Contenciosul administrativ si statul de drept. Consideratii introductive.

Contenciosul administrativ si statul de drept. Consideratii introductive.

1. Institutia contenciosului administrativ - element esential si indispensabil al statului de drept

Intr-un stat intemeiat pe ordinea de drept, institutia contenciosului administrativ reprezinta "forma democratica de reparare a incalcarilor savarsite de catre organele si autoritatile administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale administratilor", sau, mai sintetic, "forma juridica de aparare a particularilor - persoane fizice sau juridice - impotriva abuzurilor administratiei publice"[1].

"Nu exista libertate si nici respect pentru persoana umana fara judecator: oricine se considera lezat sau oprimat se poate adresa unei autoritati independente. In fata ei, va avea facultatea de a se explica si de a obtine, dupa o dezbatere contradictorie o sentinta care se impune tuturor, in particular autoritatii publice care l-a lezat prin atitudinea sa"[2].

2. Contenciosul administrativ. Notiune. Contenciosul administrativ reprezinta, sintetic, ansamblul de reguli juridice privind solutionarea pe cale jurisdictionala a litigiilor administrative[3]. Etimologic, notiunea deriva din latinescul contendo, contendere, care evoca ideea unei infruntari prin lupta, in sens metaforic insa, adica intre interese contrarii[4]

Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 defineste contenciosul administrativ ca "activitatea de solutionare, de catre instantele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul prezentei legi, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim" (art.2 alin.1 lit.f).

Putem asadar observa ca definitia legala a contenciosului administrativ, formulata in concordanta cu opiniile exprimate de doctrina de drept administrativ[5], este structurata pe mai multe paliere:

a) este o activitate de solutionare a unui litigiu dintre o autoritate publica si alte entitati publice sau private;

b) activitatea este realizata de instante de contencios administrativ;

c) conflictul juridic solutionat de instantele de contencios administrativ se poate naste fie din emiterea sau incheierea unui act administrativ (1), fie din nesolutionarea in termenul legal a unei cereri (2), fie, in fine, din refuzul nejustificat de a rezolva cererea (3).

3 Sediul materiei contenciosului administrativ in dreptul roman. Contenciosul administrativ roman isi are sediul materiei in Constitutie, in legea generala a contenciosului administrativ, precum si in legi speciale.

Astfel, art.52 alin.1 al Constitutiei din 1991 revizuite in 2003, chiar daca nu foloseste expres notiunea de "contencios administrativ"[6], descrie esenta acestei institutii juridice: "persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim[7], de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei". In alineatul 2 al aceluiasi text constitutional, se precizeaza ca prin lege organica vor fi stabilite conditiile si limitele exercitarii acestui drept.

Textului mentionat i se adauga cel al art.123 alin.5, care consacra faza jurisdictionalizata a controlului de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autoritatilor locale.

Legea nr.29/1990[8] reinterpretata in lumina Constitutiei din 1991[9], a constituit pana recent sediul general de rang legal al materiei contenciosului administrativ. In urma criticilor exprimate de doctrina si de practicieni legate de faptul ca, desi Constitutia impunea adoptarea unei legi organice a contenciosului administrativ, aceasta s-a lasat asteptata mai mult de 12 ani, la sfarsitul anului 2004, a fost adoptata Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ[10], prima lege organica a contenciosului administrativ roman[11], si care constituie in prezent sediul materiei contenciosului administrativ, ca lege generala[12].

Art.31 al noii legi abroga in mod expres legea generala a contenciosului administrativ nr.29/1990, nu si legile speciale care contin solutii derogatorii sub aspectul competentei, termenelor, etc., de la legea generala.

4. Tipuri de contencios administrativ. Pentru inceput, este util distingem intre contenciosul administrativ obiectiv si cel subiectiv, primul fiind un proces "contra actului administrativ", raportat la regulile (legi, alte acte normative) care-i guverneaza emiterea, pe cand al doilea are in centrul sau preocuparea fata de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juridice, fara a se preocupa de legalitatea obiectiva a actului administrativ.

De asemenea, amintim faptul ca doctrina franceza face distinctie intre contenciosul in anulare, care da dreptul judecatorului sa anuleze actul atacat, si contenciosul de plina jurisdictie, care autorizeaza Consiliul de Stat sa se substituie administratiei, decizia sa inlocuind actul administrativ anulat[13]. In doctrina romana interbelica, insa, daca notiunea contenciosului in anulare este identica, din punct de vedere al continutului, cu cea folosita de doctrina franceza, contenciosul de plina jurisdictie este caracterizat prin faptul ca puterile judecatorului sunt mai largi, si decizia lui nu se limiteaza la anularea actului, ci poate ordona si alte masuri, cum ar fi recunoasterea unui drept subiectiv, restituiri, reintegrari, despagubiri si chiar eventual reformarea unui act administrativ - cu alte cuvinte ne aflam in prezenta unui contencios de plina jurisdictie cand puterile judecatorului sunt cat mai depline[14].

De asemenea, se apreciaza ca in cazul contenciosului subiectiv suntem in prezenta unui contencios de plina jurisdictie, iar contenciosul obiectiv este un contencios in anulare. Prima calificare, are, intotdeauna in vedere obiectul constatarilor instantei, iar cea de-a doua decizia acesteia[15].

5. Abordare metodologica. Conditii de admisibilitate si conditie de admitere a actiunii in contencios administrativ.

In aces curs universitar, vom trata separat: a) conditiile de admisibilitate ale actiunii in contencios administrativ, adica acele conditii care sunt absolut necesare pentru exercitarea dreptului la actiune si fara de care pricina nu poate fi judecata pe fond (recursul administrativ prealabil, capacitatea si legitimarea procesuala activa si pasiva, termene de intentare a actiunii, obiectul actiunii, competenta, etc), si b) conditia de admitere pe fond a actiunii de contencios administrativ - existenta si vatamarea dreptului subiectiv, ceea ce determina ca actul sa fie ilegal iar refuzul sa fie nejustificat[16].

In lipsa unei conditii de admisibilitate, actiunea va fi respinsa ca indamisibila sau competenta va fi declinata unei alte instante, pe cand in cazul in care actul este legal sau refuzul justificat, actiunea va fi respinsa ca nefondata. In momentul introducerii actiunii de contencios administrativ, reclamantul afirma doar existenta unui drept subiectiv sau interes legitim si vatamarea sa prin actul atacat, urmand ca efectiv existenta dreptului sau a interesului si legatura de cauzalitate intre actul administrativ si vatamare sa fie dovedite cu prilejul judecarii pe fond a litigiului.