|
|
|
Procesul bugetar reprezinta un ansamblu de operatiuni care se succed pe o anumita perioada de timp (de-a lungul a doi ani si jumatate) si care privesc elaborarea si aprobarea proiectului legii bugetare anuale, executia curenta a bugetului, incheierea si aprobarea contului de executie bugetara, precum si controlul bugetar. Deci, etapele consecutive ale procesului bugetar sunt urmatoarele:
a) elaborarea proiectului de buget;
b) aprobarea bugetului;
c) executia bugetului;
d) incheierea executiei bugetului;
e) controlul executiei bugetului;
f) aprobarea executiei bugetului.
Operatiunile ce compun procesul bugetar poarta amprenta specificului national al cadrului legal si administrativ in care se deruleaza, dar prezinta si o seama de trasaturi comune si anume:
este un proces de decizie, deoarece autoritatile competente hotarasc in privinta ordonarii prioritatilor si in alocarea resurselor publice. Decizia este importanta, intrucat resursele mobilizate sunt limitate si se situeaza, in toate cazurile, sub nivelul necesitatilor publice ale perioadei;
este un proces predominant politic, datorita faptului ca deciziile privind alocarea resurselor sunt determinate de gandirea doctrinara si interesele politice ale formatiunilor aflate la putere;
este un proces complex vizand un foarte mare numar de participanti, cu probleme multiple si diverse. Procesul bugetar are un impact public larg, cu implicatii la nivel macro si microeconomic, care se manifesta atat in plan economic, cat si social;
este un proces ciclic, derulandu-se pe o perioada calendaristica bine determinata, deoarece etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi specifice.
Sub aspectul realizarii sale in timp, procesul bugetar dureaza circa 2 ani si jumatate, intinzandu-se pe 3 ani calendaristici consecutivi. Astfel, in a doua jumatate a fiecarui an bugetar are loc intocmirea proiectului de buget, care se aproba de catre Parlament, in anul urmator se realizeaza executia bugetara curenta, iar in anul al treilea se incheie contul de executie bugetara, care este supus controlului Curtii de Conturi si apoi aprobarii Parlamentului.
1. Elaborarea proiectului de buget
Proiectul de buget este elaborat de Guvern prin intermediul Ministerului Finantelor care, impreuna cu institutiile de prognoza, Banca Nationala si celelalte ministere, stabileste, pe baza Programului de guvernare aprobat de Parlament, premisele de la care se porneste in elaborarea proiectului de buget. Aceste premise se refera la principalii parametri macroeconomici care conditioneaza fundamentarea proiectului de buget, si anume:
evolutia produsului intern brut (crestere sau recesiune economica);
rata inflatiei;
gradul de fiscalitate sau presiunea fiscala;
evolutia creditului intern sau a datoriei publice;
cresterea sau reducerea soldului rezervei valutare;
evolutia datoriei externe etc.
Acesti parametri macroeconomici permit determinarea limitei pana la care se pot dimensiona cheltuielile bugetare in raport cu posibilitatile de finantare a unui deficit bugetar, pastrandu-se, totodata, echilibrul financiar, monetar si economic.
Totodata, are loc elaborarea unor criterii de performanta pe baza analizei eficientei, eficacitatii si economicitatii cu care sunt utilizate resursele.
Elaborarea proiectului de buget presupune un flux informational dublu.
In prima faza, Ministerul Finantelor, dupa consultarea cu primul ministru, transmite niveluri orientative pentru cheltuielile fiecarui sector public finantat de buget (ministere, organisme neguvernamentale centrale altele decat ministerele, judete). Ordonatorii principali de credite defalca, la randul lor, plafoanele orientative de cheltuieli pe fiecare din institutiile bugetare din subordine, solicitandu-le, in limita acestor niveluri orientative, propriile propuneri, detaliate in functie de natura economica a cheltuielilor.
In faza a doua, institutiile publice formuleaza propuneri de credite bugetare pentru anul viitor, pe baza unui buget al obiectivelor, pe seama analizei cheltuielilor publice prin indicatori de eficacitate. In aceasta conceptie noua, bugetul statului inceteaza de a mai fi un "buget al mijloacelor" [15;64] cu finalitate anuala de la care nu deroga decat cheltuielile de investitii. Exceptia de pana acum devine regula o data cu anul 2002.
Ansamblul cheltuielilor releva un buget al programelor ale carui transe de executie sunt repartizate in limite anuale de credit, adica sunt bugetizate. In acest caz, orizontul de calcul economic este dezvoltat prin luarea in considerare a unei perioade mai mari: cea a unui program pe termen mediu si lung - deci programari plurianuale inscrise in scadente anuale.
Un loc aparte in proiectul de buget il au prevederile referitoare la investitiile publice.
Cheltuielile pentru investitiile publice si alte cheltuieli de investitii finantate din fonduri publice se cuprind in proiectul de buget, in baza programelor de investitii publice, care se prezinta ca anexa la bugetul fiecarui ordonator principal de credite.
Ordonatorii principali de credite vor transmite pentru fiecare obiectiv de investitii inclus in programul de investitii informatii financiare si nefinanciare, in felul urmator:
a) informatii financiare:
1) valoarea totala a proiectului;
2) creditele de angajament;
3) creditele bugetare;
4) graficul de finantare, pe surse si ani, corelat cu graficul de executie;
5) analiza cost-beneficiu a proiectului;
6) costurile de functionare si de intretinere dupa punerea in functiune;
b) informatii nefinanciare
1) strategia in domeniul investitiilor, cu referire la prioritatile investitionale si legatura dintre diferite proiecte, cat si criteriile de analiza care au determinat selectia in program a obiectivelor respective;
2) descrierea proiectului;
3) stadiul fizic al obiectivelor;
Documentatiile tehnico-economice aferente obiectivelor de investitii noi care se finanteaza din fonduri publice se aproba de catre:
a) Guvern, pentru valori mai mari de 130 miliarde lei;
b) ordonatorii principali de credite, pentru valori cuprinse intre 18 miliarde lei si 130 miliarde lei;
c) ceilalti ordonatori de credite (secundari sau tertiari), pentru valori pana la 18 miliarde lei, cu avizul prealabil al ordonatorului principal de credite.
Documentatiile tehnico-economice aferente investitiilor publice ce se realizeaza din credite externe contractate sau garantate de stat, se aproba de catre Guvern, indiferent de valoarea lor.
Ordonatorii principali de credite sunt responsabili de realizarea obiectivelor de investitii incluse in programele de investitii.
In programele de investitii se nominalizeaza obiectivele de investitii grupate astfel:
a) investitii in continuare;
b) investitii noi;
c) alte cheltuieli de investitii, care cuprind urmatoarele categorii de investitii:
1) achizitii de imobile;
2) dotari independente;
3) cheltuieli pentru elaborarea studiilor de prefezabilitate, a studiilor de fezabilitate si a altor studii aferente obiectivelor de investitii;
4) cheltuieli de expertiza, proiectare si de executie privind consolidarile si interventiile accidentale la obiectivele de investitii;
5) lucrari de foraj, cartarea terenului, determinari seismologice, consultanta, asistenta tehnica si alte cheltuieli asimilate investitiilor.
Toate propunerile de la institutiile publice se centralizeaza de catre ordonatorii principali de credite, care le inainteaza Ministerului Finantelor pentru a fi prinse in proiectul de buget.
Documentele care se elaboreaza la structurarea si fundamentarea bugetului sunt:
expunerea de motive si proiectul de lege pentru aprobarea bugetului. Acestea contin atat propuneri referitoare la nivelul veniturilor si cheltuielilor bugetare, cat si prevederi vizand modificarea legislatiei aferente acestora;
o situatie continand prezentarea starii economico-financiare a tarii si perspectivele acesteia pentru anul bugetar urmator;
anexele la proiectul de lege a bugetului, in care sunt reflectate structura veniturilor si a cheltuielilor, pe ordonatorii principali de credite, fondurile speciale extrabugetare si fondul de rezerva;
materiale necesare documentarii Parlamentului, in vederea analizei proiectului de buget.
2. Aprobarea proiectului de buget
In vederea aprobarii, proiectul bugetului este inaintat Parlamentului de catre Guvern si urmeaza mai multe etape distincte:
a) analiza in comisiile parlamentare de specialitate;
b) prezentarea in plenul Parlamentului (al Camerelor reunite: Senat si Camera Deputatilor) a proiectului de catre primul ministru sau ministrul finantelor;
c) dezbaterea proiectului si aprobarea lui;
d) promulgarea legii bugetului de catre Presedintele Romaniei, moment in care proiectul devine lege.
3. Executia bugetului
Executia bugetului are loc pe o perioada de un an si consta in incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor aprobate prin buget. Acest proces antreneaza participarea unui numar foarte mare de operatori bugetari, si anume:
a) aparatul fiscal, cu toate structurile sale centrale si locale;
b) institutiile bugetare centrale si locale;
c) unitati administrativ-teritoriale.
Responsabilitatea pentru executia bugetului, in conformitate cu proiectul de buget aprobat de Parlament, revine Guvernului si in special Ministerului Finantelor.
Prevederile bugetare privind veniturile reprezinta limite minime de realizat, cu exceptia veniturilor din imprumuturi care constituie limite maxime de atins.
La randul lor, cheltuielile bugetare aprobate reprezinta limite maxime, ce nu pot fi depasite, iar institutiile publice care executa bugetul sunt obligate sa respecte intocmai destinatiile stabilite pentru fiecare alocatie bugetara.
4. Incheierea si aprobarea contului de executie bugetara
Contul de executie bugetara cuprinde toate operatiunile de incasare a veniturilor si efectuare a cheltuielilor, precum si determinarea soldului cu care se incheie anul bugetar: excedent sau deficit. El se intocmeste la finele anului bugetar, de catre Ministerul Finantelor, pe baza darilor de seama contabile si a conturilor privind executia de casa a bugetului, elaborate de fiecare institutie publica.
Contul general de executie bugetara, impreuna cu proiectul de buget pentru anul urmator, sunt prezentate de catre Guvern Parlamentului pentru dezbatere si aprobare.
Dupa primirea contului privind executia bugetara, Parlamentul transmite documentul Curtii de Conturi, institutia suprema de control a finantelor publice.
5. Controlul bugetar
Curtea de conturi efectueaza la fiecare institutie publica controlul ulterior, vizand legalitatea si realitatea datelor cuprinse in acest document. Totodata, Curtea de conturi verifica eficienta, eficacitatea si economicitatea executiei bugetare, pronuntandu-se si asupra calitatii gestiunii banilor publici la nivelul fiecarei institutii si pe ansamblul bugetului.
In final, Curtea de conturi prezinta Parlamentului Raportul final privind controlul contului de executie bugetara in vederea dezbaterii si aprobarii acestui cont.
