considerate contracte publice.

Contractele publice sunt intalnite sub diferite forme: achizitii publice, concesiuni, asocieri in participatie, etc.; toate acestea au anumite trasaturi comune, care alcatuiesc impreuna regimul juridic al contractelor publice, si guverneaza incheierea, executarea si efectele contractului public, precum si responsabilitatea contractuala.

Astfel, partile au obligatia de a accepta anumite clauze reglementare stabilite prin lege sau, pe baza legii, prin hotarare de guvern (clauze care formeaza partea reglementara a contractului), insa au si facultatea de a negocia alte clauze contractuale (partea contractuala). Cand interesul public o cere, sau daca executarea contractului este prea grea pentru particular ori acesta nu si-a indeplinit din culpa obligatiile, autoritatea administrativa poate modifica sau rezilia unilateral contractul fara a recurge la justitie.

Autoritatea administrativa nu poate ceda drepturile sau obligatiile sale decat unei alte autoritati administrative, iar particularul le poate ceda unei alte persoane doar cu acordul administratiei.

In teoria contractelor administrative, se considera, ca, atunci cand legea nu dispune altfel, solutionarea litigiilor nascute in legatura cu aceste contracte sunt de competenta instantelor de contencios administrativ. Din pacate, asa cum vom arata mai jos, jurisprudenta noastra nu poate decide asupra competentei dupa bunul plac, aplicandu-se regulile procedurii civile, conform carora competenta revine judecatoriei. Totusi, consideram ca judecatoria, desi nu are sectie specializata de contencios administrativ, va trebui sa judece litigiul cu aplicarea principiilor de drept public, si nu a celor de drept privat.

In concluzie, regimul juridic special caruia ii sunt supuse contractele administrative se caracterizeaza, in primul rand, prin forme speciale necesare incheierii lor (caietele de sarcini, care cuprind unele din clauzele contractului ce urmeaza a fi incheiat, particularii avand doar posibilitatea de a accepta sau a refuza incheierea contractului in aceste conditii; la clauzele standard se adauga si unele clauze negociate de parti), precum si principii speciale cu privire la executarea lor (rezilierea, sanctiuni, decaderi).

Sunt contracte administrative, spre exemplu, contractul de achizitii publice, reglementat in prezent prin O.U.G. 34/2006, si contractul de concesiune, reglementat prin OUG 34/2006 si OUG 54/2006.

Modalitati de calificare a unui contract ca si contract administrativ (public)

a) Contracte administrative prin determinarea legii

Legea poate califica un anumit contract ca fiind contract administrativ (public) in mod expres, asa cum se intampla, spre exemplu, in Franta cu contractele referitoare la executia lucrarilor publice, sau cu cele referitoare la vanzarea imobilelor statului.

In legislatia noastra, din pacate, nu regasim astfel de calificari, fapt ce denota o anumita retinere a legiuitorului in aceasta privinta, inexplicabila daca tinem seama de faptul ca din reglementarea unor anumite contracte reiese cu pregnanta caracterul lor public, si ca exista o bogata doctrina in domeniu care ar facilita incadrarea fara ezitare a acestor contracte in categoria juridica de care apartin in fapt.

O alta modalitate de calificare legala a contractului administrativ este cea implicita, prin atribuirea litigiilor nascute din contract in competenta de solutionare a instantelor de contencios administrative.

b) Contracte administrative prin determinare jurisprudentiala

In lipsa unei prevederi exprese a legii, jurisprudenta este cea chemata sa califice un contract incheiat de administratia publica din punct de vedere al naturii sale juridice.

Calificarea unitara a contractelor administrative este facila in acele sisteme de drept care recunosc jurisprudentei statutul de izvor de drept formal, cum este sistemul francez sau american, insa intampina dificultati in sistemul nostru de drept, unde singura cale de a impune o anumita calificare juridica pe intreg teritoriul tarii este o decizie in interesul legii a Inaltei Curti de Justitie si Casatie.

In aceste conditii, putem afirma ca exista doua situatii distincte:

a) calificarea contractului este realizata de fiecare instanta care solutioneaza un conflict juridic nascut in legatura cu acel contract. Calificarea serveste la validarea judecatoreasca a unor modificari unilaterale a contractului de catre administratie, la validarea rezilierii unilaterale a contractului in temeiul interesului public, etc.

b) calificarea intervine in mod unitar printr-o decizie a Inaltei Curti de Justitie si Casatie, in urma solutionarii unui recurs in interesul legii.

Indiferent de instanta care face calificarea, criteriile pe baza carora se poate face aceasta calificare ar trebuie sa fie urmatoarele:

obiectul contractului consta in participarea persoanelor private la prestarea unui serviciu public. Cerinta ca unul din contractanti sa fie persoana privata nu este insa decisiva, dat fiind faptul ca si contractul incheiat intre doua persoane publice este tot contract administrativ (de exemplu, asocierea intercomunala)

Importanta determinarii naturii juridice a unui contract incheiat de administratia publica reiese si din faptul ca, in acest fel, se poate stabili natura raportului juridic dintre agentii ce presteaza serviciul public si autoritatile administratiei publice.

- al doilea criteriu este regimul exorbitant sau clauza exorbitanta a contractului

Potrivit unui autor consacrat din doctrina interbelica , administratia actioneaza in uneele cazuri si prin acte contractuale pe care le incheie cu particularii. Astfel sunt contractele de cumparare si vanzare, contractele de inchiriere sau arendare, contractile de locatiune de servicii, imprumuturile, donatiile. Aceste contracte sunt supuse in principiu Codului civil. Unele din contractele incheiate de administratie urmaresc satisfacerea unui interes general sau buna si regulamentare functionare a serviciilor publice motiv pentru care sunt supuse regimului administrativ.

Contractele incheiate de adminstratie cu particularii in scopul de a colabora in vederea satisfacerii unui serviciu public sau a unui interes general, supusa din aceasta cauza regimului administrativ sunt contractele de drept public sau contractele administrative. Asa de exemplu sunt considerate administrative concesiunea de servicii publice, concesiunea domeniului public, contractul de lucrari publice.

Contractul administrativ este acea forma juridica de activitate a administratiei publice, care reprezinta acordul de vointa cu caracter bi sau multilateral, intre o persoana administrativa si un subiect de drept privat prin care se urmareste satisfacerea unor interese de ordin general.

Contractele administrative au ca obiectiv realizarea unei activitati de interes public care consta in prestarea unui serviciu public; executarea unei lucrari de interes public; achizitiile publice; punerea in valoarea a unui bun proprietate publica.

Contractele administrative se incheie in forma scrisa, sub sanctiunea nulitatii absolute.

Contractul administrativ poate fi modificat prin acordul comun al partilor.

Persoana administrativa ori un subiect de drept autorizat de o autoritate publica poste sa modifice sau sa rezilieze unilateral contractul, atunci cand interesul public o cere, rezilierea unilaterala din partea persoanei persoanei administrative o obliga pe aceasta sa despagubeasca cealalta parte pentru prejudicial suferit.

Cuantumul prejudiciului se stabileste de comun acord de catre partile contractante. In cazul in care partile nu se inteleg cu privire la acest cuantum va hotara instanta de judecata.

Continutul unui contract se stabileste pe cale reglementara si pe cale conventionala.

Partea reglementara cuprinde clauzele cu caracter obligatoriu prevazute de lege, iar partea conventionala clauzele negociate de parti.

Contractul administrative este supus unui regim de drept public. In completare si in masura in care sunt compatibile se supune si normelor de drept privat. Fiecare tip de contract administrative va respecta si prevederile din legile speciale care se refera la aceasta.

Actualitatea notiunii de contract administrativ in doctrina noastra

La o prima vedere s-ar putea spune ca actualitatea notiunii de contract administrativ nu mai poate fi pusa in discutii , date fiind noile realitati juridice dupa decembrie 1989 si indeosebi dupa adoptarea Constitutiei din 1991 revizuita si republicata in 2003. atat in doctrina franceza cat si in doctrina interbelica romaneasca notiunea de contract administrativ era intim legata de notiunea de domeniu public si respective de serviciu public ambele redevenind notiunii de ordin constitutional aici in Romania.

Pe de alta parte, ar fi si un argument al reducerii la absurd, doctrina administrativa a admis teza contractelor administrative in conditiile legislative anterioare deloc favorabile acestei teorii si o abandoneaza acum cand dreptul public a redobandit importanta sa fireasca.

Teoria contractelor administrative in sens restrans

Teza contractelor administrative din tara de origine Franta inca din secolul trecut a penetrat in doctrina si jurisprudenta altro tari din Europa intre care si Romania. La fel ca si in Franta si la noi doctrina clasica se contureaza dupa primul razboi mondial pe fondul aplicarii reformelor legislative- administrative reclamate de Unirea cea Mare reforme ce au condus la aparitia unei noi Constitutii cea din 1923. se impune de la inceput a aprecia ca teoria contractelor administrative desi izvorate din aceleasi premise ca si doctrina din Franta la noi a dobandit particularitati specifice determinate inainte de toate de inexitenta de unor instante speciale de contencios administrativ.

Pana la adoptarea Constitutiei din 1948 in literature noastra s-au exprimat trei mari opinii:a) de acceptare a teoriei contractelor administrative in sens restrans; b) de respingere a oricarei teorii a contractelor administrative; c)de acceptare a teoriei contractelor administrative in sens larg

Regimul juridic special caruia ii sunt supuse contractele administrative se caracterizeaza prin forme speciale necesare pentru incheierea lor(caietele de sarcini, licitatiile, aprobarile din partea unor autoritati superioare) precum si prin principii speciale cu privire la executarea lor. Caietul de sarcini era considerat parte integranta a contractului administrative.

Pentru a marca distinctia dintre regimul contractelor administrative si cel al contractelor civile, profesorul E.D. Tarangul evoca urmatoarele aspecte:

particularul care a incheiat un contract administrativ cu administratia nu va putea sa-l cedeze intreg sau in parte altei persoane decat cu aprobarea administratiei;

unele clauze din contractul administrative sunt de natura reglemetara(cu privire la organizarea si functionarea serviciilor publice, la interesele generale etc);

administratia isi rezerva dreptul daca intersul general o cere sau cand concesionarul nu si-a indeplinit obligatiile stipulate in actule de concesiune sa poata rezilia contractul fie direct din oficiu prin decizie administrativa data pe cale unilaterala fie pe cale judecatoreasca;

Contractelor administrative li se aplica teoria impreviziunii care nu se aplica contractelor de drept comun;

Aceasta teorie sustine autorul citat are in vedere numai contarctele incheiate pentru un interes general sau buna functionar a serviciilor publice.

Suntem de parere ca aceasta teorie, ce a fost consacrata printr-o serie de acte normative, este asemanatoare cu regula rezonabilitatii din dreptul anglo-saxon.

Teza negarii notiunii de contract administrativ

Argumentele esentiale invocate de profesorul A.Teodorescu sunt urmatoarele:

statul se manifesta in dreptul public nu numai "sub forma de stat suveran ci si sub aceea de stat-persoana juridical, in care calitate stapaneste un patrimoniu ce-I apartine in propriu si este subiect de drepturi si de obligatii ca orice particular";

in actul de gestiune, statul nu comanda si nu interzice nimanui nimic, ci face cu privire la patrimonial sau acte juridice pe care si simplii particulari le-ar putea face cu privire la patrimonial sau propriu;

spre deosebire de actul de actul de autoritate, care are caracter unilateral, actul de gestiune este un act bilateral, contractual caci el consta intotdeauna intr-un acord de vointa ;

prin actul de gestiune administratia poate sa urmareasca satisfacerea unui interes public;

numai actele de autoritate sunt deferite contenciosului administrativ si judecate dupa principiile si procedura speciala;

Teoria contractelor administrative in sens larg

Se considera ca sunt contracte administrative toate contractele incheiate de administratiile publice care fara deosebire sunt supuse unui regim de drept administrativ rezultand din principii si legi de drept public.

Mai précis se aprecia ca toate contractile incheiate de administratia publica erau supuse in primul rand principiilor generale ale contractelor din dreptul privat, din care cauza ele raman contracte si in al doilea rand unor principii si norme de drept administrative din care cauza ele devin administrative.

Trasaturile si clasificarea contractelor administrative

Pe baza realitatilor juridice anterioare lui Decembrie 1989, in literatura de drept administrative s-a retinut urmatoarele trasaturi ale contractului administrativ:

este un acord de vointa prin care se naste un raport juridic;

o parte din contract este un organ al statului care actioneaza in realizarii puterii de stat;

folosind acest contract statul realizeaza administratia de stat;

urmareste realizarea in mod nemijlocit a unui interes general;

intervine si intre doua organe ale administratiei de stat aflate in raporturi de subordonare;

Noile realitati juridice, in primul rand noua reglementare fundamentala a Romaniei, ne obliga la o regandire a trasaturilor contractului administrativ redevenind actuale tezele din doctrina interbelica.

In general se poate spune ca noul sens al reglementarilor juridice din din tara noastra pune din nou fata in fata tezele traditioanale refritoare la contractile administrative cu tezele clasice referitoare la contactele civile.

Atat in teoria contractului administrativ cat si in teoria contractului civil, de-a lungul anilor s-au impus anumite constructii logice cu valoare de constante.

Astfel in dreptul civil se vorbeste despre contracte unilaterale(care dau nastere la obligatii numai in sarcina unei parti) si de conracte bilaterale, despre contracte cu titlu oneros sau cu titlu gratuit, despre contracte consensuale sau solemne, despre contracte commutative sau aleatorii etc.

Dupa cum se cunoaste, pana in 1989 s-a dezvoltat o puternica teorie a contractelor economice iar traditional s-a fundamentat o teorie a contractelor comerciale. Nu este exclus ca noua dimensiune a dreptului comercial sa declanseze discutii intre specialistii de drept civil cu privire la natura juridical a unor contracte, in care unul dintre subiecte este o autoritate a administratiei publice sau dupa caz, un agent economic(chiar o societate comerciala), autorizata de un organ al administratiei publice, dar numai in sensul includerii acestora in categoria contractelor civile speciale sau in categoria contractelor comerciale.

Vechea disputa cu privire la contractile economice s-ar putea sa se reitereze pe terenul contractelor comerciale. Daca acest lucru se va realiza desigur ca o discutie cu privire la natura administrativa a unui contract va trebui sa contina si delimitarile acestuia fata de contractele comerciale .

Cat priveste elementele cu valoare de constanta ale teoriei contractelor administrative intr-o formulare generala se retine:

unul din subiecte este o autoritate a administratiei publice sau alt subiect autorizat de o autoritate a administratiei publice;

au ca obiect realizarea unui interes general, a unui interes public,fie prin prestarea unui serviciu public, fie prin exercitarea unei functii publice

sunt supuse unui regim juridic de drept public;

Opiniile sunt diferite in ceea ce priveste semnificatia sintagmelor "interes general", "interes public", "serviciu public", ca si in ceea ce priveste continutul si sfera expresiei "regim de drept public". De fapt accentele pe care le punem pe idea de autoritate sau pe cea de egalitate a partilor pe idea de capacitate administartiva sau pe cea de capacitate civila ori pe idea de contencios administrative sau pe cea de contencios comun vor determina o natura administrative sau o natura civila I sensul larg al termenului.

Fata de fondul comun de idei, intr-o enumerare a trasaturilor contractelor administrative trebuie retinute atat informatiile strict necesare pentru a evoca genul, adica idea de contract cat si cele care ne evoca specia. Cat priveste specia trebuie sa avem I vedere dubla determinare a acesteia pe de o partela idea de contract general iar pe de alta parte prin raportare la idea de forma de realizare a administratiei publice.

Prin urmare trasaturile trebuie sa delimiteze contractele administrative ata de contractele civile in sensul larg al termenului(contracte civile speciale, contracte comerciale, contracte de munca), cat si de catele administrative ori de operatiunii administrative. Aceste motive ne obliga la o constructie analitica.

In lumina celor de mai sus retinem urmatoarele trasaturi ale contractelor administrative:

reprezinta un acord de vointa intre o autoritate a administratiei publice sau alt subiect de drept autorizat de oa autoritate a administratiei publice si un particular;

presupune efectuarea de lucrari, prestarea de servicii de catre particular in schimbul unei renumeratii(caracter oneros)

este destinat a asigura functionarea aceluiasi serviciu public a carei organizare reprezinta o obligatie legala a autoritatii administratiei publice cocontractante(re ca scop un serviciu public) sau dupa caz punerii in valoare a aceluiasi bun public;

partile trebuie sa accepte unele clauze de natura reglementara stabilite prin lege prin hotarare a Guvernului;

autoritatea administartiei publice (cel autorizat) nu poate ceda interesele, drepturi;le sau obligatiile sale decat altei personae a administratiei publice, in conditiile legii iar particularul le poate ceda oricarei personae dar numai cu aprobrea administratiei publice

cand interesul public o cere sau cand particularul nu si-a indeplinit din culpa obligatiile din contract ori cand executarea apare prea impovaratoare pentru particulari autoritatea administratiei pulice poate modifica sau rezilia unilateral contractul fara a mai recurge la justitie.

Partile prin clauza expresa sau prin simpla acceptare a clauzelor prestabilite au inteles ca se vor supune inclusive cu privire la solutionarea litigiilor unui regim juridic de drept public.

Notiunea de contract administrative in doctrina si jurisprudenta franceza

Perioada clasica

Teoria Consiliului de Stat asupra contractelor administrative are la baza existenta instantelor de contencios administrative ca instante judiciare si repectiv existenta dreptului administrativ ca regim derogatoriu de la dreptul comun, aplicabil administratiei de stat. astfel prin jurisprudenta lor instantele de contencios administrativ din Franta, in primul rand Consiliul de Stat, au calificat drept contracte administrative numai acele contracte in care, in afara de simpla participare a unei administratii publice mai intalneste un anume scop- asiguraraea functionarii unui serviciu public, respective uh anume regim juridic de drept public.intreaga doctrina a contractelor administrative are la baza distinctia intre contractile incheiate de administratiile publice ca autoritati publice si contractile civile(sau contractile de drpet privat) incheiate de administartiile publice in aceleasi conditii si cu acelasi effect ca atunci cand sunt incheiate de catre pariculari.

Plecand de la aceste aspecte profesorul Gaston Jeze a precizat ca pentru existenta contractului administrative propriu-zis sunt necesare mai multe conditii:

un acord de vointa intre administratie si particulari

acordul de vointa sa aibe ca scop crearea a noi obligatii in schimbul unei renumeratii

prestatiunea sa fie destinata a asigura functionarea unui serviciu public

partile printr-o clauza expresa prin forma contractului prin genul de colaborare sau prin orice mainifestare de vointa sa fi inyeles a se supune regimului de drept public

inegalitatea partilor

interpretarea intensiva a cotractului

dreptul de a lua masuri unilaterale executorii

aplicarea teoriei impreviziunii

Orientari doctrinare si jurisprudentiale actuale

Teoria contractelor adiminstrative s-a dezvoltat mereu ca fiind intim legata de dezvoltarea contenciosului administrativ de practica jurisdictionala a Consiliului de Stat care a fost calificata drept "unicul ghid in aceasta materie". Practica cum remarca un autor din perioada actuala a apelat la doua categorii:

clauzele exorbitante(derogatorii de la dreptul comun)

participarea directa a contractantilo la realizarea acelorasi servicii publice

Pentru delimitarea clauzelor exorbitante instantele au avut in vedere mai multe aspecte care obisnuit nu apar in contractile civile, presupunand o procedura de drept public.

Astfel contractul administrativ este definit intr-o conceptie ca fiind contractul incheiat de o persoana publica si identificat prin intermediul unui criteriu alternative si anume prezenta clauzelor exorbitante sau partciparea cocontractantilor la executarea aceluiasi serviciu public.

Unii autori dau o definitie mai sintetica, de pilda J.M. Auby care prin contractul administrativ se intelege contractul incheiat de una sau mai multe personae publice si supus unui regim juridic de drept public.

Primul criteriu cel al clauzelor exorbitante este fundamentat insa ca criteriu legal deoarece legea statueaza ca litigiile care sunt determinate de asemenea clauze se solutioneaza de instantele de contencios administrativ.cele mai frecvente contracte administrative delimitate dupa acest criteriu sunt:vanzarea de immobile proprietatea statului, contactele de imprumut public, cumpararea de furniture si servicii, cumpararea de lucrari publice, iar contractile delimitate dupa cel de-al doilea criteriu formeaza categoria foarte diversificata a contractelor referitoare la utilizarae domeniului public, in special concesiunile.

Prin urmare sunt luate in discutie doua categorii de conditii pentru a se determina daca un numit contract incheiat in administatie este contract administrative sau un contract civil, prima conditie se refera la persoanele contractante, iar a doua la clauzele sau obiectul contractului. Prima conditie este in principiu obligatorie pe cand cea de-a doua comporta doua situatii alternative.

In ceea ce priveste subiectele ca principiu un contract incheiat intre doua personae publice este un contract administrativ fac exceptie doar acele contracte care nu se pot naste decat intre parti ale raporturilor de drept privat. Pe cand un contarct intre doua personae private,in principiu nu are character administrative afara de cazul in care unul dintre contractanti este un organism economic insarcinat cu misiunea realizarii unui serviciu public, adica are calitatea de utilitate publica

Bibliografie

Antonie Iorgovan, "Tratat de drept administrativ", volumul II, Editura All Beck, Bucuresti 2005;

Anton Tailescu, "Drept administrativ", editia 2, Editura All Beck, Bucuresti 2005;

Verginia Verdinas, "Drept dministrativ si institutii politici-administrative", Lumina Lex, Bucuresti 2002;

Emil Balan "Procedura administrativa", Editura Universitara, Bucuresti 2005;

Dana Apostol Tofan, "Drepr administativ", volumul II, Editura All Beck, Bucursti 2004;