|
|
|
EFECTELE CONTRACTULUI DE CONCESIUNE
1. Drepturile concesionarului
In baza contractului de concesiune, concesionarul are dreptul:
a) sa exploateze, pe riscul si raspunderea sa bunul, activitatea ori serviciul public ce face obiectul contractului;
b) sa incheie contracte cu terti pentru asigurarea serviciilor publice ce fac obiectul concesiunii, dar fara a putea transfera acestora drepturile dobandite prin concesiune.Specificam ca spre deosebire de legislatia franceza unde prin redeventa se intelege taxele sau tarifele pe care concesionarul le percepe de la uzageri pentru serviciile prestate, in legislatia noastra redeventa este suma de bani pe care o plateste concesionarul pentru ca a primit in concesiune serviciul public si aceasta pentru ca exista posibilitatea realizarii unui castig de catre concesionar prin incasarile pe care le va face de la uzageri prin prestarea serviciului public.
c) De aici putem trage concluzia ca desi nu se prevede in mod expres in Legea nr. 219/1998 sau in Normele metodologice - cadru, concesionarul poate percepe taxe sau tarife de la uzageri pentru serviciile pe care le presteaza.
Stabilirea taxelor sau tarifelor variaza de la o concesiune la alta. Se poate recunoaste concesionarului o anumita libertate pentru a determina intre o limita minima si maxima taxele sau tarifele efectiv aplicate, dar sub controlul concedentului. Aceasta libertate nu a fost niciodata absoluta si aceasta pentru ca tarifele sau taxele sunt elemente esentiale pentru organizarea si functionarea serviciilor publice iar concedentul nu se poate dezinteresa total de ele. In contract pot fi prevazute clauze de revizuire ale acestora.
d) Concesionarul mai poate beneficia de unele avantaje financiare (subventii), ocuparea domeniului public, privilegii de exploatare exclusiva prin care concedentului i se interzice sa apeleze la intreprinderi concurentiale, etc. Aceste avantaje au o trasatura comuna si anume apartin clauzelor contractuale ale concesiunii si aceasta inseamna ca nu se poate reveni unilateral asupra lor.
In art. 32 din Legea nr. 219/1998 se prevede ca relatiile contractuale dintre concedent si concesionar se bazeaza pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalitati intre avantajele care ii sunt acordate concesionarului si sarcinile care ii sunt impuse. Aceasta inseamna ca nu va fi obligat concesionarul sa suporte cresterea sarcinilor legate de executarea obligatiilor sale, in cazul in care aceasta crestere rezulta in urma unei actiuni sau unei masuri impuse de o autoritate publica sau datorita unui caz de forta majora ori unui caz fortuit. Prin aceasta se urmareste salvarea ruinei concesionarului pentru a se salva serviciul public sau pentru a face fata evolutiei interesului general.
Modificarea echilibrului financiar independenta de autoritatea concedenta pune in discutie teoria impreviziunii.
2. Obligatiile concesionarului
a) In primul rand concesionarul trebuie sa presteze personal serviciul public cu care este obligat prin contractul de concesiune. Serviciul public trebuie prestat in mod direct fara a-l putea subconcesiona unei alte persoane, ceea ce inseamna ca subconcesiunea la un tert este nula.
Mostenitorii concesionarului pot sa continue prestarea serviciilor publice daca nu exista clauze contrare in caietul de sarcini.
b) In al doilea rand concesionarul are obligatia sa presteze serviciul public in mod continuu si permanent. In conditiile incetarii contractului de concesiune din alte cauze decat prin ajungere la termen, forta majora sau caz fortuit, concesionarul este obligat sa asigure continuitatea prestarii serviciului public, in conditiile stipulate in contract, pana la preluarea acestuia de catre concedent. Daca concesionarul sesizeaza existenta unor cauze sau iminenta producerii unor evenimente de natura sa conduca la imposibilitatea realizarii serviciului public, trebuie sa notifice imediat acest fapt concedentului, in vederea luarii masurilor ce se impun pentru asigurarea continuitatii serviciului public. In situatia in care concedentul modifica in mod unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, in conditiile legii, concesionarul este obligat sa continue prestarea serviciului in noile conditii stabilite de concedent, fara a putea solicita incetarea contractului de concesiune.
c) In al treilea rand concesionarul este obligat sa plateasca redeventa la valoarea prevazuta in oferta si in modul stabilit in contractul de concesiune. De asemenea, in termen de 90 de zile de la data semnarii contractului de concesiune, concesionarul este obligat sa depuna garantia, care este o suma fixa ce reprezinta o cota-parte din suma obligatiei de plata catre concedent si care este datorata pentru primul an de activitate.La incetarea contractului de concesiune prin ajungere la termen concesionarul este obligat sa restituie concedentului bunurile de retur in mod gratuit si libere de orice sarcini. Sunt bunuri de retur bunurile care au facut obiectul concesiunii precum si cele care au rezultat in urma investitiilor impuse prin caietul de sarcini. Restituirea gratuita a lucrarilor realizate de concesionar este o caracteristica a concesiunii.
Drepturile concedentului
a) Concedentul are dreptul sa verifice, pe perioada derularii contractului de concesiune modul in care concesionarul isi respecta obligatiile asumate prin contract. Aceasta verificare se va exercita insa, cu notificarea prealabila a concesionarului si in conditiile prevazute in contract. Dreptul de supraveghere din partea administratiei este o caracteristica a tuturor contractelor administrative.
b) Concedentul poate modifica in mod unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, cu notificarea prealabila a concesionarului, dar numai pentru motive exceptionale legate de interesul national sau local. In urma modificarii contractului, concesionarul este obligat sa continue prestarea serviciului public fara a putea solicita incetarea contractului de concesiune. Daca modificarea contractului determina pentru concesionar obligatii in plus, acesta nu poate refuza executarea sarcinilor suplimentare. El are insa dreptul sa primeasca o despagubire adecvata si efectiva; in caz de dezacord intre concedent si concesionar cu privire la suma despagubirii, aceasta va fi stabilita de catre instanta de judecata competenta.
Plecandu-se de la faptul ca un contract de concesiune poate fi incheiat pentru o perioada destul de mare ( pana la 49 de ani) s-a prevazut posibilitatea pentru administratie de a modifica unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, modificare care se poate face pentru motive exceptionale legate de interesul national sau local, dupa caz. Consideram ca, o modificare unilaterala a partii reglementare ar putea interveni si la o perioada scurta de la incheierea contractului daca intr-adevar exista motive exceptionale.
Desi in lege se prevede posibilitatea pentru concedent de a modifica in mod unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, consideram ca se poate ataca hotararea de a modifica contractul la instanta de contencios administrativ. Instanta trebuie sa verifice daca nu s-a actionat abuziv, daca intr-adevar un interes general impune o asemenea modificare.
Legea rezerva dreptul de a modifica contractul concedentului. In ceea ce ne priveste consideram ca acest drept ar trebui acordat Guvernului, consiliul judetean ori consiliului local care odata cu concesiunea aproba si caietul de sarcini. Problema nu se ridica daca aceste organe au si calitatea de concedent, insa cand aceasta calitate o au celelalte organe prevazute in lege nu putem admite ca un organ ierarhic inferior sa modifice un act al unui organ ierarhic superior, motiv pentru care propunem reformularea art. 31 alin.1 din lege, in sensul ca partea reglementara a contractului de concesiune poate fi modificata de concedent, dupa aprobarea data de autoritatea publica care a aprobat concesiunea.
4. Obligatiile concedentului
a) In primul rand concedentul este obligat sa nu il tulbure pe concesionar in prestarea serviciului public, exploatarea activitatii ori a bunului, cu respectarea drepturilor acestuia prevazute in contractul de concesiune.
b) Cu exceptia cazurilor prevazute de lege, concedentul nu are dreptul sa modifice unilateral contractul de concesiune.
c) Concedentul este obligat sa notifice concesionarului aparitia oricaror imprejurari de natura sa aduca atingere drepturilor acestuia.
Aceasta situatie s-a schimbat atunci cand pentru aceste reguli a aparut legea in sensul democratic al termenului.
Cuvantul legalitate legat la origine de lege inseamna ca autoritatile administrative sunt tinute ca in deciziile pe care le iau sa se conformeze cu legea sau mai exact cu legalitatea, adica cu un ansamblu de reguli de drept. Acest principiu priveste toate activitatile autoritatilor administrative, legalitatea insemnand ansamblul regulilor de drept aplicabile administratiei.
Caracteristic unui stat de drept, principiul legalitatii semnifica ca autoritatile administrative trebuie sa respecte ansamblul regulilor stabilite de autoritatile publice insarcinate sa defineasca continutul interesului general si modalitatile de functionare ale administratiei. Interesul public este un element esential al legalitatii oricarei actiuni administrative.
Administratia nu trebuie sa functioneze de maniera arbitrala, ci trebuie sa respecte ansamblul regulilor care formeaza "blocul de legalitate".
Regulile constitutionale formeaza asa cum s-a exprimat decanul Vedel "baza dreptului administrativ" si se impun in toate actiunile administratiei.
Sunt necesare cateva precizari:
- Constitutia stabileste regulile de repartizare a competentelor pentru Presedintele Romaniei, primul ministru, Guvern dar, multe articole din Constitutie stabilesc reguli de fond care intereseaza direct dreptul administrativ: egalitatea in fata legii, principiul liberei administrari a colectivitatilor locale, etc.
- In organizarea institutionala rolul de a asigura respectarea Constitutiei de catre administratie revine Presedintelui Romaniei, Guvernului, Parlamentului dar, organe independente ale puterii politice si in special ale executivului sunt mai specializate pentru a indeplini aceasta functie.
Autoritatile judecatoresti nu pot controla conformitatea legii cu Constitutia ci ele vegheaza la respectarea legii. De aici rezulta doua consecinte:
a) Administratia poate sa incalce Constitutia pentru ca respecta o lege neconstitutionala; este sistemul numit "ecranul legislativ" care impiedica tribunalele sa cenzureze incalcarea Constitutiei de catre administratie ori particulari. Numai Curtea Constitutionala poate impiedica promulgarea unei legi neconstitutionale;
b) Curtea Constitutionala poate interpreta Constitutia, iar potrivit art. 145 alin.2 din Constitutie, deciziile sale sunt obligatorii.
Legalitate si puterea discretionara
Pentru realizarea multiplelor sarcini prevazute, administratia are nevoie de o anumita libertate de actiune, libertate care este asigurata prin puterea discretionara.
Se intampla ca legea sa impuna functionarului, de indata ce sunt indeplinite conditiile, obligatia de a decide intr-un anumit sens. Intr-o asemenea situatie, functionarul nu poate decat sa verifice existenta acestor conditii; de indata ce constata indeplinirea acestora trebuie sa elibereze actul. Este vorba de asa numita competenta legata cand legea nu lasa nici un loc libertatii de actiune in alegerea deciziei.
O autoritate administrativa dispune de putere discretionara cand atribuindu-i-se o anumita competenta este lasata sa aprecieze liber in functie de circumstante. Aceasta libertate de apreciere constituie puterea discretionara a administratiei.Este greu de imaginat o administratie care functioneaza intr-o maniera mecanica si automata. De indata ce scopul de interes public este respectat este necesar sa se dea administratiei o anumita suplete atunci cand aplica legea la situatii concrete (de exemplu, poate sa inchirieze sau nu o suprafata din domeniul public unui privat pentru a instala un chiosc).
Administratia trebuie sa se adapteze continuu conditiilor particulare si schimbarilor pe care o regula de drept nu o prevede dar, trebuie sa existe un anumit echilibru pentru ca o administratie prea discretionara nu ar oferi cetatenilor nici o securitate.
Trebuie sa intelegem ca atat competenta legata cat si puterea discretionara nu se intalnesc niciodata in starebruta; intr-o decizie administrativa este intotdeauna si o parte de putere discretionara si o parte de competenta legata.
Nu se poate intalni niciodata o situatie totala de competenta legata; chiar daca administratia este tinuta sa actioneze intr-un anumit sens, ea dispune intotdeauna de un minim de putere de apreciere asupra momentului interventiei sale.
Si invers, nu mai exista acte total discretionare; toate deciziile sunt supuse cel putin la doua conditii de legalitate: cea referitoare la competenta emitentului si cea care priveste scopul de interes public pentru toate interventiile administratiei.
Puterea discretionara nu inseamna puterea arbitrala.
La prima vedere, controlul puterii discretionare este imposibil; nu poate fi vorba de incalcarea legalitatii in materie pentru ca administratia apreciaza suveran situatia. Aceasta idee se exprima adeseaafirmandu-se ca judecatorul legalitatii nu poate penetra pe terenul oportunitatii. Este evident ca acest punct de vedere risca sa transforme puterea discretionara in putere arbitrala. De aceea, judecatorul administrativ recurge la diferite mijloace pentru a incadra si controla exercitarea puterii discretionare.
a) Judecatorul poate reduce "zona" puterii discretionare in cazul situatiilor exceptionale. Prin situatii exceptionale se intelege o situatie grava, anormala si neprevazuta (razboi, cataclism natural, greva generala, etc.). Cu toate acestea trebuie respectate unele conditii:
- trebuie ca circumstantele sa puna autoritatea administrativa in imposibilitatea de a respecta legalitatea normala, fie din ratiuni de ordin material fie din ratiuni de ordin juridic;
- masurile luate trebuie sa fie limitate la ceea ce este strict necesar pentru salvarea ordinii publice, interesului public sau continuitatii activitatii administratiei;
- masurile trebuie strict limitate la durata circumstantelor exceptionale: judecatorul verifica in acelasi timp daca circumstantele au fost exceptionale in momentul cand decizia a fost luata si daca nu a produs efecte mai indepartate decat a fost necesar; o decizie justificata prin circumstante exceptionale nu poate fi aplicata daca circumstantele au redevenit normale. Cu privire la competenta, autoritatea administrativa poate actiona peste competenta sa normala, se poate substitui unei alte autoritati care nu ia masuri, toate acestea fiind interzise intr-o perioada normala. Aceasta incalcare a regulilor de competenta poate merge mai departe: jurisprudenta admite ca simplii particulari se pot substitui unei autoritati administrative care nu actioneaza si pot lua decizii calificate "acte administrative" - este teoria functionarului de fapt.
b) Orice decizie este supusa totusi unor conditii minime de legalitate. Ca urmare, chiar in cazul puterii discretionare judecatorul trebuie sa verifice daca aceste conditii sunt indeplinite. Este vorba de controlul minim care se exercita asupra tuturor actelor administrative si care inglobeaza verificarea competentei organului emitent, respectarea regulilor de forma si de procedura, etc.
Puterea discretionara nu este in contradictie cu principiul legalitatii, pentru ca se defineste in functie de exigentele legalitatii. Daca administratia este discretionara, ea nu actioneaza impotriva legalitatii pentru ca libertatea rezulta din faptul ca legea nu-i impune nimic.
Cei administrati pot cere administratiei in cazul competentei legate sa emita actul daca indeplinesc conditiile cerute de lege. Din contra, nu au nici un drept la acte unde puterea este discretionara.
