CONSIDERATII GENERALE PRIVIND Raportul de serviciu al functionarului public

1.Notiuni generale privind raportul de serviciu al functionarului public

Raportul de serviciu al functionarului public este caracterizat ca fiind un raport de drept public, pentru incetarea lui nu este necesar acordul de vointa al partilor, asa cum este necesar in contractul de munca civil, de drept privat, unde acordul de vointa este una din conditiile esentiale de existenta a acestui tip de contract[1].

Raportul de serviciu al functionarului public apartine dreptului public, in general, si a dreptului administrativ, in special.

Reglementarile legale sunt prevazute de Legea nr.188/1999 republicata privind statutul functionarilor publici, lege care reglementeaza intreg cadrul de activitate a functionarului public.

Acesta este legat de notiunea de functie publica, institutie a dreptului administrativ prin care se exercita puterea de stat.

Puterea de stat se exercita numai in numele si in concordanta cu legea. Principiul de baza este principiul legalitatii, principiu care asigura garantia ca legea este cea care sta la baza tuturor actelor administrative.

Notiunea de functie publica este strans legata de notiunea de activitate, autoritate, organ[2], care, in principal cuprind trei elemente:

- competenta;

- mijloace materiale;

- personal.

Personalul, la randul sau este structurat pe compartimente, linii ierarhice si functii, dintre care unele sunt functii publice. Titularul unei functii publice poarta denumirea de functionar public[3].

Regimul juridic al functionarilor publici este unul unilateral de drept public, manifestat printr-o singura vointa, cea a legii.

Clasificarea incetarii raporturilor de serviciu

Modalitatile de incetare a raportului de serviciu pot fi clasificate dupa mai multe criterii[4]:

Dupa cauza care determina incetarea raportului de serviciu:

- ca urmare a unui fapt natural (decesul persoanei fizice);

- ca urmare a unui act juridic.

Dupa temeiul in baza caruia are loc incetarea raportului de serviciu:

- incetarea impusa de lege (pensionare, in situatia cand nu mai indeplineste conditiile prevazute de lege, destituire);

- incetarea dispusa de institutia publica (eliberarea din functie,

- expirarea termenului pentru care a fost angajat functionarul public);

- incetarea din initiativa functionarului public (demisie).

O alta clasificare a conditiilor de incetarea raportului de munca a functionarului public:

de drept;

- prin acordul partilor , consemnat in scris;

- prin eliberare din functia publica;

- prin destituire din functia publica;

- prin demisie

Potrivit art.89 din Legea nr.188/1999 Statutul functionarilor publici, incetarea raporturilor de serviciu poate avea loc:

• demisie;
• transfer[5];
• eliberarea din functie;
• destituirea din functie;
• pensionarea pentru munca depusa si limita de varsta ori pentru invaliditate de gradul I sau ii;
• deces.

3.Modalitati de incetare a raporturilor de serviciu ale functionarilor publici

3.1.Incetarea de drept a raportului de serviciu

Are loc atunci cand[6]:

intervine decesul functionarului public;

la data ramanerii irevocabile a hotararii judecatoresti de declarare a mortii functionarului public;

la data comunicarii deciziei de pensionare pentru limita de varsta ori invaliditate a functionarului public;

ca urmare a constatarii nulitatii absolute a actului administrativ de numire in functia publica, de la data la care nulitatea a fost constatata printr-o hotarare judecatoreasca definitiva;

cand functionarul public a fost condamnat printr-o hotarare judecatoreasca definitiva pentru o fapta ce il face nedemn de ocuparea unei functii publice sau prin care s-a dispus aplicarea unei sanctiuni privative de libertate, la data ramanerii definitive a hotararii de condamnare;

ca urmare a interzicerii exercitarii profesiei sau a functiei ca masura de siguranta sau ca pedeapsa complementara, de la data ramanerii definitive a hotararii judecatoresti prin care s-a dispus interdictia;

la data expirarii termenului pe care a fost exercitata, cu caracter temporar, functia publica.

daca functionarul public nu mai indeplineste una din conditiile de ocupare a functiilor publice prevazute de statut.

Referitor la decesul sau la declararea judecatoreasca a mortii a persoanei fizice, respectiv a functionarului public, raportul de serviciu inceteaza la data decesului sau a data ramanerii irevocabile a hotararii judecatoresti de declarare a mortii functionarului public. Datorita continuitatii functiei publice, postul ocupat ramane vacant, iar institutia sau organul administrativ va proceda, prin masurile prevazute de lege, la numirea unui nou functionar public pe postul ramas vacant[7].

Privitor la pensionarea pentru limita de varsta aceasta intervine la 65 ani pentru barbati si 62 ani pentru femei. Institutia sau organul administrativ poate prelungi si dupa implinirea acestei varste raportul de serviciu al functionarului public[8].

O discutie se poate face atunci cand pensionarea intervine ca urmare a invaliditatii functionarului public. Consider ca daca invaliditatea, daca nu este de natura sa afecteze procesul de decizie si comunicare a functionarului public si permite executarea atributiilor de serviciu, nu este un impediment pentru ocuparea unei functii publice. Ocuparea functiei publice se poate face in aceleasi conditii ca si la pensionarea pentru limita de varsta.

Incetarea de drept a raportului de serviciu se face prin act administrativ al conducatorului autoritatii sau institutiei publice, in termen de 5 zile de la intervenirea lui.

Actul administrativ, prin care s-a constatat interventia unui caz de incetare de drept a raporturilor de servicu, se comunica Agentiei Nationale a Functionarilor Publici in termen de 10 zile lucratoare de la data emiterii.

3. Incetarea raportului de serviciu a functionarului public prin acordul partilor

Este modalitatea prin care partile convin de comun acord, in scris, incetarea contractului de munca.

Autoritatea sau institutia publica, prin act administrativ al conducatorului acestei, dispune incetarea raportului de serviciu si se ocupa de ocuparea postului ramas vacant.

Este de mentionat ca in ceea ce priveste incetarea contractului de munca prin acordul partilor, ca orice act juridic, consimtamantul partilor trebuie sa exprime intentia vadita, clar exprimata de a inceta raporturile de serviciu. Insa, in ceea ce priveste incetarea raportului de serviciu al functinarului public, acordul functionarului public este subsecvent actului unilateral de vointa a numirii in functia publica[9].

Utilizarea acestei institutii, este o noutate, imprumutata din legislatia muncii, unde temeiul legal al desfasurarii activitatii este contractul individual de munca.

3.3.Eliberarea din functia publica

Este masura de incetare a raportului de serviciu realizata prin act administrativ al conducatorului institutiei, care intervine in virtutea legii, avand caracter obligatoriu.

Masura eliberarii din functie nu presupune implicit si existenta unei culpe a functionarului public, asa cum este cazul destituirii. Aceasta masura se poate lua in situatii care nu sunt imputabile functionarului public.

Conducatorul autoritatii sau institutiei publice va dispune in mod unilateral eliberarea din functie publica, prin act administrativ, pentru motive neimputabile functionarului public, in urmatoarele cazuri:

autoritatea sau institutia publica si-a incetat activitatea ori a fost mutata intr-o alta localitate, iar functionarul public nu este de acord sa o urmeze;

autoritatea sau institutia publica isi reduce personalul ca urmare a reorganizarii activitatii, prin reducerea postului ocupat de functionarul public;

ca urmare a admiterii cererii de reintegrare in functia publica ocupata de catre functionarul public a unui functionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive netemeinice, de la data ramanerii definitive a hotararii judecatoresti de reintegrare;

pentru incompetenta profesionala in cazul obtinerii calificativului "nesatisfacator" la evaluarea performantelor profesionale individuale;

starea sanatatii fizice si/sau psihice a functionarului public, constatata prin decizie a organelor competente de expertiza medicala, nu ii mai permite acestuia sa-si indeplineasca atributiile corespunzatoare functiei publice detinute.

Masura eliberarii din functia publica se dispune prin act administrativ (ordin, dispozitie, decizie etc) al conducatorului autoritatii sau institutiei publice, are trebuie sa fie comunicat functionarului public in termen de 5 zile lucratoare de la emitere.

Statutul functionarilor publici mai prevede ca in toate cazurile in care se ia masura eliberarii din functie, institutia publica este obligata sa acorde functionarului public un preaviz de 30 zile calendaristice.

Referitor la eliberarea din functie, functionarul public are posibilitatea legala de a se adresa instantei de contencios administrativ si a solicita anularea dispozitiei prin care s-a dispus aceasta masura. Acesta se poate adresa instantei de contencios administrativ in termen de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ de eliberare din functie.

Din practica instantelor judecatoresti nu este necesar de a se urma o procedura prealabila in cazul actiunii in contencios administrativ.

3.4. Destituirea din functia publica

Destituirea din functia publica reprezinta modalitatea de incetare a raportului juridic de functie publica care se aplica cu caracter sanctionator functionarului public pentru savarsirea unor abateri administrative de natura celor specificate in lege sau datorita existentei unor situatii de incompatibilitate nerezolvate de catre functionar.

Spre deosebire de eliberarea din functie, masura ce nu este determinata de situatii imputabila functionarului public, destituirea este o masura de sanctionare disciplinara[10].

Destituirea din functia publica se dispune prin act administrativ al conducatorului autoritatii sau institutiei publice, care se comunica functionarului in termen de 5 zile lucratoare de la data emiterii[11], pentru motive imputabile functionarului public, pentru urmatoarele cazuri:

ca sanctiune disciplinara aplicata pentru savarsirea repetata a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecinte grave;

daca s-a ivit un motiv legal de incompatibilitatea, iar functionarul public nu actioneaza pentru incetarea acestuia in termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitatea

Referitor la destituire, prezentam in continuare practica a instantei in aceasta materie[12]:

Reclamantul B. D. a solicitat in contradictoriu cu parata A.N.A.F-A.N.V., desfiintarea Ordinului nr.63/17.01.2006 emis de catre V. ANAF ca nelegal si netemeinic, reintegrarea in functia detinita anterior si obligarea piratei la despagubiri civile reprezentate de drepturile salariale ale reclamantului de la data emiterii ordinului nelegal si pana la reintegrarea in functie.

In motivarea cererii, reclamantul a aratat ca prin ordinul contestat a fost destituit in baza art.65 alin.3 lit.e din Legea nr.188/1999 R privind Statutul functionarilor publici din functia de Sef Birou in cadrul D.R.V.

A sustinut reclamantul ca ordinul nr.63/17.01.2006 este lovit de nulitate absoluta deoarece a fost dat cu incalcarea art.35 din Legea nr.188/1999. Astfel, reclamantul se afla in concediu medical din data de 04.10.2005 potrivit certificatelor medicale succesive prezentate si la locul de munca, nu i-a fost comunicat ordinul atacat si nu are cunostinta de efectuarea cercetarii prealabile.

Un alt motiv de nulitate absoluta, a sustinut reclamantul, ar fi necitarea si neaudierea sa in fata comisiei de disciplina, fiind incalcate disp. art.66 alin.4 din Legea nr.188/1999, art.19 lit.a si b si art.28 din H.G. nr.1210/2003 privind organizarea si functionarea comisiilor de disciplina si a comisiilor paritare din cadrul autoritatilor si institutiilor publice.

Reclamantul a mai invocat nulitatea absoluta a ordinului pentru faptul ca actul administrativ de constituire a Comisiei de disciplina a fost anulat de Curtea de Apel Bucuresti - Sectia de Contencios-administrativ in dosarul nr. 2864/2005.

Pe fond, reclamantul a sustinut ca masura de destituire din functie este netemeinica deoarece situatia de fapt retinuta in ordinul de destituire nu este in concordanta cu disp. art.65 alin.2 lit.g si j mentionate, iar reclamantul nu avea in atributiile de serviciu efectuarea controlului fizic al marfurilor, inventarierea fiind efectuata in conformitate cu legislatia in vigoare.

A mai aratat reclamantul ca au fost incalcate si prevederile art.65 alin.4 din lege, deoarece nu a mai fost sanctionat disciplinar, iar in ceea ce priveste calificativele, acestea sunt foarte bune.

In dovedirea cererii, reclamantul s-a folosit de proba cu inscrisuri, depunand la dosarul cauzei in copie, ordinul nr.63/17.01.2006 emis de V. ANAF, actul de identitate al reclamantului, certificate de concediu medical, certificat medical si proba cu interogatoriul paratei.

Parata A.N.V., prin intampinare, a solicitat respingerea actiunii ca nefondata, sustinand ca reclamantul, in calitate de Sef al Biroului, nu si-a respectat atributiile de serviciu cu privire la coordonarea si supravegherea perimetrului Biroului in sensul ca prin neefectuarea controlului fizic s-a permis intrarea in tara a unei cantitati mari de tigarete marca "P" fara respectarea dispozitiilor legale cu privire la vamuirea marfurilor si prin neefectuarea unor verificari atente a stocurilor marfurilor destinate comercializarii in magazinul cu regim duty-free apartinand S.C. A.T. S.R.L. s-a permis gestionarilor magazinului sa intocmeasca frecvent bonuri fictive cu privire la marfurile comercializate.

A sustinut parata ca, desi contestatorul a fost citat, nu s-a prezentat la sedintele Comisiei de disciplina pentru a fi audiat si a aduce probe in aparare aspect retinut prin procesele verbal nr.23912/1/24.10.2005, nr. 23912/1/10.11.2005, nr. 23912/1/112005 si nr. 23912/1/14.10.2005.

A mai aratat parata ca reclamantul a fost mutat temporar la B.V.U., fiindu-i astfel modificat raportul de munca, insa ordinul de mutare temporara nu a fost contestat si nu a formulat obiectiuni.

Parata a depus la dosarul cauzei in copie documentatia ce a stat la baza emiterii actului administrativ contestat, respectiv : fisa postului nr.8327/2005, raport din 16.01.2006, referat din 112005, procese verbale, citatii intocmite de Secretariatul Comisiei de Disciplina, sesizarea V. ANAF catre Comisia de disciplina, obiectiuni formulate de S.N.V.U V.

Din analiza probelor administrate in cauza, instanta a retinut ca prin Ordinul nr.63/17.01.2006 emis de V. ANAF s-a dispus destituirea reclamantului din functia publica de sef birou vamal la B.V. din cadrul D.R.V., in baza art.65 alin.3 lit.e din Legea nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici.

Ordinul mentionat a avut la baza raportul nr.23912/1/16.01.2005 intocmit de Comisia de Disciplina organizata la nivelul A.N.V. si referatul nr.23912/1/112005 intocmit in baza art.30 alin.1 din H.G. nr.1210/2003.

Pentru aplicarea sanctiunii s-a retinut ca reclamantul nu si-a respectat atributiile de serviciu cu privire la supravegherea perimetrului vamal, in sensul ca prin neefectuarea controlului fizic s-a permis intrarea in tara a unei cantitati foarte mari de tigarete marca "P" fara respectarea dispozitiilor legale cu privire la vamuirea marfurilor si prin neefectuarea unor verificari atente a stocurilor marfurilor destinate comercializarii in magazine in regim duty-free apartinand S.C. A.T. S.R.L. (aflat in zona de supraveghere a B.V.) s-a permis gestionarilor magazinului duty-free sa intocmeasca frecvent bonuri fictive cu privire la marfurile comercializate.

S-a retinut incidenta disp. art.65 alin.2 lit.g si j din Legea nr.188/1999.

Astfel cum rezulta din certificatele de concediu medical depuse de reclamant, acesta s-a aflat in concediu medical incepand cu data de 04.10.2005, situatie recunoscuta de catre parata la interogator.

Ori, conform art.66 alin.4 din Legea nr.188/1999 "sanctiunile disciplinare nu pot fi aplicate decat dupa cercetarea prealabila a faptei savarsite si dupa audierea functionarului public. Audierea functionarului public trebuie consemnata in scris, sub sanctiunea nulitatii".

De asemenea, art.28 alin.2 lit.b si art.29 alin.1 din H.G. nr.1210/2003 prevad obligatia Comisiei de disciplina de a proceda, in cadrul cercetarii abaterii disciplinare, la audierea functionarului public, consemnarea in scris a audierii fiind obligatorie, sub sanctiunea nulitatii.

Mai mult, art.25 alin.2 din H.G. nr.1210/2003 impune ca procedura de citare in fata comisiei de disciplina sa se faca prin scrisoare recomandata sau prin instiintare scrisa de luare la cunostinta prin semnatura, procedura de citare fiind obligatorie pentru fiecare termen fixat de presedintele comisiei de disciplina.

Sa constata ca intreaga cercetare disciplinara s-a facut cu incalcarea dispozitiilor imperative mentionate deoarece, desi reclamantul se afla in concediu de boala, aspect cunoscut de catre parata, el a fost citat prin fax, la B.V. din cadrul D.R.V. unde a fost mutat temporar, fara a se respecta art.25 alin.2 din H.G. nr.1210/2003.

Prin urmare, nu se poate considera, astfel cum a sustinut parata, ca functionarul public a refuzat sa se prezinte la sedintele Comisiei de disciplina pentru a fi audiat si a aduce probe in aparare, ci prin incalcarea dispozitiilor legale referitoare la citarea si audierea reclamantului, Curtea a constatat ca parata a incalcat dreptul la aparare al acestuia, cercetarea disciplinara fiind lovita de nulitate.

Curtea, a mai retinut ca potrivit art.35 din Legea nr.188/1999 "In perioada concediilor de boala (), raporturile de serviciu nu pot inceta si nu pot fi modificate decat din initiativa functionarului public in cauza".

Prin emiterea ordinului de destituire din functie la data de 17.01.2006, data la care reclamantul se afla in concediu medical (astfel cum rezulta din certificatul depus in cauza - fila 14), au fost incalcate dispozitiile imperate ale art.35 din Legea nr.188/1999, fapt ce atrage nulitatea absoluta a actului administrativ atacat.

Instanta constata, de asemenea, ca prin sentinta civila nr.1582/04.10.2005 a Curtii de Apel Bucuresti - sectia a VIII-a contecios-administrativ, devenita irevocabila prin respingerea recursului prin decizia nr.1372/19.04.2006 a Inaltei Curti de Casatie si Justitie, s-a dispus anularea ordinului nr. 1684/15.06.2005 emis de A.N.V. prin care a fost constituita comisia de disciplina din cadrul A.N.V., retinandu-se ca ordinul a fost emis cu incalcarea art.67 alin.2 teza a II-a din Legea nr.188/1999 conform caruia reprezentantii in Comisia de disciplina trebuiau sa fie desemnati prin votul majoritatii functionarilor publici.

De asemenea, s-a constatat ca intreaga cercetare disciplinara a fost efectuata de o comisie de disciplina nelegal constituita, ori, efectele juridice ale unui act administrativ anulat vor fi si ele anulate, anularea actului producand efecte, in aceasta situatie, ex tunc.

Pentru considerentele expuse, apreciind ca actul administrativ in cauza a fost emis cu incalcarea unor dispozitii legale imperative, instanta a admis actiunea si a dispus anularea ordinului de destituire a reclamantului din functie ca nelegal, fara a fi necesara analizarea pe fond a sanctiunii disciplinare aplicate.Conform disp. art.89 alin.2 din Legea nr.188/1999, a dispus reincadrarea reclamantului in functia publica detinuta anterior, iar in baza art.89 alin.1 a obligat parata la plata catre reclamant a unei despagubiri egale cu drepturile salariale cuvenite acestuia de la data destituirii si pana la reintegrarea in functie.

3.5. Demisia

Demisia este actul unilateral de vointa al functionarului public care, printr-o notificare scrisa, comunica institutiei sau autoritatii publice incetarea contractului individual de munca, dupa implinirea unui termen de preaviz.

Demisia nu trebuie motivata, iar termenul de preaviz curge dupa inregistrare.[13] In cazul refuzului angajatorului de a inregistra demisia, functionarul public poate face dovada acesteia prin orice mijloc de proba. Pe durata preavizului contractul de munca al functionarului public continua sa-si produca efectele. In aceasta perioada functionarul public are obligatia sa-si indeplineasca atributiunile des serviciu si sa respecte normele cuprinse in regulamentul de organizare si functionare a institutiei respective.

In termenul de preaviz functionarul public poate reveni asupra intentiei sale, conducatorul institutiei publice fiind obligat sa nu mai procedeze la emiterea actului administrativ prin care ia act de demisie. Dupa expirarea termenului de preaviz raportul juridic de serviciu inceteaza.

La incetarea raporturilor de munca in conditiile art. 89 lit. a)-e) functionarul public are indatorirea sa predea lucrarile si bunurile care i-au fost incredintate in vederea exercitarii atributiilor de serviciu.

Desi nu exista o norma explicita care sa prevada competenta materiala a instantelor de contencios administrativ in cazul incetarii raportului de serviciu ca urmare a demisiei functionarului public, din interpretarea sistematica a dispozitiilor legii organice si a principiilor generale aplicabile in materie, rezulta ca astfel de raporturi juridice au fost scoase de sub incidenta Codului muncii si trecute in sfera dreptului public, respectiv a dreptului administrativ.