|
|
|
BUGETUL PUBLIC NATIONAL
Asa cum s-a precizat in dezvoltarile noastre anterioare, ansamblul
institutiilor, relatiilor si structurilor prin care sunt evaluate si acoperite
cerintele colective intr-o perioada determinata constituie economie
publica, si este organizata si condusa de catre stat. Functionarea acesteia
impune cu necesitate existenta unui plan financiar, reprezentat de bugetul
de stat1 format din ". relatiile financiare, prin intermediul carora au loc
constituirea si repartizarea celui mai important fond banesc al societatii -
fondul bugetar".
Necesitatea unei programari financiare este valabila si in cazul
economiei private, al carui scop primordial il reprezinta acumularea de
bunuri, iar pentru acest scop, isi evidentiaza veniturile si cheltuielile si isi
dimensioneaza eficienta de perspectiva a activitatilor sale.
"Economia publica (insa) nu este un scop in sine .., ci numai un
mijloc pentru satisfacerea nevoilor colective.".2
Cuvinte cheie
buget public
sold bugetar
deficit bugetar
constrangere bugetara
politica bugetara
ajustari automate - discretionare
clasificatia veniturilor si cheltuielilor bugetare
universalitatea bugetara
unitatea bugetara
neafectarea veniturilor bugetare
specializarea bugetului
anualitatea bugetului
echilibrarea bugetara
publicitatea bugetului
Cuprins:
1.1. Conceptul de buget public national
1.2. Bugetul public-instrument al managementului
guvernamental
1.3. Principii de politica si procedura bugetara
1.1. CONCEPTUL DE BUGET PUBLIC NATIONAL
Provenienta (preponderent) fiscala a veniturilor publice ar putea crea
mari inechitati privind repartitia sarcinilor fiscale intre membrii societatii. In
acest sens, programarea financiara macroeconomica de forma bugetului
public se axeaza tocmai pe un corect raport intre nevoile sociale si
capacitatea de plata a cetatenilor si agentilor economici. "Facultatea de
contributie a subiectilor impozabili trebuie sa alcatuiasca si masura in care
este bine sa se satisfaca anumite nevoi generale, care pot fi utile,
necesare sau indispensabile".3
Bugetul public stabileste echilibrul intre nevoile colective si
mijloacele cu care acestea se acopera, ca instrument la dispozitia
legislativului si executivului, pentru dimensionarea valorica a bunurilor
materiale si imateriale create intr-o economie financiara, precum si a
eforturilor impuse in acest scop.
Etimologia termenului parcurge o cuprinzatoare epoca istorica,
provenind din vechea limba franceza, unde expresiile bougé, bougette
erau atribuite pentru o punga de bani. Ulterior a intrat in limbajul si practica
engleza, unde expresia budget desemna mapa de piele ce continea actele
doveditoare a veniturilor si cheltuielilor coroanei si care erau supuse
dezbaterilor si aprobarilor parlamentare.
Expansiunea relatiilor comerciale si financiare a determinat si
raspandirea in alte tari. De pilda, in Spania4 prin Presupuesto generales
del Estado se intelegea documentul statului privind socotelile generale. In
Italia s-a folosit expresia Bilancio sau Progetto di Bilancio cu aceeasi
semnificatie, iar in Germania initial s-a folosit expresia Haushaltsetat sau
Reichsauchaltsetat, insa, de data relativ recenta, expresiile zumbudget
gohorig5 si Bugettahr s-au impus in limbajul oficial si cel de specialitate.
Istoriografia financiara consemneaza o practica similara si in tara
noastra din epoca evului mediu; prin expresiile sama, sau bancile visteriei
ori condicile de venituri si cheltuieli se facea dovada unor acte de
evidenta si gestiune uzuale in timpul Mavrocordatilor, insa fara a avea
caracter obligatoriu sau executoriu. De altfel, "la noi << Domnul >> avea o
putere absoluta si necontestata, natiunea nefiind reprezentata in adunari
legale."6 O prima institutionalizare a acestui important document s-a
realizat prin prevederile Regulamentelor Organice (1831-1832), unde se
regaseste expresia buget, dar si biudje pentru zona Moldovei,
intelegandu-se prin aceasta "inchipuirea cheltuielilor din anul viitor."
Tot de sorginte vest-europeana este si practica intregului proces
bugetar din statele dezvoltate, in speta - din Anglia, de unde a fost initiata
si apoi s-a raspandit legislatia si organizarea financiara in materie. In anii
domniei lui A. I. Cuza a fost adoptat Regulamentul de Finante, ca
document de valoarea unei adevarate Constitutii financiare a tarii. Astfel sa
fundamentat o legislatie moderna, prin impunerea unitara a principiilor
bugetare, inspirata de uzantele vremii si potrivita cu exigentele
occidentale.
Constitutia din 1864, precum si cea din 1923, consacra principiul de
votare a bugetului de catre Adunarea deputatilor si impune obligativitatea
unui temei legal la instituirea oricarui impozit sau alt venit al statului.
Finantele publice in general, si bugetul public, ca instrument principal
de politica guvernamentala - in special, au un continut economic cu
puternic caracter de clasa, ceea ce se traduce prin constructia si utilizarea
acestui document in directa dependenta fata de conditiile economice si
politico-social ale fiecarei tari, diferite de la o etapa sau oranduire istorica
la alta.
Ca atare, reforma financiara din Romania anului 1949 a inlocuit,
radical premizele pe care au operat dreptul si practica bugetara anterioara.
Nationalizarea principalelor mijloace de productie si organizarea
hipercentralizata a intregii economii si societati a impus o cu totul alta
conceptie privind programarea financiara a tarii, si anume, bazata pe
bugetul de stat, ca plan financiar anual, intocmit la centru, dupa un plan
economic unic si atoatecuprinzator. In concordanta cu obiectivele
prevazute astfel, se planificau fondurile banesti centralizate ale statului si
se repartizau pentru finantarea dezvoltarii economice nationale, a
activitatilor social-culturale, de administrare si aparare a tarii si a altor
nevoi ale societatii.
Principiile care fundamentau atat constituirea fondurilor banesti
centralizate, cat si - mai ales - repartizarea lor vizau conservarea
egalitarismului in alocarea resurselor si, in consecinta, in dezvoltarea
tuturor zonelor tarii. De aceea, subventiile de la bugetul republican spre
bugetele locale reprezentau practica normala si obisnuita de acoperire a
cheltuielilor in acele judete care, din motive felurite, nu realizau (suficiente)
venituri proprii. Daca un timp au operat subventiile, din anii '80 acestea au
fost inlocuite cu creditele bugetare, nerambursabile desigur, insa din 1979
acestea urmau sa se restituie, dar fara dobanda. Incercarea de
rentabilizare a zonelor si unitatilor economice cu slabe performante nu a
avut si finalitatea scontata, deoarece s-au adoptat doar masuri strict
cosmetice, si nu s-au intreprins demersuri viabile de stimulare reala a
cointeresarii. Aflandu-se frecvent in imposibilitatea de a restitui creditele, si
depasite din punct de vedere tehnologic si financiar, chiar daca oficial nu
se concepea recunoasterea acestei situatii de faliment explicit, unitatile
debitoare faceau dese solicitari de pasuire si anulare a datoriilor, chiar de
suplimentare a resurselor banesti de la centru. Pentru a se evita impactul
social care, in mod inerent, decurgea dintr-o astfel de situa tie, unitatile
amintite erau amnistiate fiscal.7
In acest mod, o buna parte a economiei nationale se misca intr-un
cerc vicios, acceptat in mod tacit, cu toate implicatiile ce au decurs din
existenta unor verigi economice considerate de baza, dar nerentabile, si
care reprezentau o adevarata plaga pentru intreaga economie nationala."
Reformele inaugurate in 1989 au vizat firesc si domeniul bugetului,
ca, de altfel, intreaga sfera de concepere si tratare a finantelor publice,
fapt concretizat si prin abordarea conceptului general de buget public
national 8 "Notiunea public delimiteaza acest buget de <<bugetele
proprii>> sau <<bugetele de venituri si cheltuieli>> - instrumente
financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri in literatura financiar a si
practica agentilor economici comerciali. In acelasi timp, exprima specificul
domeniului, respectiv <<Finantele publice>>. Expresia national, inseamna
ca bugetul include toate veniturile si cheltuielile de natura publica a tarii."
Asadar, bugetul public national include cele trei mari categorii
principale de bugete: bugetul administratiei centrale, bugetele
administratilor locale si bugetul asigurarilor sociale de stat
In concordanta cu evolutia procesului de reconversie la economia
capitalista, s-a procedat la reconceptualizarea acestui important
instrument financiar de forma bugetului general consolidat,9definit prin
lege ca sistem unitar de bugete, in care se includ: "bugetul de stat; bugetul
asigurarilor sociale de stat; bugetul trezoreriei statului; bugetele fondurilor
speciale; bugetul institutiilor publice finantate integral sau partial din
bugetul de stat; bugetul institutiilor publice autonome; bugetul asigurarilor
sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, dupa caz; bugetele
institutiilor publice finantate integral din venituri proprii; bugetul fondurilor
provenite din credite externe contractate sau garantate de stat ale caror
rambursari, dobanzi si alte costuri se acopera din fonduri publice; bugetul
fondurilor externe nerambursabile; bugetele locale."
Varietatea componentelor si titularilor sistemului bugetar desemneaza
importanta bugetului10, ca lege, ca sistem de fluxuri financiare, precum si
ca instrument de politica fiscala a statului
Ca lege, bugetul este un act juridic de previzionare a surselor si
destinatiilor pe care le pot avea fondurile banesti ale statului. Totodata,
acesta reprezinta autorizarea pe care executivul o primeste de la legislativ
in sensul colectarii de venituri si efectuarii de cheltuieli, in interesul
societatii si cu programare pentru durata unui exerci tiu financiar (un an).
Ca sistem de fluxuri financiare, bugetul releva toate miscarile
implicate de prelevarile, alocarile si administrarea fondurilor banesti
bugetare.
Ca instrument de politica fiscala, bugetul reflecta (anumite) optiuni
si conceptii de ordin economico-politic, social si financiar, considerate
prioritare, intr-o perioada determinata, de catre formatiunea sau coalitia de
formatiuni politice insarcinata cu elaborarea, aprobarea si administrarea
intregului proces bugetar.
1.2. BUGETUL PUBLIC-INSTRUMENT AL
MANAGEMENTULUI GUVERNAMENTAL
Premizele fundamentale din stiinta moderna a finantelor publice se
regasesc in necesitatea interventiei omnivalente a statului in viata socialeconomica
a comunitatii, fie pentru a corecta imperfectiunile pietei, fie
pentru a atenua si a compensa eventualele distorsiuni induse de acestea.
Inseamna ca, deseori, din motive multiple si inerente, economia se
indeparteaza de optimul exprimat de triunghiul eficienta - echitate -
echilibru, si in consecinta, statului, ca autoritate si forma superioara de
organizare a cooperarii interumane, ii revine sarcina de a recompune
acest triunghi, de a infiinta (si a finanta) complexul mecanism prin care
sunt corectate esecurile si sunt compensate efectele lor.
Exponentul statului este guvernul, ca entitate imputernicita democratic
cu exercitatea autoritatii publice si care actioneaza prin politicele
guvernamentale de natura economica, sociala, fiscala etc. Insa
preponderenta elementului financiar determina sarcini specifice pentru
finantele publice. Gradul si directia de implicare a statului reclama un
talent obligatoriu de actor desavarsit,11al carui repertoriu include
urmatoarele roluri si obiectivele urmarite de acestea:
- rolul alocativ, subordonat obiectivului eficienta;
- rolul distributiv,subordonat obiectivului echitate;
- rolul reglator, subordonat obiectivului echilibru;
Acestea ar reprezenta o reformulare a celor patru functii pe care,
potrivit opiniei economistilor R. A. si P. B. Musgrave, statul le indeplineste
prin structurile sale: functiile de alocare a resurselor, de redistribuire a
veniturilor, de stabilizare macroeconomica si de reglementare a
comportamentelor cetatenilor.
Rolul alocativ al bugetului decurge din insasi natura statului care
urmareste realizarea echilibrului, a optimului social prin folosirea
resurselor pentru crearea de bunuri publice si de bunuri private. In partea
de cheltuieli a bugetului general consolidat se regaseste modul de alocare
a resurselor in fiecare an bugetar sau chiar a unor actiuni multianuale.
Optimul social inseamna maximizarea bunastarii sociale. Acest obiectiv
este intotdeauna dificil de realizat, dat fiind caracterul limitat prin excelen ta
al resurselor, fata de nivelul in continua crestere, al trebuintelor cetatenilor.
Rolul distributiv al bugetului decurge din insasi natura sa specifica,
de ilustrare a unor relatii prin care se mobilizeaza si, apoi, se dirijeaza
banul public. O parte din produsul intern brut se redistribuie prin
intermediul bugetului, atat prin impozitele si taxele care formeaza veniturile
publice, cat si prin alocarile destinate finantarii obiectivelor de politici
guvernamentale, urmarite si evidentiate prin cheltuielile publice.
Procedurile de prelevare, deducerile, impunerea diferentiata a
veniturilor, precum si subventiile, cheltuielile de transfer in scopul
asigurarii protectiei sociale sau al sustinerii unor activitati cu impact social
si economic - sunt manifestari ale redistribuirii operate prin intermediul
bugetului, dupa criterii selectate ca prioritati de managementul
guvernamental dintr-o perioada determinata.
Actiunea corectoare si compensatoare a statului, asa cum se
realizeaza prin acest rol al bugetului, este menita sa armonizeze veniturile,
data fiind inegala repartitie a factorilor de productie, precum si sa asigure
functionarea unor servicii ce nu se pot supune mecanismelor de pia ta, dar
care sunt indispensabile bunului mers al societatii.
Rolul reglator al bugetului pentru viata economica decurge din
caracterul sau de lege care reflecta politica economica promovata de
Guvern. Cheltuielile, veniturile si soldul bugetar sunt tot atatea mijloace la
dispozitia autoritatilor publice, cu care pot fi stimulate sau obstaculate
anumite activitati ori procese din viata economica. De pilda - sporirea
cheltuielilor publice inseamna ca mai multe din resursele publice sunt
orientate ca alocari sau venituri salariale, care, la randul lor, influenteaza
consumul si productia nationala. Limitarea inflatiei sau/si a importurilor se
pot realiza ca obiective ale actiunilor guvernamentale de comprimare a
cheltuielilor publice. Ca instrumente de politici conjuncturale, dar in direc tii
opuse, resursele financiare pot fi folosite, fie pentru incetinirea
consumului, fie pentru relansarea economica. De pilda, sporirea fiscalitatii
inseamna micsorarea veniturilor disponibile, asa cum se intampla prin
majorarea cotelor de impunere sau a accizelor; prin urmare, se
diminueaza consumul in general, si consumul produselor accizate, in
special. In mod analog, deducerile fiscale sau scutirile sunt aplicate pentru
stimularea unor consumuri sau favorizarea unor activitati. Prin reducerea
cotelor de impozite a profitului sporeste partea din resursele financiare
care ramane la dispozitia agentilor economici, si care se poate fi reinvesti
in dezvoltarea afacerilor.
Valoarea documentara si incarcatura politica si economico -
financiara a bugetului sunt relevate si in doctrina romaneasca actuala12
care il definesc ca plan financiar al statului ce cuprinde un ansamblu
coerent de indicatori de plan cu caracter aleatoriu, de maxim interes
pentru societate, interes justificat de rolul banului public in viata
oricarui popor Tratarea sa ca entitate fundamentala, integrata in
finantele publice si abordarea ca ansamblu de relatii social - economice
aparte, sustine importanta deosebita a bugetului public, ce poate fi astfel
sintetizata:
- participa direct la indeplinirea functiilor si sarcinilor statului;
- asigura autonomia reala a colectivitatilor locale, constituite la
nivelul unitatilor administrativ - teritoriale;
- garanteaza realizarea efectiva a protectiei sociale a unor
semnificative categorii din randul populatiei;
- asigura echilibrul financiar, monetar si valutar al statului;
- are un important rol stabilizator al economiei nationale.
Natura speciala a relatiilor bugetare se compune nu numai din
abordarea bugetului ca instrument de politici guvernamentale in societate
si in economie, ci si din tratarea acestuia ca act normativ obligatoriu.
Implicarea legiuitorului in demersul procesului bugetar este deosebit de
complexa, insa procedura de adoptare a legilor nu se poate aplica fa ta de
un document ce contine indicatori de plan financiar. Legea de adoptare a
bugetului de stat este subiectul acestei proceduri, aceasta urmeaza sa fie
dezbatuta si adoptata de legiuitor, chiar daca bugetul este principalul plan
financiar al statului. "Astfel, acest subterfugiu de tehnica juridica confera
bugetului public national - care, in esenta, este si ramane un plan - forta
obligatorie a normei de drept si, in consecinta, bugetul de stat are o natura
juridica de lege".13
Potrivit teoriei clasice, soldul bugetar de tipul deficitului bugetar
poate fi planificat si utilizat ca instrument de conducere si administrare
macroeconomica, datorita efectului multiplicator. Acceptarea unei cote
determinate de cheltuieli care devanseaza veniturile publice, adica
acceptarea unui deficit bugetar controlat, este un mijloc important de
interventie a managementului guvernamental, pentru reglarea activit atii
economice. Exista doua modalitati distincte de finantare a deficitului
bugetar: creatia monetara si imprumutul . Abordarea acestora atrage in
discutie, conceptul de constrangere bugetara, care trebuie satisfacuta si in
cazul statului, intocmai ca in cazul oricarui agent economic aflat in impas
financiar. Prin anii '30 au fost concepute bugetele ciclice14 bazate pe
distinctia dintre cheltuielile de functionare (curente) si cheltuielile de
investitii (de capital). De pilda, in perioade normale, imprumuturile pot
acoperi investitiile, iar veniturile fiscale pot acoperi cheltuielile curente. In
perioadele de expansiune economica excedentul bugetului de functionare
acopera necesarul de cheltuieli de capital si, analog, in timpul recesiunii,
imprumuturile ar putea acoperi necesarul de cheltuieli curente.
Cronicizarea deficitelor bugetare a ultimelor patru - cinci decenii, ale
caror consecinte s-au repercutat in escaladarea inflatiei, somajului si
indatorarii publice, au ridicat cu acuitate problema unei reconceptualizari
asupra deficitului bugetar ca instrument de relansare. O solu tie ar putea fi
bugetul contra - ciclic15 adica "un excedent al ansamblului cheltuielilor
asupra incasarilor (sau impas bugetar) ce poate avea un efect de
relansare asupra unei conjuncturi deprimate ., dar ele pot, de asemenea,
contribui la realizarea de echilibre specifice pe piata fortei de munca, pe
cea a schimburilor externe sau chiar pe piata monetara".
Curentele de politica bugetara si fiscala din anii '80 s-au grupat
impotriva valentelor atribuite deficitului bugetar de stimulent al cresterii,
precum si impotriva exagerarilor si distorsiunilor induse de politica de
asistenta promovata de stat, in cadrul "economiei de cerere". Solutia a fost
recomandata sub forma "economiei de oferta", initiata si lansata de
executivul lui R. Reagan in S.U.A., de M. Thatcher in Marea Britanie si de
J. Chirac in Franta. Preceptele acestei viziuni, despre care s-a mai amintit
anterior si care este destul de apropiata de conceptiile clasicilor, sunt tot
atatea argumente contra exagerarilor cu cheltuielile publice, fiscalitatea,
precum si contra deficitului bugetar. Promotorii acestui curent ultraliberal
(sau liberali radicali) sunt cunoscuti in literatura de specialitate ca reuniti in
Scoala de la Chicago, avand ca exponenti pe Milton Friedman si Fredrich
von Hayek. Ferventi sustinatori ai restrangerii taliei statului, acestia au
propus o serie de solutii la gravele dezechilibre, cum ar fi: privatizarea,
reducerea fiscalitatii si cheltuielilor guvernamentale, comprimarea si
controlul sever al deficitului bugetar, deplina libertate a pre turilor etc.
In Romania postdecembrista deficitul bugetar s-a manifestat din cauze
de natura ciclica, dar si structurala, motiv care impune actionarea in
sensul restabilirii echilibrului economic si care, la randul sau, necesita o
corecta si ampla informare. Instrumentul cu cel mai cuprinzator potential
de informare si care poate fundamenta o politica economica rationala este
oferit de Sistemul Economic al Conturilor Nationale. Acesta evidentiaza
starea economiei, cu modificarile survenite, dar si cu posibilitatea
formularii unor masuri concrete de (re)stabilire a echilibrului economic
general, intrucat identifica si localizeaza factorii perturbatori.
Baza unui buget echilibrat se afla in echilibrul economic general; or,
prelungirea unor grave dezechilibre in economia romaneasca dupa
Decembrie 1989 s-a regasit in cronicizarea deficitului bugetar, deoarece
nu intotdeauna au fost corect administrate finantele publice si nici
disciplina financiara sau constrangerile bugetare nu au focalizat atentia
maxima a managementului guvernamental.
1.3. PRINCIPII DE POLITICA SI PROCEDURA BUGETARA
In realizarea sarcinilor si rolului asumat de stat in conducerea
economiei si a societatii, importanta de prim ordin a bugetului se rasfrange
in directia asigurarii echilibrului general economic .
"Este un fapt indeobste sustinut16 "ca statul orienteaza dezvoltarea
intregii economii nationale, in virtutea faptului ca economia ar fi
dominata de catre puterea politica, iar sectorul public si cel privat ar
fi strans legate intre ele, constituind potentialul economic si social al
tarii
Legatura dintre functia bugetara si asigurarea echilibrului economic
general este sustinuta de o vasta literatura, in cea mai mare parte
inspirata de practica indelung raspandita in statele cu economie
democrata de traditie, si care consta in controlarea si administrarea
conjuncturii economico-sociale prin actionarea principalelor categorii
bugetare. Masurile adoptate sunt diferite de la tara la tara, functie de tinta
principala a masurilor de corectie conjuncturala. De pilda, pentru absorbtia
somajului, unele tari recurg la masuri inflationiste, cum ar fi cresterea
cheltuielilor publice; asa este exemplul amplelor programe de reamenajare
a infrastructurii, fapt ce asigura noi locuri de munca. In alte situatii,
perspectiva unui colaps economic se regaseste in comprimarea
cheltuielilor bugetare, in majorarea moderata a cotelor de impunere, dar si
in intarirea masurilor de colectare a veniturilor, ori de majorare a
dobanzilor la credite etc.
Alaturi de politica monetara si de politica preturilor (a salariilor si a
veniturilor), bugetul este unul din principalele mijloace de reglare a politicii
conjuncturale, prin redistribuirea veniturilor.
Dar inflatia si cresterea economica pot modifica principiul echitatii in
distribuirea sarcinii fiscale, precum si configuratia conjuncturii economice
la un moment dat. Ajustarile propuse prin politica bugetara pot fi
automate - pe baza unui indice care exprima variatiile puterii de
cumparare intr-o perioada; sau pot fi discretionare - cand fac obiectul
unor acte normative specifice.
Prevederea subventiilor bugetare, a transferurilor, ca si a facilitatilor
fiscale se include in setul de masuri prin care bugetul este antrenat la
realizarea unor obiective punctuale de ordin economic si social. Statul
poate planifica si ordona cheltuieli direct din resurse bugetare, sau poate
renunta de plano la unele venituri bugetare, stimuland sau temporizand
unele activitati, favorizand sau nu anumite categorii de populatie. Si in
privinta scadentelor de plata a unora din obligatiile fata de buget,
interventia statului urmareste anumite obiective de politica generala:
incurajarea reinvestirii profiturilor, stimularea investi tiilor straine de capital,
subscrierea la capitalul unor societati sau companii la care statul este
interesat etc.
Principiile de politica si procedura bugetara din statele cu traditie
in economia capitalista s-au imbogatit si s-au impus ca premise implicite
in practica acestor state, care concep bugetul ca pe un act de previziune
si de autorizare anuala a veniturilor si cheltuielilor publice. Competentele
legate de acest document si aferente procedurii si politicii bugetare sunt
impartite intre puterea legislativa si puterea executiva.
Evolutia procedurii bugetare are ca punct de pornire necesitatea
unor masuri si a unor reguli care sa limiteze si sa cenzureze drepturile si
puterea suveranului privind: constituirea si perceperea impozitelor si
taxelor, stabilirea destinatiilor ulterioare ale acestora, administrarea
financiara a statului potrivit unui cadru specific si sub control parlamentar,
ca structura reprezentativa pentru toti supusii contribuabili. Introduse
ulterior in diferite legi, aceste principii au cunoscut o larga extindere si s-au
autonomizat ca principii de drept bugetar, intrucat fundamenteaza
intreaga constructie institutionala si procedurala antrenata in elaborarea,
aprobarea, executarea si controlul executarii bugetului public.
"Guvernul efectueaza lucrarile premergatoare si intocmeste
proiectul de buget, parlamentul voteaza, dupa care guvernul il
executa, iar in final parlamentul controleaza daca bugetul a fost
executat in conformitate cu autorizarea data."17
Intregul sistem bugetar este cladit pe principiile: universalitatii,
echilibrului si realitatii, unitatii si anualitatii, specializarii si neafectarii
veniturilor bugetare, principiul publicitatii.
1.3.1. UNIVERSALITATEA BUGETARA
Potrivit principiului universalitatii bugetare veniturile si cheltuielile
publice trebuie inscrise in buget cu sumele lor totale (globale)
Aceasta inseamna ca nu se poate realiza nici o cheltuiala sau nici un venit
public decat in cadrul bugetar.
Justificarea acestui principiu rezida in avantajele ce decurg din
aplicarea sa. Astfel - se poate cunoaste cat mai exact care este volumul
total al resurselor banesti, precum si destinatia lor prin alocari, pe domenii
de cheltuieli. In plus, sunt relevate corelatiile dintre unele venituri si unele
cheltuieli, atunci cand opereaza legaturi stranse prefigurate din chiar
momentul planificarii.
Controlul parlamentar este si el avantajat, dandu-se un plus de
operativitate la dezbaterile privind nivelul impozitelor si taxelor, sau al
creditelor bugetare.
Aplicarea stricta a acestui principiu18 confera bugetului public
caracteristicile de buget brut, care apare ca o suma a dimensiunilor
globale a incasarilor de venituri publice sau a acoperirii cheltuielilor
publice.
Descentralizarea atributiilor si autonomia entitatilor locale ale
autoritatii publice, precum si frecventa folosire a unor resurse
extrabugetare pentru finantarea institutiilor publice, au permis treptat ca
aceste principii sa se aplice cu exceptari. Asa stau lucrurile in cazul
corelatiilor per sold, cand institutiilor publice nu li se prevad decat sumele
diferenta intre: veniturile proprii (mai mici), si cheltuielile proprii (indeobste
mai mari). Astfel, bugetul public dobandeste trasatura de buget net,
pentru ca insumeaza varsaminte din venituri sau (pentru) acoperirea
cheltuielilor
Configuratia bugetelor moderne insa este aceea de bugete mixte,
pentru ca tendinta de autonomizare a unor institutii publice le permite
acestora administrarea proprie a veniturilor ce le obtin, iar bugetul central
intervine cu alocatii sau subventii bugetare pentru acoperirea
(eventualului) gol de resurse. Trasatura de venituri extrabugetare pe care
o au veniturile astfel realizate de institutiile publice este, prin ea insasi, o
abatere de la universalitatea bugetara. In acest fel, prevederea
cheltuielilor este continuta, subinteleasa in fonduri sau in conturi afectate
(cu afectatie speciala), iar bugetul public mixt este partial brut, net si,
respectiv - afectat.
Multe din institutiile publice fara scop lucrativ, cum ar fi unitatile
scolare, universitatile si institutele de cercetare etc., au dobandit, odata cu
personalitatea juridica, si dreptul de a-si organiza propria administrare a
finantelor de care dispun, iar de la buget primesc doar subventiile de
completare. In acelasi sens opereaza si organismele implicate in
asigurarile sociale de stat - boala, invaliditate, somaj, pensie suplimentara
etc., care au autonomie financiara proprie si personalitate juridica, drept
pentru care nu mai sunt incluse cu intregul lor buget in bugetul public.
1.3.2. UNITATEA BUGETARA
Conform principiului unitatii bugetare, toate, veniturile si cheltuielile
bugetare trebuie sa fie inscrise intr-un singur document astfel incat
sa fie lesne de examinat si de interpretat chiar si de catre neinitiati.
Motivatia financiara pe care se sprijina sustinerea unitatii bugetare este
legata de ordinea si claritatea care trebuie sa caracterizeze prezentarea
reala a situatiei financiare a tarii, pe cata vreme motivatia politica invoca si
sustine eficienta si operativitatea controlului parlamentar, care s-ar
diminua considerabil in cazul unor segmentari de documente.
Dar complexitatea vietii sociale, economice si politice a determinat
si in cazul unitatii bugetare numeroase abateri si derogari de la aplicare,
sub forma bugetelor anexe, extraordinare, autonome, precum si a
conturilor speciale de trezorerie, a taxelor parafiscale etc.
Bugetele anexe reprezinta exceptia formala de la unitatea
bugetara, prin elaborarea, dupa votarea bugetului general, a unor bugete
pentru acele servicii ale statului cu caracter industrial sau/si comercial si
care nu sunt atributii de baza ale statului. In bugetul general acestea se
includ doar prin varsamantul soldului lor debitor sau creditor. Totusi,
aceste bugete sunt supuse dezbaterilor si votului parlamentar, deci sunt
supuse controlului public, ca si bugetul general.
Bugetele extraordinare sunt distincte de bugetul ordinar si includ
cheltuieli considerate ca exceptionale, pentru situatii de criza, sau de
conflict armat. Ele sunt elaborate si concepute in afara regulilor
traditionale din contabilitatea publica, iar acoperirea acestor cheltuieli
urmeaza sa fie, de obicei, asigurata prin impozite special instituite, prin
creatie monetara sau imprumuturi. Fiind riguros sanctionata, aceasta
practica a disparut, considerandu-se ca, de fapt, scopul real urmarit prin
intocmirea acestor bugete ar fi de mistificare a unor grave dezechilibre
intre venituri si cheltuieli, sau de camuflare a adevaratei destinatii pentru
unele cheltuieli guvernamentale.
In Romania interbelica au fost initiate pentru acele exercitii financiare
in care se urmarea depasirea urmaririlor anilor de criza sau pentru
sustinerea suplimentara a armatei.
Bugetele autonome sunt exceptia reala de la regula unitatii bugetare,
deoarece sunt, adoptate de catre consiliile de administratie ale
intreprinderilor nationale sau institutiilor publice cu autonomie financiara
extinsa, care le discuta si le aproba singular, fara a le mai supune
controlului parlamentar. Aceste unitati au dreptul chiar de a contracta
imprumuturi de pe piata de capital si de a-si valorifica profiturile realizate,
nefiind obligate sa justifice integral modalitatile de (auto)finantare; in unele
situatii chiar pot beneficia de sustinere de la bugetul general, pentru
acoperirea unor cheltuieli sau pentru echilibrare.
Conturile speciale de trezorerie se intocmesc pentru ca bugetul
general sa fie degrevat de unele operatiuni temporare ce presupun
obligativitatea echilibrarii. Aici intra cheltuielile sau incasarile care nu sunt
definitive, cum este cazul tezaurului public, care nu are personalitate
juridica, ci are doar o functiune contabila. Operatiunile in cauza urmeaza a
fi soldate, intrucat angajamentul la care ele au dat nastere urmeaza a fi
executat.
In astfel de conturi de asteptare pot fi trecute:19
- sumele depuse pentru cautiunea functionarilor publici care
gestioneaza valori materiale si banesti;
- avansul acordat de stat intreprinzatorilor particulari;
- resursele speciale destinate, de pilda, fondului national forestier,
investitiilor rutiere, subventionarea hidrocarburilor, a industriei
cinematografice si altele.
Multiplicarea si extinderea acestor conturi20 se bazeaza pe o veche
practica in istoria finantelor publice, la fel ca si abuzurile generate de ele,
intrucat astfel s-au constituit resurse pentru cheltuieli care erau in afara
regulilor contabilitatii publice si, evident, in afara controlului parlamentar
real, datorita slabei informari asupra activitatilor financiare ale statului.
Cu mentiunea distinctiei necesare intre afectatiile speciale si bugetele
anexe, trebuie subliniat ca principalele categorii de conturi speciale ale
trezoreriei sunt: conturile dezmembrarilor bugetului public, conturile
relatiilor monetare si conturile creditului.
Uzual, taxele parafiscale se percep cu titlu obligatoriu in favoarea
unor institutii publice sau private, ori pentru institutii publice ale unitatilor,
administrativ teritoriale. Domeniul lor de operare este sectorul agricol sau
organismele profesionale, precum si cercetarea stiintifica, infrastructura
fluviala. Numarul lor difera de la o legislatie la alta.
Prin urmare, practica a inovat numeroase modalitati de abatere de la
principiul unitatii bugetare, care sunt tot atatea situatii de sustragere de la
controlul parlamentar. Actiunea de debugetizare a unor venituri si cheltuieli
publice incalca principiul unitatii bugetare si este larg raspandita in
practica bugetara a multor guverne, cu scopuri mai mult politice decat
tehnice: in acest fel se induce impresia unui echilibru fictiv al finantelor
publice, care atrage capital electoral in favoarea formatiunii respective.
Realitatea acestor ratiuni a fost deconspirata de analistii lucizi21 ai
fenomenului, care au detectat intentia executivului de a face confidentiale
variatele sale interventii financiare, fara a le mai supune controlului
parlamentar si vigilentei opiniei publice.
1.3.3. NEAFECTAREA VENITURILOR BUGETARE
In sensul neafectarii veniturilor bugetare se intelege ca, o data
incasate, veniturile bugetare trebuie sa se depersonalizeze, pentru a
fi folosite la acoperirea cheltuielilor bugetare in ansamblu
Motivul originar al acestui principiu il reprezinta inexistenta unei
corelatii depline intre randamentul unui venit si necesarul de fonduri cu
care s-ar putea finanta o cheltuiala.
Dar, in realitate, exceptiile care justifica formarea fondurilor cu
afectatie speciala sunt tot atatea situatii de abatere si de la acest principiu
bugetar. In unele legislatii este admisa afectarea unor venituri chiar in
bugetul ordinar. In altele s-a pus problema ca anumite impozite si taxe
care alimenteaza astfel de fonduri, sa fie suportate strict de beneficiarii
acelor fonduri, si nu de masa contribuabililor.
Curentele de opinie potrivnice afectarii speciale a unor fonduri
bugetare au condus la realizarea unui compromis in respectarea acestui
principiu, si - anume, justificarea mediatizata a acelor scopuri determinate
pentru care guvernul instituie respectivele impozite si taxe.
1.3.4. SPECIALIZAREA BUGETULUI
Prin specializarea bugetului se are in vedere ca veniturile bugetare
sa fie aprobate de parlament pe sursele lor de provenienta, iar
cheltuielile pe destinatii si obiective de actiuni. Initiat pentru a limita
drepturile si libertatile suveranului si ale guvernului sau, acest principiu a
fost impus pentru a se cunoaste si sursele veniturilor, dar si destinatia
cheltuielilor publice. Cu timpul s-a trecut la individualizarea veniturilor si la
specializarea creditelor bugetare, ceea ce presupune operarea unei
clasificatii bugetare a veniturilor si cheltuielilor incluse. Schema dupa care
sunt ordonate acestea in buget, denumita clasificatie bugetara, trebuie sa
indice modul de repartizare a sarcinii fiscale, in contrapartida cu modul de
finantare a serviciilor asigurate de stat pentru colectivitate. Criteriile
specifice de elaborare a acesteia se refera, in principal, la claritate si
simplitate, astfel incat sa fie inteleasa si de catre nespecialisti sau de cei
neinitiati in finante.
Clasificatia veniturilor si cheltuielilor bugetare22 se poate face
dupa mai multe criterii, cum ar fi: administrativ sau departamental,
economic si functional.
Clasificatia administrativa are o larga raspandire si semnifica gruparea
veniturilor dupa institutiile insarcinate cu incasarea lor si a cheltuielilor
dupa institutiile imputernicite cu efectuarea lor. Potrivit structurii
organizatorice a fiecareia din aceste institutii, se defalca ulterior creditele
bugetare si se completeaza cu ordonarea cheltuielilor dupa natura lor: de
personal, de transfer, de functionare, de capital etc.
Clasificatia economica contine gruparea veniturilor si cheltuielilor
bugetare dupa categorii specifice operatiilor curente si de capital, iar,
separat, se evidentiaza situatia (amortizarea) datoriei publice.
Soldurile se pot lesne calcula, iar suma lor algebrica ofera solutia
acoperirii eventualelor deficite prin apel la piata de capital.
Clasificarea functionala grupeaza cheltuielile dupa obiectivele
urmarite de stat in activitate sa, tinand cont de functiile statului in epoca
actuala. Astfel, in functiile regaliene (administrative) se includ institutiile
implicate in administratie, aparare si ordine publica, relatii cu strainatatea
etc., deci acelea a caror prestatie nu reprezinta o marfa si are titlu gratuit.
La functiile economice se regasesc companiile si societatile statului care
produc bunuri si servicii marfare, in timp ce functiile tutelare, ca pozitie
intermediara intre cele anterioare, grupeaza institutiile de invatamant,
cultura, sanatate s.a. Ultima categorie include functiile sociale unde se
grupeaza cheltuielile publice pentru prestatiile cu caracter social,
subventiile acordate pentru compensarea unor costuri reale mai mari
decat preturile de vanzare, subventiile pentru sustinerea financiara a unor
categorii sociale defavorizate etc.
Intrucat necesitatile vietii social - economice publice manifesta o
dinamica deosebita, iar eventualele modificari ale bugetului public ar
consuma timp neingaduit in situatii de urgenta pentru finantare publica,
practica a extins in majoritatea legislatiilor procedura rectificarii
bugetare Potrivit acesteia, in cursul anului, guvernul este autorizat de
plano sa initieze modificari ale creditului bugetar, prin reevaluarea si
reconsiderarea sau redimensionarea acestuia, functie de evolutia unor
indicatori economici. Astfel, s-a renuntat la o detaliere exagerata,
inoperanta, de exemplu, in cazul unei evolutii greu de controlat a indicelui
inflatiei sau a indicelui preturilor la bunurile de consum.
In acest scop, guvernul initiaza si solicita rectificarea corespunzatoare
a bugetului, dar totodata prezinta trimestrial o informare catre parlament
privind intreaga activitate bugetara.
Pe langa functionarea unor fluxuri extrabugetare, care nu sunt
intotdeauna supuse controlului parlamentar; pe langa masurile logice de
rectificare bugetara, specializarea bugetului, ca principiu invocat in
prezenta analiza, are o aplicare tot mai restransa si din alte cauze.
Informatiile impuse de clarificarea unor activitati guvernamentale, precum
si imobilismul parlamentar, determina, si in cazul specializarii, numeroase
derogari si exceptii de la principiile consacrate ale dreptului bugetar.
1.3.5. ANUALITATEA BUGETARA
In timp ce universalitatea si unitatea trateaza problematica legata de
forma bugetului, principiul anualitatii bugetare se refera la perioada de
timp pentru care se intocmeste si se executa bugetul public
Dimensiunea de un an lamureste deopotriva cerinta procesului de
elaborare si de exercitiu, dar si aceea de valabilitate pentru un buget.
Optiunea pentru repetarea anuala a intregului demers, dupa care ar
urma reinnoirea autorizatiei parlamentare data guvernului, isi are originea
tot in legatura cu controlul exercitat odinioara asupra veniturilor si
cheltuielilor monarhului. Durata de valabilitate ini tiala a autorizatiei
parlamentare a fost de trei ani, cu timpul s-a schimbat la doi ani, iar in cele
din urma, necesitatea reinnoirii acesteia, a impus un an, de regula-anul
calendaristic.
Justificarea acestei periodicitati este sustinuta de nevoia unui corect
si atent control parlamentar, care nu se poate desfasura eficient decat pe
un orizont limitat de timp. Chiar si evolutiile macroeconomice se pot
analiza si se pot controla de catre executiv intr-un interval mai scurt.
Doctrina23 si practica bugetara pledeaza constant pentru acest
interval, iar pentru control s-ar propune chiar caracterul de permanenta,
deoarece "cu cat este mai scurta durata de valabilitate a autorizatiei
parlamentare, cu atat este mai mare forta parlamentului".
Data la care incepe anul bugetar depinde de caracterul si gradul de
dezvoltare a economiei, de regimul de lucru al parlamentului, de tradi tia,
cultura si mentalitatile natiunii pentru care se concepe si se desfasoara
intregul proces bugetar.
Privitor la durata unui an calendaristic asa cum este asimilata de
uzanta romaneasca a procesului bugetar, se cunoaste si precedentul
datei de 1 aprilie, consemnat24 pentru 1880, ca inceput al anului bugetar
dupa care s-a trecut la practica raspandita in majoritatea tarilor europene,
de la 1 ianuarie.
In statele dezvoltate sunt frecvente abaterile de la principiul
anualitatii, mai cu seama dupa consolidarea pozitiei statului de finantator
al unor ample investitii, sau dupa constatarea evolutiei ciclice a economiei
si, mai ales - dupa dificultatile de anticipare a acestei evolutii. In astfel de
imprejurari devin tot mai volatile estimarile privind veniturile si a
cheltuielile, iar mentinerea si controlul echilibrului economic general devine
o misiune problematica. "Cresterea rolului economic al finantelor publice25
a facut sa apara inconvenientele practice ale anualitatii [..]. Evolutia
finantelor publice a provocat punerea in discutie a unei reguli juridice
traditionale". Asa s-a ajuns la conceperea bugetelor ciclice sau a
bugetelor care sa acopere investitiile si lucrarile aferente pentru mai multi
ani, bugetele plurianuale, sau legile-program, care presupun o
esalonare pe o durata de timp mai mare de un an si avand valoarea unei
declaratii de intentii. Anual parlamentul dezbate si aproba sumele aferente
anului respectiv din totalul anticipat pentru intreaga lucrare.
Tendintele de aplicare a unor politici macroeconomice pe termen lung
au obligat cu timpul ca, si echilibrarea bugetului, proiectata pentru un an,
sa se extinda dupa aceasta durata, desi majoritatea prelevarilor fiscale au
fost concepute pentru o perioada "clasica".
Anualitatea se refera si la executia bugetului, in sensul ca, in decursul
unui an, guvernul trebuie sa incaseze veniturile si sa efectueze cheltuielile
conform aprobarii parlamentare. Insa si in aceasta privinta isi fac tot mai
mult loc exceptiile; unele venituri aferente anului bugetar pot sa nu se
realizeze odata cu incheierea acesteia,asa cum, analog, cheltuieli care au
fost angajate pentru un an bugetar ar urma sa fie efectuate in anul
urmator.
Rezulta ca, si privitor la acest principiu, aplicarea in practica este
partiala si selectiva, fapt care diminueaza considerabil valabilitatea de
regula procedurala in sine a anualitatii bugetare.
1.3.6. ECHILIBRAREA BUGETARA
Daca anualitatea este prima dintre regulile bugetare care s-a aplicat in
practica, echilibrul bugetar este socotit cheia de bolta a finantelor publice
in general, sau principiul de aur al procedurii bugetare. Continutul
echilibrului bugetar vizeaza conceperea uni buget ale carui cheltuieli sa
fie acoperite integral din veniturile bugetare, precum si executia in
fapt a unui astfel de buget
Respectat cu strictete in vremea clasicilor, echilibrul bugetar
confirma starea de stabilitate generala a economiei si, din aceasta
perspectiva, deficitul bugetar era considerat o sursa de pericol, intrucat ar
fi necesitat imprumuturi sau creatie monetara pentru rezolvare.
Prima jumatate a secolului XX a lansat premizele unei lungi
perioade de deficite bugetare, mai cu seama dupa anii de glorie a
conceptiilor Keynes-iste despre managementul guvernamental. Ideea ca
relansarea economiei si absorbtia somajului se pot asigura prin
devansarea cheltuielilor fata de venituri a determinat, cu timpul,
renuntarea, cel putin partiala sau selectiva, si la acest principiu.
Bugetul public modern se executa cel mai adesea in conditii de
deficit, considerat ca instrument general de politica financiara si fiind
aprobat ca o componenta structurala a bugetului . Tehnic, deficitul26 este
inscris explicit in buget la partea de cheltuieli si "reprezinta autorizarea
de cheltuieli superioare veniturilor provenite din impozite si alte
prelevari obligatorii
Asocierea deficitelor cu fenomenele inflationiste a determinat acele
masuri de restabilire a echilibrului bugetar care sa nu se bazeze pe creatia
monetara sau prin finantare directa din sistemul bancar. Legislatia noastra
in materie interzice expres aceste solutii, recomandand ca, in cazul unor
goluri temporare de casa, acoperirea sa se asigure din resursele aflate in
conturile trezoreriei generale a statului, asa cum sunt acestea stabilite de
Ministerul Finantelor. Si pe parcursul executiei bugetului Ministerul
Finantelor este, sau poate fi autorizat, sa emita bonuri de tezaur
purtatoare de dobanda, dar cu scadenta de rambursare pana la sfarsitul
anului financiar. Motivul este reprezentat de decalajul, firesc si real, dintre
momentul in care se realizeaza veniturile, fata de momentul in care unele
cheltuieli bugetare devin imperios necesare.
Aceasta solutie este generatoare de datorie publica si astfel se
explica sumele uriase inregistrate de majoritatea statelor dezvoltate la
datoria lor publica in ultimele decenii ale secolului trecut.
Dar atat doctrina, cat si practica financiara, au subordonat
problematica echilibrului financiar celei privitoare la echilibrul
general economic, or, din aceasta perspectiva, deficitul bugetar este
acceptat si utilizat ca instrument fundamental in insasi politica generala a
statului.
Abordarile moderne se bazeaza pe elasticizarea principiului
echilibrului bugetar27 astfel spus inseamna ca are loc "balansarea
platilor exigibile in cursul anului financiar cu resursele necesare"
Insasi practica obliga la incadrarea finantelor publice in mecanismele
financiare moderne, ceea ce presupune acceptarea exceptiilor si
derogarilor de la aceste principii.
1.3.7. PUBLICITATEA BUGETULUI
Impus ca principiu bugetar pe masura extinderii practicilor
democratice si constitutionale de conducere macroeconomica, publicitatea
bugetului semnifica mediatizarea acestuia prin mijloacele de care
dispune societatea, ca o necesitate si a contextului globalizant actual.
Din chiar momentul proiectarii sau al dezbaterilor parlamentare,
documentele privitoare la bugetul public retin si concentreaza interesul
tuturor categoriilor socio-profesionale. Opinia publica este indreptatita sa
se informeze cu privire la resursele financiare vizate de executiv, precum
si la destinatiile programate pentru banul public, la formarea caruia
participa fiecare cetatean.
Dupa adoptarea legii bugetare, aceasta este data publicitatii prin
actele oficiale, impreuna cu contul general de incheiere a exercitiului
bugetar. Astfel se realizeaza un control parlamentar si un alt gen de
control, din partea opiniei publice asupra situatiei generale a finantelor
tarii, atat pentru prezent, cat si in perspectiva.
De mentionat ca si in legislatia romaneasca sunt adoptate principiile
bugetare conform uzantelor din statele dezvoltate, publicitatea insa
excede in aplicare cadrul acordat prin lege. Presa scrisa,radio-ul si
televiziunea asigura o larga mediatizare pentru acest document, pe langa
publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei. Situatia este o reactie fireasca
a opiniei publice romanesti care a fost neinformata in vechiul regim; doar
legea bugetara si sinteza bugetului de stat se publicau, in timp ce sursele
de venituri si destinatiile cheltuielilor bugetare ramaneau intotdeauna
camuflate de secretomania comunista.
Atat legea privind bugetul de stat, anexele si toate celelalte
documente aferente se prezinta ca un material voluminos, intr-un limbaj
deseori ezoteric, cu adresabilitate strict limitata la un segment restrans, de
cetateni initiati. Ca atare, complexitatea informatiilor si dificultatile de
percepere si interpretare a acestor lucrari creeaza abateri frecvente si in
sensul respectarii acestui principiu, desi includerea sa in procedura
bugetara este de data relativ recenta.
