Consideratii teoretice, legislative si institutionale

Consideratii teoretice, legislative si institutionale

De peste o jumatate de secol - sustin specialistii in administratie publica[1] - administratia se dilata, este in expansiune, in toate tarile lumii. La modul cel mai general vorbind, acest fenomen rezulta dintr-o tendinta interna a administratiei, o tendinta naturala de a se extinde, de a prolifera. In ultima instanta ea reprezinta tendinta generala pe care o semnala Baruch Spinoza atunci cand scria ca "totul tinde a persevera in eul sau si de a mari acest eu".

Specialistii in administratie atrag in mod constant atentia ca statul modern, prevazut cu un aparat administrativ enorm, trebuie sa fie construit inteligent si eficace pentru a nu risca sa piarda de sub control acea parte a administrarii treburilor publice pe care si-a asumat-o. Statul este obligat sa fie in asa fel construit incat sa nu riste sa fie lovit de neputinta, in ciuda gigantismului sau - sau tocmai din cauza acestuia. De asemenea, statul trebuie sa se preocupe din ce in ce mai mult de numarul tot mai mare de institutii, autoritati, agentii, de numarul tot mai mare de functionari si de cantitatea tot mai mare de resurse cheltuite. Oamenii politici nu trebuie sa uite ca atunci cand administratia este prea dezvoltata ea constituie o putere in sine care tinde sa dobandeasca tot mai multa putere si sa obtina avantaje si privilegii tot mai mari.

In acelasi timp, apare ca deplin justificata preocuparea specialistilor in politici publice de a rationaliza si a face mai eficiente serviciile publice pe calea administrarii lor de catre agentiile guvernamentale. In acest context se impun notate cateva dintre consideratiile profesorului britanic Colin Talbot, cuprinse in cadrul unui studiu dedicat "cercetarii <agentificarii> serviciilor publice"[2]. "<Agentificarea> politica", arata profesorul Talbot, "a fost vazuta ca o metoda de revitalizare a legitimitatii institutiilor publice, in special a serviciilor publice, in ochii unei comunitati din ce in ce mai sceptica sau apatica. Servicii publice mai flexibile, sensibile, <prietenoase cu clientul>, sunt considerate vitale pentru mentinerea sau refacerea suportului popular pentru serviciile bazate pe bani publici. Agentiile au fost considerate ca fiind o metoda pentru crearea unei astfel de flexibilitati si sensibilizari. In termeni de politica, <agentificarea> a fost vazuta ca o maniera de rationalizare, de specificare mai clara a scopurilor si mijloacelor administrarii politicii si de creare a unor instrumente mai <strategice> pentru a face politica. Prin crearea unor agentii cu obiective specifice pentru fiecare zona majora de furnizare de politica/servicii, randamentul sistemului va fi imbunatatit".

Destul de asemanator cu oricare alt gen de administratie, administratia publica are si ea drept principale atributii: sa prevada si sa programeze; sa organizeze procesul de executie; sa decida dar si sa pregateasca variante de decizii pentru cei care iau deciziile politice; sa coordoneze procesul de executie si, in sfarsit, sa controleze intreaga activitate de punere in executare si realizare a valorilor politice.

Asa cum era si inevitabil, dupa 1990 organizarea si atributiile statului roman s-au transformat esential. Statul de drept nu poate fi decat esential diferit in comparatie cu statul totalitar. Din punctul acesta de vedere, compararea dezvoltarii institutionale, a atributiilor ori a resurselor alocate functionarii fiecaruia dintre cele doua tipuri de stat este complet nepertinenta si nerelevanta. Lucrul acesta merita spus pentru ca in ultimii ani a existat tentatia unor asemenea comparatii, care ar fi vrut sa sugereze mai ales faptul ca administratia statului de drept este sensibil mai costisitoare decat cea de dinainte. Desi, in acceptiunea cea mai larga, statul totalitar si statul de drept au aceleasi functii, diferenta dintre ele sta inainte de toate in valorile politice pe care ele se intemeiaza.

Grija pentru optimizarea organizarii si functionarii administratiei publice este absolut justificata. In modul cel mai simplu spus, o administratie organizata in mod optim este acea administratie care isi indeplineste functiile rezultate din necesitatile de organizare sociala de la un moment cu un consum minim de resurse si generand un nivel minim al birocratiei si coruptiei. Specialistii in problemele coruptiei subliniaza constant ideea ca "Un factor cheie al aparitiei coruptiei o reprezinta complexitatea structurilor guvernamentale"[3]. Desi foarte usor de inteles de toti oamenii politici, aceste adevaruri se dovedesc a nu fi la fel de usor de avut in vedere in actiunea practica. Iar explicatiile sunt numeroase.

In realizarea functiilor sale, administratia publica are un rol important in pregatirea deciziilor politice. In legatura cu aceasta, s-a subliniat constant nevoia de a avea mereu in atentie tendinta administratiei de a determina decizia politica mai ales prin procedeul de a oferi o singura varianta de solutionare, care este prezentata drept optima. Aceasta tendinta a administratiei este justificata uneori de gradul de tehnicitate necesar in documentarea si elaborarea deciziilor, tehnicitate ce depinde de mijloacele materiale si umane care se gasesc cu precadere in cadrul administratiei. In conditiile statului de drept, de la caz la caz, puterea politica, tinand cont de aceste argumente, poate sa delege pe seama administratiei competenta de a lua decizii privind probleme deosebit de insemnate, administratia supraordonandu-se astfel politicului. Tendinta aceasta se manifesta adesea inclusiv prin expansiunea exagerata a administratiei. Dar expansiunea excesiva a administratiei este generata nu o data de deciziile pur politice, decizii care pot sa insemne de la o perspectiva neadecvata si nefundamentata a oamenilor politici asupra lucrurilor si pana la tendinta de a infiinta noi institutii/agentii si noi posturi pentru a recompensa pe unii sau altii dintre suporterii lor politici.

Practic toate Guvernele din Romania de dupa 1990 au indentificat in dezvoltarea exagerata a administratiei publice centrale o problema serioasa. Cu titlu de exemplu, vom cita numai cateva dintre masurile de "reforma a administratiei publice" cuprinse in Programul de guvernare pe perioada 2001-2004: "restructurarea profunda a administratiei publice; coerenta actului administrativ; perfectionarea managementului in administratie; modernizarea si adaptarea concreta a administratiei publice la realitatile economiei si societatii romanesti; restructurarea Guvernului in vederea eficientizarii actului de guvernare; reorientarea activitatii unor ministere si reducerea unui numar important de agentii guvernamentale; stabilirea, in conformitate cu reglementarile legale, a unor structuri de organizare cadru - suple si eficiente - privind organizarea si functionarea ministerele si agentiilor guvernamentale; reducerea numarului departamentelor, directiilor generale, directiilor, oficiilor, serviciilor si birourilor din administratia publica centrala si locala; reducerea substantiala a numarului persoanelor cu functii de conducere din administratia publica centrala si locala; reducerea, pe ansamblu, in mod esalonat, cu circa 30% a personalului din ministere si agentii guvernamentale".

In formularile lor, programele guvernamentale au fost de fiecare data in acord nu numai cu cerintele specifice al Uniunii Europene dar si cu principiile administrative universal valabile. Potrivit unuia dintre aceste principii, administratia trebuie sa faca tot posibilul sa asigure cu minim de cheltuieli si maxim de eficienta realizarea functiilor proprii adaptate conditiilor concrete de loc, de timp, de persoane si de situatii[4]. Si totusi, desi reducerea numarului de institutii si agentii guvernamentale si eficientizarea actului de administratie publica a fost un obiectiv asumat de practic toate Guvernele de dupa 1990, rezultatele concrete s-au situat de fiecare data sensibil mai decat obiectivele asumate.

Una dintre premisele de la care FSD si ASG au pornit in proiectul lor a fost ca organizarea si functionarea agentiilor publice din Romania ar trebui sa urmeze logica optimizarii administratiei publice centrale moderne prin implementarea reformei serviciului civil din societatile democratice. In teoria agentiilor publice, scopul acestei reforme a fost delimitarea responsabilitatilor de planificare a politicilor publice de cea a oferirii serviciilor publice.

In cazul Romaniei, insa, in conditiile suprapunerii reformei administrative cu lipsa unei traditii a serviciului civil si nevoia alinierii institutionale cu cele europene, exista riscul transformarii acestui proces de reforma intr-o maximizare birocratica in contextul influentelor politice si a diferitelor grupuri de interese. Doar prin evaluarea atenta si adoptarea unor masuri suplimentare este posibila garantarea succesului in cazul procesului de infiintare a agentiilor publice si evitarea situatiei in care acest proces sa devina in exclusivitate unul de salvare a birocratiei ineficiente, expusa vulnerabilitatilor diferitelor interese si de creare de domenii de exploatat ale partidelor aflate la putere.

Sistemul actual necesita nu doar dezvoltarea capacitatii administrative de oferire a serviciilor publice, dar si dezvoltarea capacitatilor de a planifica si implementa politici publice la nivelul administratiei publice centrale. Insa, acest proces nu trebuie confundat cu reforma administrativa care vizeaza redefinirea structurii si a rolului sectorului public in societatea noastra, precum si a relatiilor care exista intre diferitele nivele de guvernare. Reprezentat schematic, procesul de creare de agentii publice are loc in contextul celor trei procese prezentate mai jos.

Din cele de mai sus, reiese ca aplicarea metodelor specifice noului management public este expus unor posibile interpretari gresite, daca nu sunt considerate toate cele trei dimensiuni simultan.

Analiza de fata si-a propus sa se concentreze asupra acelor agentii care se confrunta cu probleme legate de definirea atributiilor lor, respectiv acelea in cazul carora se observa nevoia implementarii de masuri rectificatorii pentru a imbunatatii functionarea sectorului public central. In acelasi timp, prin prezentarea unor asemenea cazuri, se doreste sa se atraga atentia asupra importantei speciale pe care definirea serviciul public o are in modul de functionare a sistemului nostru de agentii publice.

In legatura cu agentiile publice - categorie de institutii pe care art 116 alin (2) din Constitutia Romania le numeste "alte organe de specialitate" ale administratiei publice centrale - literatura de specialitate[5] retine ca, din punct de vedere al competentei lor teritoriale, ele sunt tot organe centrale - ca si Guvernul si ministerele - intrucat atributiile care le revin se exercita pe intreg teritoriul statului. Cu toate acestea, ele se situeaza pe o treapta inferioara in ierarhia organelor administratiei publice centrale in raport cu Guvernul si ministerele.

Potrivit dispozitiilor constitutionale - art 117 alin (2) - organele de specialitate din aceasta categorie pot fi infiintate numai daca sunt indeplinite doua conditii cumulative: a) prin norma cu forta juridica a legii sa se prevada competenta Guvernului si, respectiv, a ministerelor de a infiinta astfel de organe; b) pentru infiintarea lor este necesar "avizul Curtii de Conturi".

In concordanta cu normele constitutionale amintite, Legea nr 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor stabileste - art 11 lit o) - ca Guvernul "infiinteaza, cu avizul Curtii de Conturi, organe de specialitate in subordinea sa". La nivelul ministerelor, acest drept este consacrat prin art 42 - "Ministerele pot infiinta in subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curtii de Conturi".

O evaluare generala a modului in care sunt organizate si functioneaza organele de specialitate din subordinea Guvernului conduce la cateva constatari si observatii:

- cu privire la infiintarea agentiilor/institutiilor din categoria "altor organe de specialitate" ale administratiei publice centrale, este de precizat ca, in principiu, aceasta se justifica mai ales prin sfera larga de cuprindere si de complexitatea administratiei publice - la nivel central, in domeniile de competenta ale Guvernului - care au impus si alte forme organizatorice si institutionale decat ministerele; competenta materiala a acestor agentii/institutii difera de la caz la caz si este data in special de natura serviciului de administratie publica pentru care fiecare dintre ele au fost infiintate iar in privinta competentei teritoriale a lor, s-a aratat deja, aceasta se intinde pe intreg teritoriul tarii;

- cu privire la denumirea lor concreta, aceste institutii sunt, dupa caz: "autoritate nationala", "oficiu central", "oficiu de stat", "agentie", "secretariat de stat" etc, denumirea fiecareia fiind prevazuta in mod expres in actul normativ de infiintare, organizare si functionare;

- cat priveste statutul juridic al conducatorilor acestor organe de specialitate, este de precizat ca: in timp ce ministrii sunt membri ai Guvernului si sunt investiti in aceste functii dupa o procedura speciala, prevazuta de Constitutie, avand si o raspundere politica fata de Parlament, conducatorii acestora organe, nefiind ministri sau membri ai Guvernului, sunt numiti si eliberati in/din functii prin decizia primului ministru; nefiind membri ai Guvernului, ei nu raspund nici juridic si nici politic dupa regulile prevazute pentru membrii Guvernului, dar sunt supusi fluctuatiilor politice, schimbarilor si remanierilor guvernamentale;

- in sfarsit, atributiile, organizarea si functionarea organelor centrale ale administratiei publice sunt stabilite prin hotarari ale Guvernului, date in aplicarea normelor prin care acestea au fost infiintate.