AUSTRIA - Istoric si organizare politica, Legea Constitutionala federala din 26 octombrie 1955

AUSTRIA

1. Istoric si organizare politica

Pe teritoriul Austriei de azi au locuit in vechime ilirii si apoi celtii. Dupa dominatia romana (Austria fiind impartita, pe atunci, intre provinciile romane Raetia, Novicum si Pannonia) a urmat dominatia triburilor germanice si apoi includerea acestora in componenta Statului Franc (ulterior a Imperiului Romano-German)^[1]

In 1278 ducatul Austriei este cucerit de regele german Rudolf I de Habsburg, care-l ofera ca feuda in 1281 celor doi fii ai sai. Ulterior, in 1453 Austria devine arhiducat, iar reprezentantii dinastiei de Habsburg - care vor domni pana in 1918 - vor fi totodata regi ai Germaniei si imparati ai Imperiului Romano-German, pana in 1806.

Intre secolele XIII-XVI Austria a reprezentat un stat patrimonial al Habsburgilor. In 1552, cand Carol Quintul face ca fratele sau Ferdinand sa fie ales rege al romanilor, se stabilesc trasaturile fundamentale ale monarhiei pentru trei sute de ani: Habsburgii din Viena devin totodata stapanii Imperiului German si suverani teritoriali ai unui complex de state care ingloba tarile ereditare, regatul Boemiei, regatul Ungariei si regrupa totalitatea actualelor republici Austriaca, Cehoslovaca si Ungara, precum si parti din Polonia, Romania, Iugoslavia si Italia. Incercand sa impuna noilor sai supusi o administratie comuna si un minimum de autoritate suverana, Ferdinand s-a izbit insa de traditiile nationale, deja solide, si de puterea oligarhiilor locale. Tanar si elevat, noul suveran s-a angrenat in problemele reorganizarii, incercand sa creeze un guvern central si sa limiteze puterea Dietelor in diferitele tari aflate sub jurisdictia sa. El a creat un Consiliu privat al imparatului (Geheimeir Rat), compus din inalti demnitari. In conformitate cu prevederile Ordonantei din 1 ianuarie 1527, Consiliul privat se ingrijea de toate problemele ce priveau politica generala a statului, iar suveranul participa intotdeauna la sedintele acestui Consiliu.

Secolul al XVI-lea este deosebit de important pentru istoria Austriei. Boemia, Moravia, Silezia si Ungaria Occidentala intra sub suveranitatea Austriei, care devine o mare putere si un stat multinational. Campania anti-otomana din anii 1683-1699 coincide cu expansiunea Imperiului Habsburgic spre Sud-Est. Aceasta perioada de cuceriri este marcata de ocuparea intregii Ungarii, a Transilvaniei, a unor parti din Slovenia si Croatia si, in 1718, a Banatului.

Perioada 'despotismului iluminat' nu reuseste sa ofere decat solutii temporare problemelor coexistentei unor natiuni atat de deosebite prin particularitatile si spiritualitatea lor in cadrul Imperiului. In timpul Revolutiei din 1848 se incearca, de aceea, elaborarea unei constitutii de tip federal dar neo-absolutismul, intruchipat in regimul instaurat de Schwarzenberg, aboleste cu totul rolul vechilor institutii locale. Cu toate acestea, dupa 1860 (infrangerea Austriei la Solferino), solutia federala este acceptata si se constituie un Consiliu al Imperiului (Reichsrat), ales de Diete. Aceste masuri i-au nemultumit pe nobili si pe functionarii superiori. Liberalii, condusi de Schmerling, au luat insa initiativa suprimarii Dietelor locale, propunand un regim parlamentar unic, avand drept de control asupra administratiei, asemanator regimurilor din Franta si Anglia.

Trebuie mentionat ca pozitia internationala a Austriei a slabit considerabil in aceasta perioada. Austria, care se aflase in fruntea coalitiilor organizate contra Frantei republicane si napoleoniene, isi pierde treptat pozitia hegemonica in Confederatia Germaniei ca urmare a infrangerilor militare suferite in 1859 si 1866. Aceste imprejurari explica compromisul austro-ungar din 1867. Imparatul Franz Ioseph recunoaste independenta statului ungar si accepta sa se incoroneze la Pesth. El confirma existenta unui Parlament compus din doua Camere, ministrii maghiari fiind responsabili in fata Camerelor. Imperiul Austro-Ungar se caracteriza prin existenta, practic, a doua entitati distincte: pe de o parte Regatul Ungariei iar pe de alta parte un ansamblu de tari aflate sub suveranitatea ereditara a Austriei^[2]. In totalitatea sa, imperiul cuprindea 676.000 km.p. si 55.000.000 locuitori (germani, unguri, cehi, polonezi, sarbi, romani, croati, sloveni, italieni s.a.).

Ca urmare a incheierii aliantei cu Germania (1879) au fost puse bazele Triplei Aliante (Germania, Austro-Ungaria si Italia). Asasinarea la Sarajevo, la 28 iunie 1914, a lui Frantz Ferdinand, mostenitorul tronului, duce la declansarea primului razboi mondial (1914-1918). Infrangerea Austro-Ungariei in razboi accelereaza dezagregarea imperiului, care unise in mod fortat si artificial un numar atat de mare de natiuni.

La 12 decembrie 1918 este proclamata Republica Austria, stat federal, ale carei frontiere sunt stabilite la 10 septembrie 1919 prin Tratatul de la Saint-Germain-en-Laye. Constitutia din 1 octombrie 1920 consacra neutralitatea ca principiu al politicii de stat.

Noul stat independent este marcat de conflilctele dintre partidul populist si partidul social-democrat, de uniunea vamala austro-germana din 1931, de instaurarea regimului autoritar al Cancelarului Dollfus (1932-1934), asasinat de nazisti, de oscilatiile succesorului acestuia, Schuschnigg, obligat de Hitler sa accepte 'Anschluss'-ul, la 11 martie 1938. Austria devine o simpla provincie a Germaniei naziste sub numele de 'Östmark'.

Ca urmare a infrangerii Germaniei naziste, statul austriac este restabilit prin Declaratia de independenta din 27 aprilie 1945, semnata de catre reprezentantii celor trei partide fondatoare ale celei de a II-a republici (populist, socialist si comunist). O lege ulterioara repune in vigoare Constitutia din 1920, care fusese amendata in 1929.

In prezent, principalele documente constitutionale avand relevanta in ceea ce priveste regimul de drept al Austriei sunt: Legea constitutionala federala din 26 octombrie 1955, Legea constitutionala federala cu privire la protectia libertatii individuale, cuprinzand principalele drepturi garantate de Constitutie, la care se adauga Legea din 1955 cu privire la neutralitatea Austriei, considerata in egala masura ca avand valoarea unui text constitutional.

2. Legea Constitutionala federala din 26 octombrie 1955

Legea Constitutionala federala din 26 octombrie 1955 cuprinde opt Titluri si 152 articole. Ele se refera la: Dispozitii generale si Uniunea Europeana; Puterea legislativa a Federatiei; Puterile executiva si judiciara ale Federatiei; Puterile legislative si executive ale Länder-urilor; controlul conturilor si al gestiunii; garantiile constitutiei si ale administratiei; Wolksanwaltschaft; Dispozitii finale.

In cele ce urmeaza vom incerca sa ne referim, in sinteza, numai la elementele care prezinta originalitate si particularitati fata de sistemele semiprezidentiale pe care le-am examinat pana in prezent.

2.1. Prevederi cu caracter general

Potrivit Legii constitutionale din 1955, Austria este o republica democratica, al carei drept emana de la popor (art.1). Austria este, totodata, un stat federal compus din urmatoarele Länder-uri autonome: Bürgenland, Karnten, Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Steiermark, Tirol, Voralberg, Wien.

Teritoriul federal austriac se compune din teritoriul länder-urilor (art.2 alin.1).

In Austria exista o singura nationalitate, unica (art.6 alin.1).

Toti cetatenii federatiei sunt egali in fata legii (art.7 alin.1).

Limba germana este limba oficiala a Republicii, fara ca prin aceasta sa se prejudicieze asupra drepturilor acordate minoritatilor lingvistice prin legile federatiei (art.8).

Prevederi deosebit de importante sunt inscrise in art.9, care are urmatorul cuprins:

'(1) Regulile general recunoscute ale dreptului international public sunt considerate ca fiind parte integranta a dreptului federal.

(2) Federatia poate sa transfere pe cale legislativa, sau sa aprobe pe calea unui tratat, in virtutea alineatului 1 din articolul 50, anumite drepturi de suveranitate unor institutii internationale si organelor lor si sa supuna dispozitiilor de drept international public activitatea organelor de stat straine din teritoriul federal precum si activitatea organelor austriace in strainatate'.

Remarcam, cu privire la serviciul militar, si dispozitiile art.9 alin.3, care consacra posibilitatea efectuarii unor servicii alternative.

Departajarea atributiunilor intre organele legislative si cele executive ale Federatiei si ale Lander-urilor isi gaseste sediul in articolul 10. Sunt considerate ca apartinand puterilor legislative si executive ale Federatiei probleme ce se refera la:  constitutia federala, afacerile straine, reglementarea controlului intrarii si iesirii din teritoriul federal, finantele federatiei, moneda, creditul, legislatia civila, securitatea si ordinea publica, caile ferate si traficul aerian, minele, padurile, legislatia muncii, sanatatea publica, politia si jandarmeria federala s.a.

In anumite domenii specificate de art.11, puterea legislativa revine Federatiei, dar puterea executiva apartine Länder-urilor. Asemenea domenii sunt, de pilda: nationalitatea, politia rutiera, navigatia interioara, proiectele care pot avea un impact asupra mediului. In alte domenii la care se refera art.12, puterea legislativa revine Federatiei dar numai in ceea ce priveste 'principiile fundamentale', Länder-urilor revenindu-le promulgarea legilor de aplicare si puterea executiva. Asemenea probleme se refera, de pilda, la: asistenta saracilor, institutiile publice pentru medierea extrajudiciara a litigiilor, operatiunile agrare si repopularea, protectia plantelor, energia electrica. Apartin Länder-urilor, atat din punct de vedere legislativ cat si din punct de vedere executiv, o serie de domenii precum invatamantul agricol si forestier, statutul invatatorilor si educatorilor in aceste forme de invatamant.

O prevedere pe care o consideram a fi cat se poate de importanta este aceea din art.15 alin.1 care dispune ca 'In masura in care Constitutia federala nu atribuie in mod expres o materie puterii legislative sau executive a Federatiei, aceasta materie tine de domeniul actiunii autonome a Länder-urilor'.

In problemele care tin de competenta Länder-urilor, acestea pot incheia tratate cu statele limitrofe ale Austriei, sau cu statele lor federale (art.16 alin.1), dar Federatia dispune de un drept de control (art.16 alin.5).

In ceea ce priveste Uniunea Europeana, Constitutia Austriei prevede in articolul 23 a) ca deputatii in Parlamentul European, care reprezinta Republica Austria, vor fi alesi potrivit principiului reprezentarii proportionale prin sufragiul egal, direct, secret si personal al tuturor barbatilor si femeilor care au implinit in ziua de 1 ianuarie a anului electoral varsta de 18 ani si care au nationalitatea austriaca si nu sunt decazuti din dreptul de vot in virtutea dispozitiunilor in vigoare pentru Uniunea Europeana. Potrivit prevederilor art.23 a) alin.2, pentru alegerile in Parlamentul European teritoriul federal al Austriei constituie o circumscriptie unica.

2.2. Puterea legislativa a Federatiei

Puterea legislativa a Federatiei este exercitata impreuna de catre Consiliul National si Consiliul Federal (art.24).

Consiliul National (Nationalrat) este ales in conformitate cu principiile reprezentarii proportionale, prin vot egal, direct, secret si individual. Consiliul Federal (Bundesrat) reprezinta cele noua Länder-uri federale.

Consiliul National cuprinde 183 deputati iar Consiliul Federal 58 reprezentanti; legislatura Consiliului National are o durata de patru ani, iar Consiliul Federal este reinnoit partial (la fel ca Senatul francez) dupa alegerile provinciale.

Alegerea Consiliului National se face pe baza de scrutin de lista: alegerea Consiliului Federal se face de catre Dietele regionale (Landtage) ale celor noua Länder-uri, potrivit unui mod de repartitie a locurilor, proportional cu numarul de locuitori (de pilda Viena trimite 12 reprezentanti, Austria Meridionala 11, Austria Septentrionala si Styria cate 9, Carinthia si Tyrolul cate 4, Salzburg, Voralberg si Bürgenland cate 3 fiecare). Reprezentantii voteaza potrivit optiunilor lor politice si in bloc pentru Länd-urile carora le apartin.

In sistemul bicameral austriac, Consiliul National ocupa o pozitie preponderenta. Consiliul Federal nu dispune decat de un drept de veto suspensiv; el nu devine insa efectiv decat in situatiile in care interesele Länder-urilor ar fi afectate. Consiliul National este singurul care poate demite Guvernul pe calea unei motiuni de cenzura; de altfel, de majoritatea primei Camere depinde si alcatuirea Guvernului.

In materie legislativa initiativa apartine membrilor Consiliului National, Consiliului Federal sau unei treimi din membrii acestuia, precum si Guvernului federal, sub forma proiectelor de legi. Legile constitutionale sau dispozitiile constitutionale cuprinse in legi ordinare nu pot sa fie adoptate de Consiliul National decat daca cel putin jumatate din membrii sai sunt prezenti si daca intrunesc majoritatea de doua treimi a voturilor exprimate. Orice modificare a Constitutiei federale trebuie sa fie supusa unui referendum, la care vor participa toti cetatenii cu drept de vot.

Membrii Consiliului National si ai Consiliului Federal au un statut juridic asemanator parlamentarilor din toate tarile democratice: imunitati, inviolabilitati, incompatibilitati etc.

2.3. Presedintele federal

Presedintele federal este ales, cu incepere din 1951, de intreaga populatie a tarii prin vot universal, egal, direct, secret si personal. Participarea la vot este obligatorie in acele Länder-uri in care aceasta masura a fost adoptata in mod expres.

In timpul mandatului, Presedintele federal nu poate apartine nici unei Adunari Reprezentative Generale si nici nu poate sa exercite o anumita profesie. El nu poate fi supus unei urmariri penale decat cu consimtamantul Adunarii Federale. In cazurile in care este in imposibilitate de a-si exercita  mandatul, atributiile sale sunt indeplinite de Cancelarul federal, iar daca aceasta situatie dureaza mai mult de 20 de zile sau daca este in curs procedura destituirii lui pe cale de referendum - de un corp colegial format din trei persoane.

Atributiile Presedintelui federal sunt similare celor de care dispun presedintii in cazul republicilor semiprezidentiale.

Actualul sef al statului este social democratul Heinz Fischer, ales la 25 aprilie 2004 cu 52,4% din voturi. Cancelarul Austriei intre 2000 si 2006 a fost democratul Wolfgang Schussel. De la 1 octombrie 2006 functia de cancelar a fost preluata de Alfred Gusenbauer.

2.4. Guvernul federal

Guvernul federal se compune din Cancelarul federal, vice-cancelarul si ceilalti ministri federali. Cancelarul federal este numit de Presedintele federal. La propunerea Cancelarului, Presedintele numeste si pe ceilalti ministri federali.

Membrii Guvernului federal sunt responsabili in fata Consiliului National. Daca Consiliul National retrage increderea Guvernului federal, sau numai unora dintre membrii sai, printr-o rezolutie expresa, Guvernul federal sau ministrul federal in cauza trebuie sa fie destituiti din functiile lor (art.74 alin.1). Un vot de neincredere fata de Guvern cere prezenta a cel putin jumatate din membrii Consiliului National.

Justitia

Constitutia Austriei consacra independenta si inamovibilitatea judecatorilor. Ca principiu, tribunalele nu pot examina validitatea legilor, regulamentelor sau a tratatelor internationale (art.89 alin.1). In cazul existentei unor dubii cu privire la legalitatea unui regulament, va fi sesizata Curtea Constitutionala. In cazul in care Curtea Suprema sau o jurisdictie de apel are dubii in ceea ce priveste constitutionalitatea unei legi pe care trebuie sa o aplice, va fi introdusa, de asemenea, o cerere de anulare la Curtea Constitutionala.

Constitutia Austriei stabileste existenta juriului in cazul crimelor sanctionate cu pedepse grave sau al infractiunilor politice (art.91 alin.2). In alte cazuri, pentru infractiuni mai putin grave, se stabileste un sistem de esevinaj (asesori).

2.6. Puterea Länder-urilor

Puterea legislativa a Lander-urilor este exercitata de adunari denumite Landtage, alese prin vot universal, egal, direct, secret si personal. Membrii Landtage-urilor beneficiaza de aceleasi imunitati ca si deputatii care fac parte din Consiliul National.

Legile Land-urilor sunt votate de Landtag, promulgate si contrasemnate conform Constitutiei Land-ului si publicate in Jurnalul Oficial al Land-ului. Aprobarea Guvernului federal este solicitata numai cand executarea unei legi a Land-ului presupune concursul organelor federatiei. Toate legile adoptate de Land-uri trebuie insa comunicate Cancelariei federale, care poate formula o opozitie motivata. In acest caz, legea nu poate fi publicata decat daca Landtag-ul o voteaza din nou in prezenta a cel putin jumatate din membrii sai.

Landtag-urile pot fi dizolvate de Presedintele federal, la cererea Guvernului federal si cu aprobarea Consiliului federal.

Puterea executiva este exercitata in cadrul fiecarui Land de un Guvern, ales de Landtag. Guvernul se compune dintr-un Landeshauptmann (conducator al tinutului), numarul necesar de supleanti si alti membri. In lipsa unor institutii de stat subordonate direct autoritatilor federale, toate organele administratiei locale se subordoneaza fata de Landeshauptmann. Constitutia delimiteaza problemele care sunt de competenta Land-urilor de cele care revin Federatiei, dar si o parte dintre acestea pot fi delegate catre Landeshauptmann. In asemenea materii el va fi supus insa instructiunilor Guvernului federal (administratia federala indirecta).

Consacrand un sistem de autonomie administrativa, Constitutia Austriei stabileste importante atributiuni in competenta comunelor (Gemeinden). Orasul Viena, capitala tarii, are insa statutul de Land.

2.7. Garantarea legalitatii

Controlul si garantarea legalitatii actelor administrative la nivelul Länder-urilor se face prin Camerele administrative independente, chemate sa emita hotarari dupa epuizarea cailor de recurs administrativ. Ele sunt competente sa solutioneze in materie de contraventii administrative (cu exceptia problemelor fiscale), in cazul lezarii drepturilor unor persoane prin constrangerea efectuata de autoritatile administrative, in alte materii ce nu sunt de competenta legilor federale, in cazul  nesolutionarii unor probleme de catre organele administratiei etc.

Curtea administrativa statueaza de regula in materie de recursuri impotriva hotararilor Camerelor administrative independente.

2.8. Curtea Constitutionala

Potrivit art.137 din Constitutia Austriei, Curtea Constitutionala statueaza in materie de actiuni patrimoniale intentate contra Federatiei, Länder-urilor, districtelor, comunelor si sindicatelor inter-comunale, in masura in care rezolvarea unor asemenea probleme nu este de competenta tribunalelor ordinare sau a autoritatilor administrative. Ea este, de asemenea, chemata sa solutioneze conflictele de competenta intre tribunale si autoritati administrative, intre Curtea Administrativa si toate celelalte tribunale, precum si intre Curtea administrativa si Curtea constitutionala. De asemenea, este de competenta sa rezolvarea litigiilor intre Länder-uri, precum si intre un Land si federatie.

Ea poate anula un regulament pentru ilegalitate, in masura in care o asemenea anulare a fost solicitata in mod expres. De asemenea, Curtea nu va putea anula o lege pentru neconstitutionalitate decit in masura in care aceasta s-a solicitat in mod expres sau Curtea trebuie sa o aplice intr-o speta care se judeca in fata ei. Hotararea prin care Curtea Constitutionala anuleaza o lege pentru neconstitutionalitate obliga Cancelarul federal sau Landeshauptmann-ul competent sa publice anularea, fara intarziere. Intr-un asemenea caz toate tribunalele din tara, indiferent de gradul lor, trebuie sa aplice hotararea Curtii.

Curtea Constitutionala mai are si o serie de alte competente, dintre care mentionam controlul legalitatii si constitutionalitatii tratatelor internationale, contestatiile cu privire la alegerea Presedintelui federal, contestatiile referitoare la alegerea guvernelor de Land-uri, cererea unor adunari reprezentative de a se pronunta decaderea din mandat a unuia din membrii sai, punerea sub acuzare a Presedintelui federal sau a membrilor Guvernului, incalcarea legii de catre un Landeshauptmann etc.

2.9. Völksanwaltschaft

Acesta constituie un organism similar Ombudsman-ului, caruia i se pot adresa sesizari in legatura cu proasta functionare a administratiei locale sau chiar a administratiei federale. El se poate sesiza si din oficiu, in anumite cazuri. Activitatea sa trebuie sprijinita de toate organele de stat, care trebuie sa-i furnizeze, la cerere, informatii. El poate prezenta recomandari organelor administrative, fiind obligat sa prezinte rapoarte anuale Consiliului National. In probleme de legalitate el se poate adresa chiar Curtii Constitutionale. Membrii Völksanwaltschaft sunt in numar de trei, fiecare indeplinind calitatea de presedinte, pe baza unui sistem de rotatie anuala. Ei sunt alesi de Consiliul National. Activitatea lor se desfasoara pe baza unui regulament interior.