NOTIUNE, TRASǍTURI SI IZVOARELE RAPORTULUI DE DREPT ADMINISTRATIV

Notiune

Raporturile de drept administrativ reprezintǎ relatiile sociale care au fost reglementate, direct sau indirect, adicǎ prin interventia unor fapte juridice, de cǎtre normele dreptului administrativ[1].

Cu alte cuvinte, raporturile de drept administrativ sunt relatii sociale ce se formeazǎ, in principal, in legǎturǎ cu organizarea si exercitarea competentei organelor administratiei publice, relatii sociale ce sunt supuse reglementǎrilor normelor dreptului administrativ[2].

Raporturile de drept administrativ se nasc, se modificǎ sau se sting in conditiile prevǎzute de normele dreptului administrativ. De fapt s-a apreciat in doctrinǎ, potrivit unei conceptii devenitǎ majoritarǎ, raportul de drept administrativ reprezintǎ chiar norma de drept administrativ in actiune, elavandu-si izvorul intr-un act sau fapt de care norma juridicǎ leagǎ nasterea, modificarea sau stingerea raportului juridic respectiv.

Cu alte cuvinte, pentru ca norma juridicǎ sǎ actioneze, sǎ se punǎ in miscare si sǎ modifice sau sǎ stingǎ un raport de drept administrativ, este necesar sǎ intervinǎ ceva exterior ei, un fapt de care insǎsi norma juridicǎ leagǎ aplicarea sa. Este vorba despre fapte juridice administrative, ce pot fi independente de vointa omului (evenimente) sau de actiuni sau inactiuni ale omului.

Raportului juridic ii pot fi asociate premise si elemente. Teoria generalǎ recunoaste ca fiind premise ale oricǎrui raport juridic: norma juridicǎ, subiectele si faptul juridic, iar in categoria elementelor sunt incluse: subiectele, continutul si obiectul raportului.

In legatura cu problema premiselor, a izvorului pur si simplu al raportului juridic sunt conturate cel putin doua puncte de vedere, atat in randul specialistilor in teoria generala a statului si dreptului, cat si in randul specialistilor in stiintele juridice de ramura[3].

Potrivit unei conceptii( conceptie majoritara), raportul juridic concret( drepturile si obligatiile subiectelor) se poate stabili numai in urma interventiei unui fapt juridic( un eveniment sau o actiune umana, de existenta careia legea leaga producerea anumitor efecte juridice)[4].

In alta teorie, se sustine( indeosebi de specialistii in dreptul penal si dreptul administrativ) ca raportul juridic( mai exact anumite raporturi juridice) se poate naste direct din norma juridica. Pe aceasta linie de idei, in lucrarile de drept penal, atat din perioada interbelica, cat si din perioada actuala, s-a fundamentat teoria raporturilor "de comformare"( sau de cooperare). Numai daca se incalca dispozitiile normei juridice, fie ea prohibitiva sau onerativa, se afirma de acesti autori, realizarea dreptului are loc prin constrangere, in cadrul unui raport "de conflict" (de contradictie).

Acest punct de vedere a fost sustinut si de unii autori de drept administrativ, in special de Prof. Ilie Iovanas, in teza sa de doctorat din 1968 si in cursul din 1977.

2 Trasaturile raporturilor juridice

Opiniile infǎtisate cu privire la notiunea si, respectiv, clasificarea raporturilor de drept administrativ contin si orientǎri teoretice diferite cu privire la trǎsǎturile acestora.

Se constatǎ, din enumerarea principalelor opinii exprimate in literatura de specialitate, cǎ nici autorii care au admis existenta unor raporturi de subordonare, respectiv de colaborare, nu au formulat trasǎturi generale (care sǎ se regǎseascǎ in ambele categorii) si, respectiv, trǎsǎturi specifice (unei categorii sau alteia).

Astfel, prof. R. Ionescu retine urmǎtoarele patru trǎsǎturi: 1) au acelasi obiect cu administratia de stat; 2) cu necesitate, unul dintre subiecte este organ al administratiei de stat; 3) se nasc in general pe baza unei manifestǎri unilaterale de vointǎ ce emanǎ de la un organ al administratiei de stat; 4) nasterea si realizarea lor in concret constituie o obligatie chiar si pentru organul administratiei de stat[5].

Prof.Ilie Iovǎnas retine, la randul sǎu, urmǎtoarele trǎsǎturi: 1) se nasc in cadrul si in vederea realizǎrii activitǎtii executive; 2) sunt raporturi de putere (organul supraordonat actioneazǎ in calitate de subiect investit cu atributii de stat).In legǎturǎ cu subiectul supraordonat,autorul aratǎ cǎ acela poate fi un organ al administratiei de stat, un organ judecǎtoresc sau de procuraturǎ in mǎsura in care desfǎsoarǎ o activitate executivǎ, o organizatie obsteascǎ in masura in care indeplineste atributii executive de stat. Se sustine, totodatǎ, cǎ subiectul activ (de regulǎ, organ al administatiei de stat) actioneazǎ prin organul sǎu colegial sau unipesonal de conducere ori prin diferiti lucrǎtori, iar legitimarea actiunii acestuia o reprezintǎ competenta[6].

Avand in vedere clasificarea dihotomicǎ a raporturilor juridice de drept administrativ, rezultǎ cǎ trebuie stabilite mai intai trǎsǎturile generale ale raporturilor juridice de drept administrativ care sǎ particularizeze aceastǎ categorie (respectiv raporturile juridice de drept administrativ ), ca specie diferitǎ in cadrul geniului proxim al raporturilor juridice[7]. Deci:

Trasaturile generale ale raporturilor juridice de drept administrativ sunt:

1. Unul dintre subiecte este, in mod obligatoriu un purtǎtor al autoritǎtii publice, de regulǎ, un organ al administratiei publice (poate fi insǎ si o altǎ autoritate de stat sau, in mod exceptional, o structurǎ nestatalǎ, autorizatǎ sǎ presteze un serviciu public alǎturi sau in locul unei autoritǎti a administratiei publice);

Sunt raporturi de putere care apar in sfera relatiilor sociale reglementate de normele dreptului administrativ.

Fǎcand o analizǎ a acestor douǎ trǎsǎturi rezultǎ cǎ trǎsǎtura numǎrul unu individualizeazǎ raportul juridic de drept administrativ de raportul juridic de drept privat. In mod indubitabil rezultǎ cǎ intotdeauna unul dintre subiecte este o persoanǎ moralǎ de drept public si, in termenii Constitutiei, rezultǎ cǎ aceasta nu poate fi decat statul, unitate administrativ teritorialǎ (judet, oras, comunǎ) sau un stabiliment de utilitate publicǎ. Respectand aceeasi logicǎ rezultǎ cǎ a doua trǎsǎturǎ delimiteazǎ raportul juridic de drept administrativ de celelalte raporturi juridice de drept public.

Trǎsǎturile specifice ale raporturilor de drept administrativ sunt:

Raporturi juridice de drept administrativ:

1)  Cel putin unul din subiectii raportului juridic administrativ este un organ al administratiei publice sau, in anumite cazuri ,un functionar public. Este cazul functionarului public care, in temeiul art.13 din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990, poate fi actionat in justitie.

2) Subiectii raportului juridic administrativ nu sunt egali in drepturi si obligatii, fǎrǎ deosebire de faptul cǎ aceste raporturi se stabilesc intre un serviciu public administrativ ierarhic superior si un serviciu public administrativ ierarhic inferior.

3)  Obiectul raportului juridic administrativ este determinat de obiectul fapte materiale.activitǎtii organelor administratiei publice, acele forme de realizare a sarcinilor puterii executive. Sfera obiectului raportului juridic administrativ este largǎ sim variatǎ.

4) De regulǎ, raporturile juridice administrative se nasc, se modificǎ sau se sting pe baza unei manifestǎri unilaterale de vointǎ, cu precizarea cǎ aceastǎ vointǎ unilateralǎ se manifestǎ din oficiu sau la cerere. Se nasc din oficiu acele raporturi juridice administrative care stabilesc, in temeiul unui act normativ, drepturi sau obligatii pentru particulari. Astfel, pentru detinǎtorii de aparate de radio si televizoare s-a adoptat Hotǎrarea Guvernului nr.516/1994 privind taxe de abonament pentru Societatea Romanǎ de Radiodifuziune si Hotǎrarea Guvernului nr.517/1994 privind taxa de inscriere si de abonament pentru serviciul public de televiziune care obligǎ pe detinǎtorii aparatelor mentionate la plata unei taxe lunare.

Raporturile juridice administrative care se nasc la cererea particularilor sunt acele raporturi ce apar in urma manifestǎrii vointei particularilor de a stabili raporturi juridice cu un organ al administratiei publice.De exemplu, cererea introdusǎ de un particular la un organ de specialitate al administratiei publice locale pentru a obtine, in temeiul Legii nr. 50/1991, o autorizatie penru construirea,modificarea sau desfiintarea unei constructii.

5)  Raporturile juridice administrative se pot naste si din producerea unor evenimente ale naturii sau din sǎvarsirea unor fapte materiale. De exemplu, ca urmare a producerii de cutremure de pǎmant, inzǎpeziri, inundatii s.a., organele administratiei publice si particulare pot deveni subiecte ale unui raport juridic administrativ. Tot astfel, in cazul sǎvarsirii unor fapte materiale.

6) O altǎ trǎsǎturǎ a raportului juridic administrativ o constituie natura rǎspunderii pentru subiectul raportului care nu-si respectǎ obligatiile ce izvorǎsc din raportul juridic administrativ atrage angajarea rǎspunderii administrative.

7) Conflictele juridice apǎrute din nerespectarea obligatiilor ce revin pǎrtilor din acest raport, se solutioneazǎ de regulǎ, de organele administratiei publice. De la aceastǎ regulǎ fac exceptie acele conflicte pentru care legea prevede o altǎ cale de solutionare, cum ar fi, de exemplu, cele care potrivit cǎruia, "orice persoanǎ fizicǎ sau juridicǎ, dacǎ se considerǎ vǎtǎmatǎ in drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ-din care s-au nǎscut, modificat sau incetat un raport juridic administrativ-precizarea ns.V.P.- sau prin refuzul nejustificat al unei autoritǎti administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instantei judecǎtoresti competente"- sectiilor de contencios administrativ de la tribunalele judetene sau al municipiului Bucuresti, precum si de la curtile de apel si la Sectia de contencios administrativ de la Curtea Supremǎ de Justitie. De asemenea, fac exceptie conflictele juridice pe care legea le dǎ in competenta de solutionare a instantelor judecǎtoresti de drept comun sau a unor organe de jurisdictie specialǎ administrativǎ.

Raporturile de subordonare mai au urmatoarele trasaturi specifice: 1) sunt raporturi de subordonare a unui subiect fata de celalalalt; mai exact, subiectul care este purtator al autoritatii publice are o pozitie supraordonata; 2) nasterea si realizarea lor sunt determinate fie de vointa legiuitorului, fie de vointa unilaterala a subiectului supraordonat; 3) realizarea lor constituie o obligatie juridica pentru organul supraordonat.

Raporturile de colaborare, la randul lor, in mod simetric mai au urmatoarele trasaturi specifice: 1) sunt raporturi in care subiectul purtator al autoritatii publice colaboreaza de pe o pozitie egala, in spiritul dispozitiilor legale, cu celalat subiect al raportului administrativ ( care poate fi sau nu purtator al autoritatii publice), la realizarea sarcinilor administratiei de stat dintr-un anumit domeniu de activitate sau, dupa caz, la adoptarea unei decizii administrative; 2) nasterea si realizarea lor concreta e determinata de manifestarea vointei ambelor subiecte; 3) conditiile manifestarii vointei ambelor subiecte sunt prevazute expres de lege.

3 Categorii si izvoare ale raportului de drept administrativ.

Izvoarele raportului administrativ, ca forme de exprimare ale regulilor juridice executive, au mai multe trasaturi.

In primul rand, forma scrisa de exprimare a regulilor juridice este un element esential, neputand, de regula, exista alte forme de exteriorizare, cum ar fi, de pilda, cele nescrise, cutumiare (orale).

In al doilea rand, regula scrisa trebuie continuta intr-un act normativ, de reglementare, neputand fi formulata printr-o hotarare judecatoreasca sau pe cale doctrinara.

In al treilea rand, actele normative cuprinzand norme administrative trebuie emise intotdeauna de autoritatile statului, intrucat numai ele exercita puterea publica si instituie reguli executive in beneficiul acestui exercitiu, iar nu de alte organisme sociale ale caror norme pot fi recunoscute (sanctionate) de stat[8].

In al patrulea rand, izvoarele dreptului administrativ sunt constituite intr-un sistem unitar si diferentiat in componentele sale structurale prin forta lor juridica diferita, incepand cu Constitutia, continuand cu legile, decretele prezidentiale si terminand cu actele administrative normative ale guvernului, ministrilor, ale autoritatilor teritoriale si locale, ultimele avand puterea locului pe care autorul lor il ocupa in ierarhia sistemului de organe executive.

In al cincilea rand, in dreptul administrativ nu constituie izvor de drept obiceiul juridic (spre deosebire, de pilda, de dreptul civil), practica judiciara, inclusiv deciziile emise in interesul legii de Sectiile Unite ale Curtii Supreme de Justitie sau deciziile Curtii Constitutionale si nici doctrina juridica. in mod cu totul exceptional regulile de convietuire sociala sunt izvor de drept, de pilda, in materie contraventionala, dar numai atunci cand legea face trimitere la ele. Tratatele internationale sunt mai rar izvor de drept administrativ.

Clasificarea izvoarelor raportului administrativ

a)Dupa criteriul fortei lor juridice, adica dupa puterea cu care un act juridic produce efecte obligatorii comparativ cu altul, distingem legile, decretele prezidentiale, hotararile guvernamentale, ordinele si instructiunile ministrilor si ale altor conducatori ai organelor centrale ale administratiei publice, ordinele prefectilor, hotararile consiliilor locale si judetene, dispozitiile primarilor, actele altor conducatori ai unor servicii publice deconcentrate in teritoriu apartinand de autoritatile centrale.

b)Dupa provenienta sursei, izvoarele raporturilor administrative pot fi interne, de la autoritatile nationale - asa cum este cazul majoritatii lor - si externe, cuprinzand tratatele si conventiile internationale.

In privinta sistematizarii izvoarelor raportului administrativ este de facut precizarea ca aceasta ramura juridica nu are un cod care sa concentreze principalele norme interesand autoritatile si activitatile executive, codificarea ramanand, deocamdata, la nivelul unui deziderat. Cu toate acestea numeroase norme administrative sunt cuprinse in codul silvic, codul muncii, codul familiei, codul aerian, etc. Pot fi considerate ca fiind codificari partiale unele reglementari precum sunt, de exemplu, Legea contenciosului administrativ (nr.29/1990), Ordonanta nr.2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, Legea administratiei publice locale (nr.286/2006) etc.

In privinta denumirii izvoarelor se poate remarca faptul ca, uneori, terminologia indica provenienta actului juridic. Astfel, "hotararea' este un act al unui organ colegial (guvern sau consiliu local), iar "ordinul' apartine unei autoritati unipersonale (fiind emis de ministru, dar si de prefect). in anumite cazuri denumirea actului poate indica felul acestuia cum se intampla cu "instructiunile' si "regulamentele' care sunt intotdeauna normative, in timp ce "ordinul' poate fi atat normativ cat si individual, fata de "dispozitia' presedintelui consiliului judetean care este individuala.

De asemenea, actele jurisdictionale ale unor organe administrative ce au ca atributii solutionarea unor litigii poarta, de regula, denumirea de "hotarari', datorita asemanarii lor cu hotararile judecatoresti.

In sfarsit, exista acte administrative normative cu denumiri speciale cum sunt, de exemplu, "statutele', "normativele', "circularele', etc.

Constitutia este cel mai important izvor al raportului administrativ intrucat normele executive de baza sunt cuprinse in acest act fundamental - in cadrul caruia ocupa o pondere insemnata - avand o forta juridica suprema. Constitutia reglementeaza principalele atributii de natura executiva ale Presedintelui Romaniei, raporturile acestuia cu guvernul, rolul, structura si modul de investire a guvernului, actele, raspunderea si raporturile acestuia cu parlamentul, delegarea legislativa incredintata de parlament executivului, precum si principiile de baza ale organizarii, functionarii si sarcinile administratiei publice centrale si locale. De asemenea, prevederile constitutionale referitoare la drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale ale cetatenilor au si ele numeroase tangente cu dreptul administrativ deoarece autoritatile executive au multiple si diversificate competente privind asigurarea cadrului juridic necesar realizarii lor.

Legile sunt importante izvoare ale raportului administrativ atunci cand reglementeaza raporturi sociale din sfera executivului. in cadrul acestora distingem legile constitutionale, adica cele de revizuire a Constitutiei, in masura in care modificarea ar viza si prevederi de natura executiva. Legile organice au, in marea lor majoritate, ca obiect reglementarea unor raporturi sociale interesand administratia, cum sunt, de exemplu, cele privind organizarea Guvernului, contenciosul administrativ, organizarea administratiei locale, a teritoriului, precum si regimul general privind autonomia locala, organizarea generala a invatamantului, etc. Legile ordinare reglementeaza si ele numeroase raporturi vizand activitatea si atributiile autoritatilor executive cum sunt, de pilda, Legea privind organizarea si functionarea Ministerului deInterne (nr.40/1990), Legea privind finantele publice (nr. 10/1991), Legea privind statutul Bancii Nationale a Romaniei (nr.34/1991), etc. Unele dintre acest acte normative au un continut, de regula, integral administrativ, in timp ce alte legi cuprind numai in parte norme interesand executivul asa cum este, de exemplu, cazul Legii fondului funciar (nr. 18/1991) in privinta dispozitiilor ce reglementeaza atributiile comisiilor privind dreptul de proprietate asupra terenurilor sau a Legii cetateniei romane (nr.21/1991) in privinta dispozitiilor privind autoritatile care acorda si retrag cetatenia romana.

Decretele Presedintelui Romaniei cu caracter normativ sunt izvoare ale raportului administrativ cand reglementeaza raporturi din sau interesand sfera executivului precum masurile exceptionale privind starea de asediu sau starea de urgenta instituite in intreaga tara sau in unele localitati (art.93 din Constitutie). Aceste decrete se contrasemneaza de primul-ministru.

Toate celelalte izvoare ale raportului administrativ pe care le enumeram sunt formate din reglementari ale insasi administratiei publice emise, de regula, pentru organizarea executarii sau punerea in executare a legilor.

Hotararile Guvernului cu caracter normativ reprezinta un important izvor al raportului administrativ atat prin numarul lor, cat si prin forta lor juridica in ierarhia actelor executive, precum si prin efectele produse asupra intregii administratii publice. Desi intervin, de regula, "secundum legem' operand ca reglementari derivate si secundare[9] uneori pot reglementa si in mod primar si originar unele raporturi sociale in sectoare unde nu avem reglementari legislative[10]. O pozitie oarecum similara o au si regulamentele Guvernului, acte avand intotdeauna caracter normativ, cu rol de detaliere amanuntita a-unor prevederi de o generalitate mai mare. O situatie cu totul deosebita o reprezinta ordonantele emise de guvern in temeiul unei legi speciale de abilitare, in limitele si in conditiile prevazute de aceasta, in cadrul "delegarii legislative' incredintate de parlament executivului. Ordonantele au intotdeauna caracter normativ, iar ca forta juridica trebuie considerate ca fiind echivalente legii, iar daca reglementeaza raporturi interesand sfera executiva sunt si izvoare ale dreptului administrativ.

Regulamentele, instructiunile si ordinele (ultimele cu caracter normativ) ale ministrilor si celorlalti conducatori ai autoritatilor administratiei publice centrale de specialitate se emit, de regula, in temeiul unor prevederi exprese cuprinse in legi, decrete si hotarari guvernamentale sau, uneori, chiar in lipsa imputernicirii atunci cand un act de nivel superior reclama, prin insasi modul sau de reglementare, aparitia unui act cu o forta juridica inferioara care sa-i asigure o punere in aplicare unitara si detaliata intr-un domeniu sau ramura de activitate.

Pe plan local exista numeroase acte emise de diverse autoritati avand o competenta teritoriala determinata, in care sens enumeram:

-hotararile consiliilor (judetene, municipale, orasenesti si comunale) cu caracter normativ;

-ordinele prefectilor si dispozitiile primarilor cu caracter normativ;

-dispozitiile normative si regulamentele apartinand altor servicii publice -deconcentrate in teritoriu.

Toate aceste acte produc efecte limitate la nivelul unitatii administrativ-teritoriale in care functioneaza respectiva autoritate, fiind obligatorii pentru toate subiectele de drept din acea raza, intemeindu-se pe lege sau pe alte acte cu forta juridica superioara lor, fiind emise in realizarea propriilor competente materiale.