|
|
|
BUGETUL DE STAT
1. Continutul si caracteristicile bugetului de stat
Bugetul de stat este o categorie fundamentala a stiintei finantelor la definirea careia concura o abordarea juridica si alta economica
Sub aspect juridic bugetul reprezinta un act prin care sunt prevazute si autorizate veniturile si cheltuielile anuale ale statului.
Bugetul de stat prevede si autorizeaza, asadar, in forma legislativa cheltuielile si resursele publice.
Aceasta abordarea evidentiaza necesitatea aprobarii legislative, parlamentare a indicatorilor bugetari. Fiind un document ce necesita autorizarea prealabila a puterii legislative, bugetul de stat are caracter obligatoriu.
In acelasi tip trebuie subliniat faptul ca bugetul este un act de previziune a resurselor financiare publice si a modului de utilizare a acestora. Bugetul de stat se elaboreaza pe o perioada de un an.
Intre prevederile inscrise in legea bugetara anuala si executia veniturilor si cheltuielilor publice pot interveni neconcordante ce impun anumite corectii si implicit aprobarea de catre puterea legislativa a unor rectificari ale bugetului in cadrul aceluiasi exercitiu bugetar.
In statele democratice moderne, elaborarea, executia si controlul bugetar se deruleaza in conformitatea cu procedurile dreptului bugetar si in cadrul principiilor contabilitatii publice, asigurandu-se un echilibru intre puterea legislativa si cea executiva, potrivit dispozitiilor constitutionale.
Legea bugetului de stat este influentata de conceptiile politice, economice si sociale ale fiecarei perioade, precum si de interesele grupurilor care exercita puterea politica. Ca document oficial bugetul de stat evidentiaza marimea cheltuielilor aprobate a se efectua in viitor si volumul veniturilor ce pot fi mobilizate la dispozitia statului, dar si perioada de timp pentru care este aprobat.
Abordarea economica a conceptului de buget scoate in evidenta un ansamblu de relatii si corelatii macroeconomice si in special legatura cu nivelul si evolutia produsului intern brut.
In teoria economica moderna bugetul de stat este considerat o variabila esentiala in determinarea produsului intern brut si a gradului de folosire a resurselor. In acest context, politica bugetara naste multiple divergente, iar efectele sale sunt cel mai adesea contradictorii.
Un anumit nivel al produsului intern brut si masura in care acestea este repartizat intre formarea bruta de capital si consum determina nivelul indicatorilor bugetari si constituie baza evolutiei favorabile sau nefavorabile a resurselor in viitor. In esenta, din perspectiva abordarii economice, bugetul de stat este definit ca un ansamblu de relatii economico-sociale in forma baneasca ce iau nastere in procesul repartitiei produsului intern brut, in conformitate cu obiectivele politicii guvernamentale.
In economiile moderne bugetul nu mai reprezinta doar un simplu document in care se inscriu veniturile si cheltuielile aprobate ale statului pentru o perioada de 12 luni, ci este un adevarat plan financiar la nivel macroeconomic. Bugetul de stat constituie un instrument de previziune atat pe termen scurt, ca urmare a dimensionarii veniturilor si cheltuielilor pe o perioada de un an, cat si pe termen mediu, prin elaborarea bugetelor program, in special pentru cheltuielile de investitii.
In ultima perioada in tarile cu economie de piata dezvoltata sfera notiunii de buget a fost extinsa. Astfel pe langa bugetul de stat, in forma sa clasica, se propune intocmirea unui buget mai cuprinzator denumit "buget al economiei nationale" in Franta sau "buget economic" in SUA si Marea Britanie.
Acesta reprezinta un document estimativ in care se inscriu toate resursele societatii si destinatia lor, cuprinzand in acelasi timp informatii referitoare la previziuni privind productia, repartitia si consumul produsului intern brut, precum si privind formarea si utilizarea resurselor bugetului de stat.
Forma concreta in care se elaboreaza acest instrument cuprinzator difera de la o tara la alta.
In SUA, de exemplu, acesta este un document in care se inscriu veniturile disponibile, cheltuielile si soldul dintre venituri si cheltuieli pe principalele sectoare:
- intreprinderi private;
- institutii publice;
- populatia;
- relatiile cu strainatatea.
In Marea Britanie apare sub forma asa numitelor carti albe, iar in Franta sun forma unor conturi previzionale.
"Bugetul economic" este doar un instrument cu ajutorul caruia Guvernul se informeaza asupra situatiei economico-financiare a tarii. Acest instrument nu are caracter de lege si nu se substituie bugetului de stat.
Volumul si structura veniturilor si cheltuielilor bugetare difera de la un stat la altul in functie de nivelul de dezvoltare economica a tarii respective, de conditiile sociale si politice interne, precum si de conjunctura internationala.
Veniturile si cheltuielile publice nu reprezinta doar simpli indicatori ai bugetului de stat, ci indeplinesc rolul unor parghii financiare prin intermediul carora puterea publica stimuleaza sau franeaza activitati si comportamente economice, precum si categorii social-profesionale, in functie de interesele sale directe.
La nivelul fiecarui stat se elaboreaza mai multe categorii de bugete corelate intre ele care alcatuiesc un sistem.
Sistemul bugetar este diferentiat in functie de structura organizatorica a fiecarei tari.
Repartizarea veniturilor si cheltuielilor intre verigile sistemului bugetar in fiecare stat se realizeaza in functie de modul in care au fost delimitate atributiile, competentele intre puterea publica centrala si cea locala, pe baza principiilor autonomiei si descentralizarii.
De regula veniturile cele mai importante si principalele categorii de cheltuieli fac obiectul bugetelor centrale sau federale, in timp ce in bugetul statelor membre ale federatiei si in bugetele locale se inscriu veniturile si cheltuielile de importanta mai mica.
In Romania nevoile de resurse la nivelul societatii si posibilitatile de acoperire a acestor nevoi sunt reflectate in bugetul general consolidat.
Legea privind finantele publice precizeaza faptul ca resursele financiare publice se gestioneaza printr-un sistem unitar de bugete care cuprinde:
1. Bugetul de stat,
2. Bugetul asigurarilor sociale de stat;
3. Bugetele locale;
4. Bugetele fondurilor speciale extrabugetare;
5. Bugetul trezoreriei statului;
Bugetul institutiilor publice autonome;
7. Bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat sau bugetele local dupa caz;
8. Bugetele institutiilor publice finantate integral din veniturile proprii;
9. Bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantarea de stat si a caror rambursare, dobanzii si alte costuri se acopera din fonduri publice;
10. Bugetul fondurilor externe nerambursabile.
Acest sistem unitar si corelat de fonduri constituie bugetul general consolidat, rezultat prin eliminarea transferurilor intre bugetele componente si prin care se dimensioneaza si se compara, la nivelul unui an, veniturile si cheltuielile statului, precum si a celorlalte institutii publice.
Bugetul general consolidat reflecta toate veniturile si cheltuielile sistemului bugetar cumulate la nivel national si evidentiaza dimensiunea efortului financiar public pentru anul respectiv, dar si starea de echilibru sau dezechilibru dupa caz.
Rolul bugetului general consolidat este pus in evidenta de modalitatile de exercitare a functiilor finantelor publice.
Bugetul reprezinta asa cum am mai mentionat nu doar un tablou sintetic in care se inscriu si prin care se compara veniturile si cheltuielile statului. Rolul sau este mult mai complex.
In doctrina economica de specialitate existenta o concordanta de opinii potrivit careia bugetul indeplineste trei roluri:
1. rolul alocativ;
2. rolul redistributiv;
3. rolul de reglare a vietii economice.
1. Rolul alocativ rezulta din insasi natra statului care in mod traditional isi asuma sarcina finantarii serviciilor publice.
Bugetul general consolidat reflecta in partea sa de cheltuieli tocmai modul de alocarea a resurselor fiecarui an sau chiar a resurselor utilizate pentru finantarea unor actiuni multianuale.
2. Rolul redistributiv al bugetului este pus in evidenta tocmai de natura lui specifica, respectiv aceea de instrument ce reflecta atat relatii de mobilizare a resurselor cat si relatii de repartizare a acestora.
Bugetul este instrumentul prin intermediul caruia se redistribuie o parte a produsului intern brut intre sectoare ale economiei, intre diferitele categorii sociale, intre persoanele fizice si juridice.
Redistribuirea se realizeaza atat prin intermediul impozitelor si taxelor, cat si a cheltuielilor bugetare.
3. Rolul de reglare a vietii economice pe care-l joaca bugetul rezulta din caracterul sau de lege prin intermediul careia Guvernul isi urmareste indeplinirea obiectivelor de politica economica.
Reglarea activitatii economice cu ajutorul bugetului se poate asigura prin utilizarea celor trei componente ale acestuia, respectiv veniturile, cheltuielile si soldul bugetar.
2. Principiile bugetare
Pentru ca procedurile dreptului bugetar national sa asigure realizarea obiectivelor politicii guvernamentale in materie este necesar ca procesul complex al elaborarii si executarii bugetului sa se deruleze in conformitate cu anumite reguli.
Acestea, in functie de caracteristicile sistemului bugetare, pot fi mai mult sau mai putin rigide.
Pentru asigurarea unei gestiuni bugetare eficiente au fost formulate inca din sectorul al XIX-lea o serie de principii bugetare.
In prezent acestea si-au pierdut in mare semnificatia initiala fiind adaptate cerintelor perioadei contemporane.
Teoria si practica financiara au conturat urmatoarele principii bugetare:
1. Anualitatea bugetului;
2. Universalitatea bugetului;
3. Unitatea bugetului;
4. Neafectarea veniturilor bugetare;
5. Specializarea bugetara;
Echilibru bugetar;
7. Publicitatea bugetului.
Modul concret de aplicarea in practica a acestora difera de la o tara la alta, dar si de la o perioada la alta in cadrul aceluiasi stat.
2.1. Principiul anualitatii bugetului
Anualitatea este primul principiu bugetar aplicat in practica care s-a mentinut de-a lungul timpului desi continutul sau traditional a fost uneori reconsiderat atat din notiuni tehnice, cat si din cauze economice.
Principiul mentionat a fost impus initial din considerente de natura politica, in special pentru asigurarea eficientei controlului parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului.
In prezent tot mai multi specialisti sustin necesitatea renuntarii la principiul anualitatii si trecerea la adaoptarea unor bugete multianuale sau plurianuale.
Principalul argument in sustinerea acestei teorii este reprezentat de existenta intr-o proportie din ce in ce mai importanta a cheltuielile de investitii, care necesita pentru infaptuire perioade mai lungi de timp.
In mai multe tari aceasta teorie si-a gasit aplicabilitatea partiala. Chiar si in Romania legea privind finantele publice prevede ca la fundamentarea indicatorilor bugetari sa stea proiectii sau previziuni ale cadrului macroeconomic pentru un orizont viitor de timp de 3 ani.
Principiul anualitatii bugetare are doua semnificatii distincte:
a) acesta se refera la perioada de timp pentru care se intocmeste si se aproba bugetul;
b) ia in considerare perioada de timp pentru care se executa bugetul, adica se incaseaza veniturile si se efectueaza cheltuielile aprobate prin legea bugetara anuala.
De regula bugetul este elaborat si aprobat pentru o perioada de 12 luni. Anul bugetar poate sa coincida sau nu cu anul calendaristic.
De exemplu in tari cum sunt: Austria, Belgia, Franta, Argentina, Brazilia, Germania etc. anual bugetar coincide cu cel calendaristic. In alte tari aceasta suprapunere nu exista si exercitiul bugetar se deruleaza in intervalul:
- 1 aprilie - 31 martie (Marea Britani, Japonia, India etc.);
- 1 iulie - 30 iunie (Suedia, Australia etc.);
- 1 octombrie - 30 septembrie (SUA).
Factorii care influenteaza data inceperii anului bugetar sunt:
- caracterul economiei;
- nivelul de dezvoltare al acesteia;
- programul de lucru al Parlamentului;
- traditia, etc.
In ceea ce priveste perioada de timp in care se executa bugetul aceasta la randul sau sa coincida sau nu cu perioada pentru care a fost aprobat.
In legatura cu acest aspect in practica bugetara exista doua alternative:
a) sistemul de gestiune - presupune ca la finele anului bugetar contul de executie bugetara sa se incheie automat, iar veniturile neincasate si cheltuielile neefectuate sa se reflecte in contul bugetar al anului in care se realizeaza.
Cu alte cuvine sistemul de gestiune interzice reportarea creditelor bugetare de la un exercitiu la altul.
b) sistemul de exercitiu - presupune existenta unei perioade de 3/6 luni de la expirarea anului bugetar pana la incheierea contului de executie bugetare, timp in care continua sa se incaseze venituri si sa se efectueze cheltuieli.
Exercitiul bugetar se prelungeste astfel la 15 sau 18 luni dupa caz. Toate veniturile si toate cheltuielile sunt inregistrate in contul de executie bugetara aferent anului pentru care au fost aprobate.
In Romania anul bugetar coincide cu cel calendaristic, iar pentru executia de casa a bugetului se utilizeaza sistemul de gestiune.
2.2. Universalitatea bugetului
Este principul potrivit caruia veniturile si cheltuielile trebuie inscrise in buget in sumele lor totale, fara omisiuni si fara compensari reciproce.
Aceasta regula confera bugetului caracter "brut", adica inscrierea veniturilor si cheltuielilor in sume globale sau brute.
Scopul principal este acela de a facilita controlul financiar.
Chiar si in situatii in care obtinerea unor venituri bugetare presupune efectuarea prealabila a unor cheltuieli, principiul universalitatii interzice inscrierea in buget numai a soldului dintre acestea.
Bugetul de stat elaborat in forma ceruta de acest principul permite analiza corelatiilor existente intre diferite categorii de venituri si cheltuieli aferente acestora, precum si cunoasterea volumului total al cheltuielilor de efectuat si al veniturilor de incasat.
In practica cerintele principalului universalitatii nu se mai respecta riguros si s-a trecut la elaborarea unor bugete "mixte", in care veniturile si cheltuielile unor institutii figureaza cu sumele lor globale, iar alte numai cu soldul dintre acestea.
In Romania legea privind finantele publice precizeaza faptul ca veniturile si cheltuielile se inscriu in buget in totalitate in sume brute.
2.3. Principiul unitatii bugetare
In conformitate cu acceptiunea sa clasica, acest principiu presupune inscrierea tuturor veniturilor si cheltuielilor statului in sumele lor totale, dar intr-un singur document.
Respectarea acestei cerinte conduce la elaborarea unui buget clar, ce ofera informatii de ansamblu asupra veniturilor si cheltuielilor, facilitand si un control mai riguros asupra executiei acestora.
Acest principiu a fost adaptat cerintelor contemporane in materie, in special prin acceptarea unor derogari care favorizeaza operatiunea de "debugetizare".
Debugetizarea este scoaterea in afara bugetului a anumitor categorii de cheltuieli, in special de investitii, si acoperirea acestora din surse alternative (generate in special de incheierea si derularea unor parteneriate public-private).
In plus, ca si abateri de la unitatea bugetara, se intalnesc in practica o serie de bugete dintre care mentionam:
a) bugetele anexe;
b) bugetele autonome;
c) bugetele extraordinare;
d) conturile speciale de trezorerie.
De asemenea incalcari practice ale acestui principiu constituie si aprobarea unor legi bugetare rectificative anuale.
a) Bugetele anexe sunt distincte de bugetul general al statului, votate separat de Parlament si supuse controlului puterii legislative.
In bugetele anexe se inscriu de regula veniturile si cheltuielile unor institutii publice si ale unor intreprinderi industriale proprietate de stat si care nu au in mod obligatoriu personalitatea juridica.
Bugetele anexe sunt corelate cu bugetul general al statului prin aceea ca soldul lor figureaza la partea de venituri sau de cheltuieli a bugetului de stat (in functie de excedentul sau deficitul bugetului anexe).
b) Bugetele autonome sunt elaborate de intreprinderile publice cu personalitate juridica si cu larga autonomie functionala, de institutii publice din sfera administratiei de stat, precum si de anumite servicii publice (de exemplu: sociale, culturale, financiare etc.).
Cea mai importanta si reprezentativa categorie de bugete autonome o reprezinta bugetele locale, ce sunt aprobate de reprezentantii alesi ai unitatilor administrativ-teritoriale si sunt supuse reglementarilor in materie de control bugetar.
Bugetele locale sunt corelate cu bugetul de stat in masura in care primesc de la acesta subventii si alte transferuri.
c) Bugetele extraordinare sunt bugete distincte de cele ordinare in care se inscriu veniturile si cheltuielile considerate exceptionale, ocazionale de situatii deosebite. In practica bugetele extraordinare au fost elaborate si aprobate in special pentru a masca dificultatile financiare ale statului sau destinatiile reale spre care sunt orientate resursele financiare.
Pentru ca incalca principiile contabilitatii nationale, Guvernele au renuntat in prezent la intocmirea unor bugete extraordinare.
d) Conturile speciale de trezorerie evidentiaza incasari ce nu reprezinta un venit propriu-zis pentru bugetul de stat si plati care nu au caracter definitiv. Aceste instrumente financiare au caracterul unor "conturi in asteptare".
Legile rectificative anuale se aproba in masura in care pe parcursul executiei bugetare intervin modificari importante intre veniturile si cheltuielile previzionate si cele realizate.
In Romania exista o multitudine de bugete elaborate si aprobate la nivel central si local in functie de specificul economiei noastre ceea ce face ca unitatea bugetara sa nu fie respectata in sensul sau clasic.
2.4. Neafectarea veniturilor bugetare
Este principalul care presupune ca veniturile odata incasate la buget sa se depersonalizeze astfel incat veniturile in totalitatea lor sa fie utilizate pentru acoperirea tuturor cheltuielilor.
Acest principiu interzice ca un anumit venit sa fie special afectat acoperirii unei anumite cheltuieli. Aceasta deoarece nu se poate realiza o concordanta deplina intre marimea unui venit si nivelul cheltuielilor ce urmeaza a fi finantate pe seama acestuia.
In practica se inregistreaza frecvente abateri si de la acest principiu. Abaterile de la principiul unitatii constituie in acelasi timp si incalcari ale principiului neafectarii veniturilor. Totusi, cea mai reprezentativa abatere de la cerintele acestui principiu este aceea a existentei si functionarii fondurilor speciale extrabugetare (de exemplu: fondul special al drumurilor publice).
2.5. Specializarea bugetara
Este principiul potrivit caruia veniturile trebuie inscrise in buget si aprobate de catre Parlament pe surse de provenienta, iar creditele bugetare pe categorii de cheltuieli.
Prin credit bugetar se intelege suma limitata inscrisa in buget si aprobata de Parlament in contul careia se pot efectua plati pentru fiecare cheltuiala publica.
Pentru ca puterea legislativa sa poata avea o imagine clara asupra veniturilor si cheltuielilor bugetare este necesar ca acestea sa fie inscrise in buget pe baza unei scheme unitare.
Gruparea veniturilor si cheltuielilor bugetare intr-o anumita ordine si in functie de anumite criterii precis determinate poarta denumirea de clasificatie bugetara.
Aceasta trebuie sa fie simpla, concisa si clara pentru a fi inteleasa cu usurinta de toti cei chemati sa examineze bugetul.
2. Principiul echilibrului bugetar
In acceptiunea sa clasica acest principiu presupunea ca veniturile ordinare totale sa acopere integral volumul cheltuielilor publice ale perioadei.
Anualitatea si echilibrul bugetului erau indisolubil legate avand drept rezultat echilibrul bugetar anual, considerat drept "principiul de aur al gestiunii bugetare".
Echilibrul bugetar presupune atat elaborarea unor bugete balansate, cat si pastrarea echilibrului pe perioada de executie a bugetului.
Acest principiu a fost treptat abandonat, atat sub impulsul teoreticienilor, cat mai ales sub impactul economiei reale care nu asigura un randament fiscal suficient pentru acoperirea cheltuielilor publice anuale. Drept consecinta multe tari au renuntat la aplicarea sa in practica, guvernele elaborand si prezentand Parlamentului spre aprobare bugete deficitare.
2.7. Publicitatea bugetului
Este principiul potrivit caruia, dupa ce este supus dezbaterii si aprobarii Parlamentului, bugetul trebuie adus la cunostinta opiniei publice.
Legea privind aprobarea bugetului, precum si contul de executie bugetara pe anul precedent sunt publicate in buletinul oficial al tarii si in culegeri de legi.
In acelasi timp, indicatorii bugetari sunt adusi la cunostinta opiniei publice prin presa scrisa si audiovizuala. Forma in care bugetul este prezentat publicului larg trebuie sa fie simpla, clara si concisa pentru a putea fi accesibila si nespecialistilor.
Aceasta cerinta intampina insa in practica dificultati ca urmare a volumului mare de documente bugetare, complexitatii clasificatiilor bugetare si frecventelor abateri de la principiile bugetare.
In contextul amplificarii cooperarii economice internationale, necesitatea principiului publicitatii bugetului este cu atat mai stringenta.
