|
|
|
SISTEMUL
BUGETAR
1 Continutul conceptului de buget
2 Principiile bugetare
3 Elaborarea bugetului de stat
4 Executia bugetului
1 Continutul conceptului de buget
In domeniul financiar autoritatea publica este obligata sa intocmeasca un plan anual prin care sa prevada suma veniturilor si cheltuielilor publice. Acest program este supus apoi discutiei si aprobarii puterii legislative. Principala motivatie pentru intocmirea bugetului este una de natura financiara si consta in aceea ca, prin structurarea si dimensionare veniturilor ce urmeaza a se colecta si a cheltuielilor publice, se asigura o gestionare rationala a fondurilor publice si se vizeaza o cheltuire eficienta a acestora.
In conditiile finantelor clasice, bugetul public era considerat, ca act legislativ, doar o lista a cheltuielilor si a veniturilor publice, fara specificare vreunei legaturi cu starea si perspectivele economiei nationale.
In conditiile tot mai complexe ale vietii economico-sociale de astazi, doctrina financiara a completat imaginea despre buget si a legat existenta acestuia de mersul si starea intregii economii nationale. Astfel, in toate tarile dezvoltate notiunea de buget se refera la doua structuri diferite:
Bugetul economiei nationale este un plan/program ce se intocmeste anual si cuprinde totalitatea veniturilor si a cheltuielilor dintr-o economie nationala, indiferent daca aceste sunt publice sau private. Acest buget cuprinde in fapt, pe langa bugetele autoritatii publice si totalitatea bugetelor private (ale agentilor economici). De regula, este un buget informativ, orientativ si nu este executoriu, in consecinta nu se supune aprobarii legislativului. Bugetul economiei nationale serveste ca baza pentru argumentatia financiar-economica, politica si sociala a guvernului.
Bugetul public (de stat) se elaboreaza pornind de la bugetul economiei nationale, insa cuprinde numai resursele si cheltuielile autoritatii publice. Bugetul public se supune in mod obligatoriu discutiei amanuntite a Parlamentului si aprobarii acestuia. Dupa aprobarea de catre Parlament, bugetul de stat devine lege si astfel, este posibila incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor publice.
Structura sistemului bugetar este adecvata organizarii administrative a statului. Astfel, intr-un stat unitar (spre exemplu, Romania) bugetul de stat este organizat pe doua paliere: bugetul administratiei centrale de stat si bugetele administratiei locale. Aceasta este o strucurare simplificata a sistemului bugetar care insa, in Romania, asa cum precizeaza legea finantelor publice, este reprezentat de un sistem unitar de bugete: 'resursele financiare publice se constituie si se gestioneaza printr-un sistem unitar de bugete, si anume: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului si bugetele altor instituitii publice cu caracter autonom, in conditiile asigurarii echilibrului financiar'1.
In statele federale sistemul bugetar este structurat pe trei nivele mari: bugetul federatiei, bugetele statelor membre, ale provinciilor sau ale landurilor si bugetele locale.
O problema esentiala in cadrul procesului bugetar o reprezinta repartizarea veniturilor si cheltuielilor intre diferitele nivele ale sistemului bugetar. Aceasta repartizare se face in raport cu atributiile ce revin la fiecare nivel in realizarea actiunilor publice. Ca regula generala, toate impozitele indirecte sunt venituri ale administratiei centrale de stat, iar impozitul pe avere se face venit la bugetele locale. Impozitele pe venituri se repartizeaza intre organele administratiei centrale si locale, in functie de sarcinile ce revin fiecarui nivel organizatoric al statului.
Principiile bugetare sunt norme orientative ce guverneaza realizarea procesului bugetar. Scopul lor este acela de a preciza conditiile in care se face elaborarea si executia bugetului public. In tara noastra, aceste principii bugetare sunt precizate in legea finantelor publice, mentionata mai inainte.
Principiile bugetare sunt urmatoarele:
1.Principiul universalitatii bugetului se refera la faptul ca totalitatea veniturile si cheltuielile unui nivel al autoritatii publice trebuie sa fie cuprinse in proiectul de buget pe total venituri si cheltuieli (pe doua pozitii distincte) astfel incat, organul legislativ sa poata aprecia si aproba/respinge colectarea resurselor si cheltuirea lor.
2.Principiul unitatii bugetului se refera la faptul ca toate veniturile si cheltuielile statului ar trebui cuprinse intr-un singur buget dupa o schema unitara de clasificare a veniturilor si cheltuielilor.
3.Principiul realitatii bugetare impune ca toate veniturile si cheltuielile sa porneasca de la starea reala a economiei nationale, adica proiectul de buget sa fie elaborat pornind de la realitatea economico-sociala.
4.Principiul anualitatii bugetului se refera la perioada pentru care se elaboreaza bugetul. De regula, bugetul se intocmeste pentru un an. In ultimii douazeci de ani insa, s-a incetatenit tot mai mult practica de a se elabora bugetul statului pe doua paliere. Pe de o parte, bugetul multianual, cu caracter informativ si, pe baza acestuia se elaboreaza bugetul de stat, pe de alta parte.
5.Principiul echilibrului bugetar impune ca acoperirea cheltuielilor statului sa se realizeze doar pe seama veniturilor ordinare ale acestuia. Potrivit conceptiei clasice asupra finantelor publice asigurarea echilibrului financiar era socotita cheia de bolta a intregii politici financiare a autoritatii publice. In prezent, se poate admite un anumit deficit bugetar la nivel anual, in anumite limite si cu posibilitatea absorbtiei sale intr-un interval mai mic sau mai mare de timp. In functie de cum au fost cheltuiti banii, un astfel de deficit ar putea avea chiar efecte pozitive, contribuind la dezvoltarea economiei si rezultand din aceasta, in viitor, o crestere a bazei generatoare de venituri publice.
6.Principiul neafectarii veniturilor bugetare se refera la faptul ca un venit o odata incasat se administreaza global, fiind destinat acoperirii cheltuielilor privite in ansamblul lor; aceasta inseamna, in cuvinte mai putine, ca veniturile bugetare trebuie depersonalizate.
7.Principiul specializarii se refera la faptul ca in bugetul de stat, atat cheltuielile cat si veniturile, nu se cuprind doar in suma globala ci si defalcat, adica cheltuielile pe destinatii si veniturile pe tipuri de impozite si taxe. Astfel, prin vot Parlamentul acorda o autorizatie executivului nu in mod global, ci pe fiecare tip de cheltuieli si venituri. In vederea realizarii acestui obiectiv se intocmeste o clasificatie bugetara a veniturilor si cheltuielilor.
Principiul publicitatii bugetului cere ca bugetul aprobat de Parlament sa fie publicat in presa (la noi in tara in Monitorul Oficial si in presa centrala) pentru ca astfel contribuabilii sa cunoasca suma globala si structura veniturilor si cheltuielilor statului.
3 Elaborarea bugetului de stat
Bugetul de stat se elaboreaza ca proiect de catre puterea executiva, deoarece numai guvernul are initiativa legislativa in domeniul finantelor publice. In cadrul puterii executive, ca regula generala, proiectul de buget se elaboreaza de catre Ministerul Finantelor.
Elaborarea proiectului de buget incepe inca de la jumatatea anului precedent, pentru ca de atunci autoritatea publica si institutiile sale cunosc deja executia bugetului din penultimul an.
Elaborarea proiectului de buget se face concomitent pentru toate verigile organizatorice ale statului.
Proiectul de buget guvernamental, inainte de a fi dezbatut in Parlament, se supune analizei comisiilor de specialitate ale Parlamentului care au dreptul de a propune modificari si intocmesc un raport. Dupa dezbaterile din comisii, proiectul se supune discutiei si aprobarii in plenul Parlamentului, impreuna cu raportul comisiilor. In final, Parlamentul aproba proiectul de buget pe fiecare tip de sursa si destinatie de cheltuieli. Prin votarea proiectului de buget rezulta legea bugetului, care aproba cheltuielile si veniturile statului, dar si autorizeaza guvernul sa inceapa executia bugetului.
In ceea ce priveste veniturile intreaga executie bugetara se realizeaza de catre Ministerul Finantelor si de catre administratiile financiare.
Pentru a asigura executia partii de cheltuieli s-a organizat sistemul ordonatorilor de credite. Ordonatorul este o persoana care are dreptul de a repartiza creditele bugetare. La nivel central exista ordonatori principali, ordonatori secundari si ordonatori tertiari.
Ordonatorii principali sunt ministrii pentru toate cheltuielile care cad in sarcina ministerelor lor si in limita creditelor aprobate.
Ordonatorii secundari sunt secretarii de stat sau directorii generali din ministere si sarcina acestora este repartizarea creditelor bugetare pe executantii directi.
Ordonatorii tertiari sunt spre exemplu rectorii, inspectorii generali la invatamantul preuniversitar etc.
Pentru bugetele locale exista doar ordonatori primari si tertiari.
Ordonatorii raspund de executia bugetului de stat in domeniul lor. Executia cheltuielilor presupune urmatoarele tipuri de operatiuni: angajarea cheltuielilor, lichidarea, ordonantarea si plata.
Angajarea cheltuielilor inseamna asumarea unei obligatii viitoare de plata in concordanta cu indeplinirea sarcinii ce-i revine ordonatorului. Concret, inseamna asumarea obligatiei de a efectua o plata in viitor pentru marfurile sau serviciile cumparate de institutiile publice. Trebuie sa aiba temei legal si se realizeaza prin semnarea unui contract , acceptarea unei oferte, trimiterea unei comenzi etc.
Lichidarea presupune constatarea faptica si pe baza unor documente a realizarii operatiilor angajate in prealabil, precum si stabilirea sumei ce urmeaza a fi platita.
Ordonantarea inseamna emiterea unei dispozitii de plata ce trebuie sa poarte viza de control financiar preventiv.
Executia de casa a bugetului inseamna incasarea propriu-zisa a veniturilor si efectuarea platilor in si din contul bugetului de stat. Aceasta operatie se realizeaza fie prin intermediul sistemului bancar, fie prin Trezoreria Publica, fie prin ambele. Trezoreria Publica este ca un fel de 'banca a Finantelor Publice' si prin ea se realizeaza executia de casa a bugetului dar, are si rolul de a mobiliza si pastra disponibilitatile banesti ale tuturor ordonatorilor de credite, precum si a veniturilor agentilor economici care doresc sa-si pastreze diponibilitatile aici.
Deosebit de important este controlul bugetar care se realizeaza la trei nivele: politic (exercitat de Parlament), administrativ (realizat de catre Guvern prin organisme specializate ale Ministerului Finatelor) si jurisdictional (exercitat de Curtea de Conturi, numita de Parlament) .
[1] Legea Finantelor Publice nr. 72 din 12 iulie 1996
