|
|
|
Care sunt elementel actelor administrative?
Elementele actelor administrative sunt acele caracteristici care constituie manifestarile de vointa ale administratiei ca acte juridice specifice acesteia. Aceste elemente sunt: - a) vointa manifestata in temeiul si pentru realizarea puterii de stat; b) obiectul actului juridic; c) organul sau subiectul emitent al actului; d) motivele care stau la baza actului. Aceste elemente sunt esentiale, absenta unuia dintre ele atragand inexistenta actului. Mai pot exista si unele elemente neesentiale, anume termenul si conditia, dar care pot sa apara doar in cazul unor acte de drept administrativ.
Un prim element se refera la vointa manifestata in temeiul si pentru realizarea puterii de stat. Actul administrativ este un act volitional care intervine in cadrul activitatii executive contribuind intr-o forma specifica la realizarea puterii de stat. El este un act de vointa cu caracter deliberativ, emis in scopul producerii de efecte juridice si presupune actiunea constienta si voita a autorului sau, neputand avea un caracter intamplator, aleatoriu.
Vointa din actul administrativ trebuie sa intruneasca mai multe conditii: sa fie intentionata, manifestata, sa aiba un dublu caracter volitional, sa fie autonoma si neviciata.
Caracterul intentionat al vointei din actele administrative, presupune reprezentarea scopului actiunii si urmarirea sau acceptarea rezultatelor produse prin realizarea actului. Din aceasta cauza efectele juridice licite au la baza, intotdeauna intentia directa. Ea cuprinde intentia de a produce efecte juridice in care sens subiectul de drept urmareste producerea anumitor efecte juridice determinate, iar legea atribuie vointei acestuia relevanta juridica numai in considerarea existentei vointei si a directiei acesteia.
Actul de vointa cuprinde un element intern, subiectiv, intentia si unul extern, obiectiv, respectiv efectele produse in baza intentiei si anume raporturile juridice, generale, modificate sau desfiintate. Atat intentia, cat si efectele urmarite si produse trebuie sa fie in concordanta cu legea intrucat legalitatea constituie o caracteristica esentiala pentru existenta actului juridic, in special a celui administrativ care este inzestrat cu prezumtia de legalitate. In cazul actelor administrative intentia autorului lor trebuie sa fie in concordanta numai cu acele efecte pe care legea le recunoaste respectivei categorii de acte juridice.
Dreptul obiectiv determina continutul vointei interne stabilind conditiile in care actul juridic produce efectele scontate.
Un alt element consta in aceea ca vointa trebuie sa fie manifesta sau manifestata, adica trebuie sa fie cunoscuta de catre cei carora li se adreseaza actul, pentru ca acestia sa-si conformeze conduita potrivit intentiei autorului. Vointa ramasa la stadiul de simplu proces intern nu are nici o relevanta in orice ramura de drept, atata timp cat ea nu trece in realitatea obiectiva la faza sa externa. Mai mult, nu este suficienta doar simpla manifestare a vointei, pentru a se produce efecte juridice urmand a fi indeplinite si anumite cerinte de forma, fie privind procedura, fie forma exterioara scrisa, necesara de cele mai multe ori. Aceste cerinte de forma, desi nu confera efecte juridice manifestarii de vointa, constituie de multe ori, conditii de valabilitate sau de probatiune a actului juridic.
Pornind de la teza ca vointa apare in doua ipostaze, una interna si alta externa, si ca in dreptul administrativ este valabila exteriorizarea facuta cu respectarea conditiilor de forma cerute de lege, rezulta ca manifestarea vointei coincide cu emiterea sau cu adoptarea actului, fara a se putea considera manifestarea de vointa anterioara actului juridic, chiar daca putem distinge, uneori, intre momentul aparitiei actului juridic si momentul intocmirii inscrisului constatator care se redacteaza ulterior.
Modul de manifestare a vointei organelor administrative si cunoasterea efectiva a acestei manifestari are loc prin aducerea la cunostinta a actelor administrative, de regula intocmite in forma scrisa, fie pe calea publicarii actelor normative, fie pe calea comunicarii actelor individuale. De momentul si din momentul manifestarii vointei si mai ales al cunoasterii efective al acesteia se leaga anumite efecte ale actelor juridice cum ar fi intrarea lor in vigoare sau punerea in executare.
O alta caracteristica este dublul caracter volitional al actului administrativ, prin aceea ca exprima atat vointa statului consacrata prin lege si prin acte subordonate acesteia si care se impune in actele administratiei, cat si vointa autoritatii emitente. Vointa statului are un rol important data fiind pozitia subordonata a organelor administratiei fata de lege si de organele executive ierarhic superioare. De aceea, de exemplu, atunci cand emit acte, organele administratiei publice trebuie sa indice intotdeauna actul normativ superior care constituie temeiul lor legal. Uneori actele administrative pot sa cuprinda manifestarile de vointa ale mai multor organe care isi dau acordul ori aprobarea la emiterea deciziilor.
Pe de alta parte - ca element - vointa din actul administrativ exprima un anumit grad de autonomie a organului emitent care dispune fie de autonomia decizionala, fie de simpla independenta operativa in activitatea sa. Desi vointa organului emitent este subordonata vointei statului, a puterii legiuitoare si a celei executive, totusi nu se poate reduce activitatea executiva numai la actiunea de simpla declansare a incidentei legii.
Autonomia de vointa creste odata cu facultatea recunoscuta administratiei de a aprecia o anumita situatie si de a-si lega mijloacele cele mai corespunzatoare in rezolvarea ei actionand inclusiv pe considerente de oportunitate.
De asemenea, vointa trebuie sa fie neviciata intrucat vicierea ei afecteaza existenta si valabilitatea actului juridic. Viciile actelor administrative sunt eroarea, dolul dar si uneori chiar violenta. Eroarea este atunci cand faptele retinute ca motive ale actului sunt eronate sau gresit stabilite si eroarea este de drept cand in emiterea actului organul nu se bazeaza pe un text legal sau se bazeaza in mod gresit pe un text. Dolul, ca eroare provocata in mod fraudulos, are in dreptul administrativ particularitatile sale spre deosebire, de exemplu, de dreptul civil. Astfel, el poate proveni de la unul din subiectii raportului juridic ori de la ambele parti in scopul eludarii legii. Din aceasta cauza manoperele dolosive determina desfiintarea actelor administrative.
Actul administrativ este un act volitional emis in cadrul activitatii executive de realizare a puterii de stat. De aici concluzia ca el nu poate proveni decat de la o autoritate publica, deci a statului sau a administratiei publice locale.
Legat de aceasta, actul administrativ este expresia juridica a modului specific de realizare a puterii publice de catre administratie, trasatura care il particularizeaza in cadrul altor acte de putere deosebindu-l, in acelasi timp, de actele civile sau de dreptul muncii. Ceea ce reprezinta trasaturi in adevar specifice ale actelor administrative este faptul ca ele se pun direct in executare, de cele mai multe ori din oficiu, fara alta formalitate deosebita, iar forta de constrangere care le garanteaza apartine chiar sistemului de organe administrative.
Un al doilea element al actului administrativ este obiectul propriu. Obiectul oricarui act juridic este chiar obiectul raportului juridic pe care acel act il genereaza. Obiectul este constituit din conduita partilor, adica din acea actiune asupra careia sunt indreptate drepturile si respectiv obligatiile participantilor la raportul juridic.
Obiectul actului administrativ este unic, avand la baza o singura cauza sau motiv intrucat actul administrativ nu este un acord de vointa de forma contractului civil in care prestatia unei parti are drept cauza contraprestatia celeilalte parti. Obiectul actului administrativ este strict determinat de lege si de alte acte normative.
Obiectul actului juridic administrativ este impus in mod unilateral de catre organul emitent, chiar daca actul a fost emis la cererea unui solicitant. De asemenea, obiectul are caracter obligatoriu deoarece subiectele de drept trebuie sa aiba o conduita conforma cu manifestarea de vointa a organului administratiei publice. Aceasta trasatura ramane valabila si in actele permisive, precum autorizatiile, care, desi nu obliga subiectele de drept la realizarea conduitei prevazute de lege, totusi atunci cand acestea doresc sa-si exercite drepturile continute de astfel de acte trebuie sa adopte conduita prevazuta de ele.
Uneori, obiectul actelor administrative poate fi dublat de elemente de natura materiala, susceptibile de evaluare pecuniara.
In randul elementelor care reprezinta motive ale actelor administrative, sunt cele de fapt si de drept. Motivele de fapt sunt cauzele sau imprejurarile care justifica si determina adoptarea unui act juridic, iar motivele de drept sunt textele legale care permit si determina aceasta adoptare. Actele normative de ordin administrativ sunt emise intotdeauna pe baza si in executarea legilor sau, dupa caz, a ordonantelor Guvernului, care constituie motivul sau temeiul lor legal. Uneori legea prevede si anumite situatii de fapt care determina aparitia unor reglementari administrative, precum catastrofele si calamitatile.
Lipsa motivelor de fapt duce la inexistenta actului juridic, iar caracterul ilegal al motivelor duce la nulitatea actului respectiv. Sanctiunea nulitatii opereaza si atunci cand organul este in eroare asupra motivelor care au determinat emiterea actului administrativ sau cand organul a fost indus in eroare cu privire la motivele care stau la baza acelui act juridic.
Atunci cand organul administrativ este obligat prin lege sa emita un act juridic, fie din oficiu fie la cerere, nu intereseaza motivele care-l determina pe solicitant sa ceara emiterea unui act impus de lege. Cand insa organul administrativ are facultatea de a aprecia asupra satisfacerii unei cereri prin emiterea unui act, el va fi liber sa cerceteze motivele solicitarii.
Un alt element al actului administrativ este organul sau subiectul emitent al actului. Organele decizionale administrative pot fi organe cu conducere colegiala iar, in unele cazuri organe cu conducere unipersonala. Dreptul de decizie poate sa apartina unor persoane din cadrul organului colegial sau unor functionari din structurile interne ale organului. Factorii respectivi au posibilitatea atat de a emite decizii, cat si de a participa la intregul proces decizional.
In stiinta administratiei, autorul unei decizii este numit factor sau subiect decident, reprezentand persoana sau grupul de persoane ca organe investite cu dreptul de decizie in baza calitatii recunoscute prin lege.
Organele cu conducere unipersonala functioneaza fie in aceasta forma exclusiva, fie in imbinare cu formele colegiale de conducere. In procesul decizional avantajele conducerii unipersonale constau, printre altele, in operativitatea luarii deciziilor si in unitatea deciziilor. Dezavantajele acestei forme de conducere constau in posibilitatea nefundamentarii temeinice a deciziilor, in pericolul incalcarii si in micsorarea posibilitatilor de control asupra procesului de pregatire si adoptare a deciziilor.
Ca principiu, actele administrative sunt acte juridice care-si produc efectele din momentul adoptarii lor legale. Cu toate acestea unele acte administrative pot fi afectate in ceea ce priveste executarea lor, existenta lor, de termen si de conditie ca modalitati neesentiale ale acestor acte, dar care le confera un continut complex.
In cazul actelor administrative normative, efectele acestora se produc din momentul adoptarii lor legale, de la data aducerii lor la cunostinta sau de la data incunostintarii subiectelor. Si in aceasta materie opereaza principiul potrivit careia normele de drept administrativ nu retroactiveaza si nici nu ultraactiveaza. In cazul actelor individuale, care reflecta trasaturile si efectele in timp ale normelor juridice care le stau la baza, actiunea si executarea lor se declanseaza de la data adoptarii, a comunicarii sau de la data fixata prin actul juridic.
