ANALIZA VENITURILOR SI CHELTUIELILOR BUGETULUI DE STAT

1Sistemul fiscal din Romania (progresiv 1990-2004 versus cota unica 2005-2007)

La inceputul anului 2005, noul guvern introducea cota unica de impozitare de 16% asupra veniturilor persoanelor fizice si asupra profitului firmelor, reformand astfel din temelii sistemul fiscal din Romania.

Care sunt diferentele de abordare a reformei fiscale pana in 2005 si dupa 2005?

Care dintre cele doua sisteme fiscale este sustenabil pe termen mediu si lung, fiind putin probabil sa genereze dezechilibre macroeconomice?

Cum poate creste ponderea veniturilor incasate la buget in PIB de la 29% (in 2006, Romania aflandu-se, la acest indicator, pe ultimul loc in UE27) la 40-45%, cat este media tarilor UE27?

Sistemul fiscal de pana in 2004: progresiv, redistributiv, social

In 2004, sistemul fiscal era unul progresiv, cu cote diferentiate in ceea ce priveste impozitul aplicat pe venitul persoanelor fizice. Astfel, cei care aveau venituri de pana la 28 milioane ROL, plateau 18% drept impozit pe venit, pentru cei cu venituri cuprinse intre 28 milioane ROL si 69,6 milioane ROL cota era de 23% si impozitul putea ajunge pana la 40% in conditiile in care venitul depasea suma de 156 milioane ROL. Impozitul aplicat asupra profitului impozabil al companiilor era de 25%. Dobanzile erau impozitate cu 1%, iar dividendele cu un procent de 5%. Microintreprinderile plateau un impozit pe venit de 1,5%.

In 2004, sistemul fiscal din Romania era considerat de catre Fondul Monetar International ca fiind unul sustenabil, care nu creeaza dezechilibre macroeconomice pe termen mediu si lung. Balanta economii-investitii imbunatatita, arierate intr-o scadere rapida, mentinerea salariilor in limita bugetelor aprobate si ratele ridicate de colectare de 95-98% la principalele utilitati fundamentau analiza pozitiva a specialistilor FMI: "Politica bugetara in anul 2004 va sustine obiectivele de dezinflatie si limitarea deficitului de cont curent extern, creand in acelasi timp conditii pentru cresterea in continuare a investitiilor sectorului privat".

Ce urma sa se intample cu sistemul fiscal in 2005, daca guvernarea de atunci continua? Guvernul convenise deja cu FMI, din luna iulie 2004, un program de reforma fiscala care ar fi intrat in vigoare la 1 ianuarie 2005. Principalii piloni ai acestui program prevedeau o reducere a impozitului pe profit de la 25% la 19%; o reducere a impozitului pe venit pentru cea mai mica transa de impunere de la 19% la 14%, compensate partial prin inghetarea deducerilor personale la nivelul din 2004 si o reducere a ratei contributiilor pentru asigurarile sociale cu 1,25%. Pentru a compensa o parte din pierderea de venituri, autoritatile doreau sa introduca simultan un impozit pe teren, sa creasca impozitul pe dividende si accizele, cu incepere de la 1 iulie 2005. Pierderea neta de venit asociata reformei s-ar fi ridicat la 0,25% din PIB fata de referinta de baza, datorita efectului pe parcursul intregului an al eliminarii ratei reduse de impunere la impozitul pe profit pentru activitatile de export, efectului reportat al cresterii accizelor din iulie 2004 si al unor imbunatatiri in colectare datorita reformei administratiei fiscale si a unei reduceri a evaziunii fiscale.

Obiectivele reformei propuse de guvernul din 2004 erau legate de sprijinirea distributiei echitabile a castigurilor de pe urma cresterii economice ridicate, imbunatatirea climatului de afaceri si intarirea pozitiei competitive a Romaniei. In plus, reforma fiscala dorea sa raspunda si asteptarilor oamenilor de afaceri, legate de cresterea predictibilitatii in domeniul fiscal, reducerea costurilor administrative legate de impozite si reducerea presiunilor legate de impozitarea muncii.

Sistemul fiscal din 2005-2007: stimulativ pentru afacerile mari si consum

Desi sondajele efectuate in randul oamenilor de afaceri in ultimii 5 ani arata ca nivelul fiscalitatii este una dintre preocuparile secundare ale managementului companiilor (mult mai putin importanta decat, de exemplu, predictibilitatea fiscala), reforma fiscala din 2005 a tintit incurajarea afacerilor mari, a companiilor cu forta financiara ridicata, mizandu-se pe efectele de antrenare ale investitiilor masive realizate de acesti investitori.  

De la 1 ianuarie 2007, au intrat in vigoare amendamentele, indelung disputate, aduse Codului Fiscal. Amendamentele nu au avut in vedere modificarea elementelor esentiale ale sistemului fiscal romanesc, construit, in principal, pe baza cotei unice de 16% aplicate veniturilor si a unei taxe pe valoarea adaugata de 19%.

Impozitul pe dividende, platit de catre actionarii persoane juridice, este de 10% in conditiile in care nu detin participatii de minimum 15% pana la
1 ianuarie 2009, respectiv 10% dupa aceasta data pentru o perioada de minimum doi ani inainte de data platii. Exceptia de la regula de impozitare a societatilor comerciale este, in continuare, data de impozitarea venitului microintreprinderilor, cu conditia ca acestea sa realizeze minimum 50% din venituri din alte activitati decat cele de consultanta pentru management si afaceri. Prevederea se doreste o solutie in sensul eliminarii folosirii microintreprinderilor pentru incasarea salariilor de catre unii angajati. Cota de impozitare a veniturilor este, in cazul microintreprinderilor, de 2% in anul 2007, 2,5% in anul 2008 si 3% in anul 2009.

Pentru titlurile de valoare, valori mobiliare, cumparate si rascumparate se aplica un impozit de 16% pe castigul net obtinut din operatiunile de vanzare - cumparare din cursul exercitiului fiscal. Dividendele, inclusiv sumele primite ca urmare a detinerilor de titluri la fondurile inchise de investitii, obtinute de catre persoanele fizice, se impoziteaza cu o cota de 16% din valoarea dividendelor brute cuvenite.

Sistemul fiscal intrat in vigoare in 2005 si ajustat in 2007, si-a stabilit ca obiectiv asigurarea unor venituri disponibile mai mari, potentiala expansiune a afacerilor, cresterea investitiilor directe, reducerea ponderii economiei subterane, o crestere economica sustenabila, mai multe locuri de munca, cresterea economisirii si a investitiilor. Dintre aceste tinte, analistii considera ca au fost atinse cresterea investitiilor straine (un record in perioada postdecembrista, 9,1 miliarde de euro in 2006), o crestere economica ridicata (7,7% in 2006, chiar daca in mare parte bazata pe consum) si expansiunea afacerilor desfasurate de firmele mari, puternice din punct de vedere financiar. Ce nu a reusit sa obtina reforma sistemului fiscal promovata de guvernarea de dupa 2005 au fost cresterea ponderii veniturilor bugetare in PIB, cresterea economisirii iar ceea ce a inrautatit este accentuarea deficitului de cont curent. Veniturile disponibile mai mari au insemnat un consum mai mare (mai ales de bunuri din import) si implicit, adancirea deficitului balantei comerciale.

Dificultatile de executare ale bugetului de stat in 2008 si privatizarea fara precedent a proprietatilor publice in volum de circa 900 milioane lei, ne-au determinat sa intelegem care a fost motivatia acestor privatizari.

Daca analizam privatizarea din 2008 ca incasari in USD, atunci volumul vanzarilor au constituit 86,6 milioane USD, ceea ce constituie aproximativ 40% din totalul incasarilor din 1996 pana in prezent.

Graficul 1. Incasarile in bugetul de stat de la privatizari, mil lei

Sursa: Legea bugetului de stat 1996-2009, prognozele CPE

2 Analiza veniturilor publice

Legile bugetare anuale adoptate de catre Parlament trebuie sa fie apoi promulgate de catre Presedinte si publicate in Monitorul Oficial pentru a putea fi puse in aplicare.

In articolele Legii bugetului de stat sunt inscrise

• volumul total al veniturilor, cheltuielilor si a deficitului bugetar, asa cum au fost acestea aprobate de catre Parlament;
• structura veniturilor in raport cu natura si provenienta lor;
• structura economica a cheltuielilor grupate in cheltuieli curente, cheltuieli de capital si operatiuni financiare, precum si regulile ce trebuie respectate de catre cei care decid in privinta efectuarii acestor cheltuieli;
• structura cheltuielilor in raport cu destinatiile lor: servicii publice generale; aparare, odine publica si siguranta nationala; cheltuieli social - culturale; cheltuieli pentru servicii si dezvoltare publica; cheltuieli pentru actiuni economice; pentru fonduri la dispozitia Guvernului si pentru cheltuieli aferente datoriei publice;
• transferurile, cotele si sumele defalcate pentru bugetele locale; veniturile si cheltuielile Fondului national unic de asigurari sociale de sanatate.

Graficul 2. Ritmul de crestere a veniturilor bugetului de stat

Sursa: Legea bugetului de stat 2002-2008,

Analizand graficul 2,putem observa ca cel mai mare ritm de crestere a veniturilor bugetare a fost atins in anul 2005,dupa care se observa un trend descrescator in 2006,un ritm aproape constant in anul 2007, dupa care previziunile pentru anul 2008 si 2009 ne duc spre valori apropiate de anii 2003,respectiv 2002.Supraexecutarea bugetului are aproximativ acelasi curs cu ritmul de crestere,exceptie facand anul 2004 cand executarea a scazut.

Graficul Veniturile bugetului in perioada 2004-2008(mld % din PIB)

Ca si procent din Produsul Intert Brut, veniturile bugetului sunt pe trend crescator de la un an la altul,in conditiile in care in anul 2005 se trece la un nou sistem fiscal(cota unica de impozitare), astfel daca in 2004 ponderea era de 30% din PIB(74 mld) observam ca in 2007 desi ponderea este de 36,9% din PIB veniturile se dubleaza(143,8),urmandu-si trendul ascendent.

Analiza totala a veniturilor bugetului de stat contine in sine calculul ponderii in venit total, ponderii in venit curent si ponderii in PIB.

Formula pentru calcularea ponderii in venit total este urmatoarea:

Ponderea in venit total = Σ veniturile totale pe grupa principala/Σ veniturile totale*100%

Formula pentru calcularea ponderii in venit curent este urmatoarea:

Ponderea in venit curent = Σ veniturile totale pe grupa principala/Σ veniturile curente*100%

Formula pentru calcularea ponderii in PIB este urmatoarea:

Ponderea venituriloe in PIB = Σ veniturile totale pe grupa principala/Σ

Facand o analiza pentru anul 2006,2007 si 2008 putem observa ponderea pe venituri(total) si ponderea pe venit in PIB dupa cum se vede in graficul 4, 5, 6respectiv graficul 7.

Graficul 4. Ponderea pe venituri total pentru anul 2006

Graficul 5. Ponderea pe venit in PIB pentru anul 2006

Graficul 6. Ponderea pe venit in PIB anul 2007

Graficul 7. Ponderea pe venit in PIB pentru anul 2008

Veniturile bugetului general consolidat pe anul 2008 sunt estimate la 39,3% din PIB, in crestere cu 2,4 puncte procentuale fata de anul 2007. Pe categorii, principalele impozite vor avea urmatoarea evolutie:

In ceea ce priveste veniturile din impozitul pe venit si salarii, se estimeaza ca acestea vor creste cu 0,5 puncte procentuale (de la 3,5% din PIB in 2007, la 4,0% in 2008, mentinandu-se la acest nivel si pe termen mediu). Cresterea va fi determinata, in principal, de cresterea castigului salarial mediu brut si a numarului mediu de salariati in perioada de prognoza.

Desi in termeni nominali veniturile din impozitul pe profit se estimeaza ca vor creste, ponderea in produsul intern brut in anul 2008 fata de anul 2007 va ramane constanta (2,9%). Pe termen mediu insa, se estimeaza o usoara crestere a incasarilor la aceasta categorie de venituri, pe de o parte ca urmare a reducerii contributiilor la asigurarile sociale, pe de alta parte determinat de recuperarea arieratelor din economie din anii precedenti.

Veniturile din contributiile de asigurari sociale continua sa detina ponderea cea mai mare in produsul intern brut, inregistrand o crestere de 1,4 puncte procentuale (de la 9,5% in anul 2007, la 10,9% in anul 2008).

Pentru anul 2008, se preconizeaza reducerea contributiilor la asigurarile sociale cu 6 puncte procentuale cumulat (angajat si angajator), distribuite astfel: 1,5 puncte procentuale la bugetul asigurarilor sociale de stat; 2,0 puncte procentuale la bugetul asigurarilor pentru somaj; 1,8 puncte procentuale la bugetul fondului national unic de asigurari sociale de sanatate; 0,7 puncte procentuale la bugetul asigurarilor pentru accidente de munca si boli profesionale.

Veniturile din taxa pe valoarea adaugata estimam ca vor cunoaste o usoara crestere de 0,2 puncte procentuale in 2008 fata de 2007.

Nivelul veniturilor din accize va cunoaste o usoara scadere de 0,2 puncte procentuale in conditiile continuarii procesului de armonizare cu legislatia europeana, aprecierii cursului de schimb si reducerii consumului la alcool si tutun.

Analiza comparativa a veniturilor bugetului de stat pe anii 2006-2008

Tabelul 1

3 Analiza cheltuielilor publice

Cheltuielile sistemului bugetar se sintetizeaza cu ajutorul a trei compomente ale clasificatiei bugetare: functionala, organizationala si economica care sunt legate reciproc.

Clasificatia functionala a cheltuielilor bugetare determina participarea organelor administrative la realizarea functiilor economice si socialeale statului.

Dupa criteriul functional cheltuielile sunt grupate in functie de obiectivele urmarite de stat, avind urmatoarea structura:

Functii statale:

1.     Servicii de stat cu destinatie generala

2.     Activitate externa

3.     Apararea nationala

4.     Justitie

5.     Mentinerea ordinii publice si securitatea nationala

Functii sociale:

1.     Invatamint

2.     Stiinta si inovare

3.     Cultura, arta, culte, sport si actiuni pentru tineret

4.     Ocrotirea sanatatii

5.     Asistenta sociala si sustinere sociala

Functii economice:

1.     Agricultura, gospodaria silvica, gospodaria piscicola si gospodaria apelor

2.     Protectia mediului si hidrometeoro-logia

3.     Industrie si constructii

4.     Transporturi, gospodaria drumurilor, comunicatii si informatica

5.     Complexul pentru combustibil si energie

6.     Alte servicii legate de activitatea economica

Functii tutelate:

1.Gospodaria comunala si gospodaria de exploatare a fondului de locuinte

Pentru a putea face analiza coparativa a cheltuielilor bugetului de stat e necesara de a se calcula ponderea cheltuielilor totale si ponderea cheltuielilor in PIB pe fiecare an aparte.

Formula pentru calcularea ponderii in cheltuieli total este urmatoarea:

Ponderea cheltuielilor totale = Σ cheltuielilor /Σ cheltuielilor totale*100%

Formula pentru calcularea ponderii in PIB este urmatoarea:

Ponderea cheltuielilor in PIB = Σ cheltuielilor /Σ PIB*100%

Graficul 8. Ponderea cheltuilelilor in PIB pentru anul 2006

Graficul 9. Ponderea cheltuilelilor in PIB pentru anul 2007

Graficul 10. Ponderea cheltuilelilor in PIB pentru anul 2008

Analiza comparativa a cheltuielilor pe anii 2006-2008

Tabelul 2

Datele din tabelul 2 reflecta o micsorare a ponderii cheltuielilor totale si anume:

• Cheltuieli cu destinatie statala: de la 19,98 in 2006 pina la 18,72 in 2008
• Cheltuieli cu destinatie economica: de la 15,03 in 2006 pina la 10,94 in 2008
• Cheltuieli cu destinatie tutelata: de la 2,26 an 2006 pina la 1,02 in 2008
• Cheltuieli cu destinatie complementara rezervelor de stat : de la 0,58 in 2006 pina la 0,33 in 2008

Datele din acelasi tabel reflecta si o majorare a ponderii cheltuielilor totale sianume:

• Cheltuieli cu destinatie socio- culturala : de la 41,29 in 2006 pina la 43,06 in 2008
• Cheltuieli destinate serviciului datoriei de stat : de la 3,95 in 2006 pina la 4,32 in 2008
• Cheltuieli neatribuite la alte grupuri principale : de la 17,24 in 2006 pina la 20,30 in 2008

Exemple pe domenii in 2008: 6% din PIB pentru educatie si cercetare; 4,5% din PIB pentru sanatate; 2,7% din PIB pentru agricultura; 4% din PIB pentru transporturi; 1,5% din PIB pentru servicii si locuinte

Din bugetul asigurarilor sociale de stat: 7,3% din PIB pentru pensii in 2008

4 Efectele politicii fiscal - bugetare din anul 2008 asupra anului 2009

Efecte externe              Depasirea plafonului de 3% din PIB pentru deficitul bugetar admis conform Pactului de stabilitate si crejtere, ceea ce pune Romania in situatia de a i se aplica procedura de deficit excesiv.

Reducerea ratingului suveran de catre agentiile internationale de rating sub categoria de grad investitional cu consecinte negative asupra costurilor aferente finantarii externe la nivel guvernamental.

Lipsa de predictibilitate a politicii fiscal-bugetare si derapajul bugetar major de la sfarsitul anului trecut au condus la erodarea increderii investitorilor straini. In ultima parte a anului trecut, fluxul de investitii straine a scazut de la 963 milioane euro in octombrie la mai putin de 400 milioane euro in decembrie.

Efecte interne               Obligatii neonorate ale administratjei centrale si locale catre agentii economiei de 7.7 miliarde lei, echivalentul a 2,1 miliarde euro (1,5% din PIB) care au condus la o restrangere artificiala a volumului de activitate, indeosebi, in constructii. Aceasta este una din cauzele pentru care, spre exemplu, lucrarile de constructii s-au majorat in noiembrie doar cu 13,4%.

Efecte interne    Cresterea cu 16,4 miliarde lei a datoriei publice guvernamentale

la 30 noiembrie 2008 fata de sfarsitul anului 2007 ca urmare a finantarii unui deficit bugetar mult mai mare decat cel estimat, in conditiile turbulentelor de pe pietele financiare international, restrangerii lichiditatii la nivel global si cresterii randamentelor obtinute la emisiunile de titluri de stat in lei.        

Necesitatea ajustarii cheltuielilor pubiice si a deficitului bugetar in conditiile unui mediu economic dificil

Lipsa de absorbtie a fondurilor europene. Spre exemplu, neefectuarea platilor in agricultura din avansul primit de la UE a facut ca o suprafata importanta sa nu fie cultivata.

Legea privind bugetul de stat pentru anul 2009

Conform acestui Conform acestui document, sunt prevazute venituri in volum de 17 mlrd 734,9 mln MDL si cheltuieli de 18 mlrd 278,8 mln MDL, astfel incat deficitului bugetar aconstituit 573,8 mln MDL, in crestere cu peste 2,5 ori fata de anul curent. Cat este de justificat si mai ales oportun asemenea sold deficitar pentru un stat cu o economie pentru care inflatia a devenit o boala cronica, iar insuficienta investitiilor in capital fix creeaza impedimente importante pentru restructurarea sectorului industrial?

Conform noului document, cresterea produsului intern brut in 2009 va constitui 6% in termeni reali, nivelul mediu al inflatiei va constitui 10%, iar cresterea importurilor din nou va devasta cresterea exporturilor (cu 24% si respectiv cu 19% in comparatie cu anul trecut).

In acelasi timp, previziunile Fondului Monetar International sunt mai optimiste. Astfel, potrivit prognozelor, PIB-ului va creste cu 6,5% in urmatorul an, iar rata inflatiei va fi de 9,7% in 2009 - un nivel inferior celui prognozat de Guvern.

Atrage o atentie sporita, la analiza prezentei Legi, cresterea atat de semnificativa a deficitului bugetar fata de anii precedenti. Aceasta a fost conditionata in mod direct de cresterea  cheltuielilor cu 23%, iar a veniturilor - cu 21% in comparatie cu anul trecut. Analiza bugetelor de stat pentru ultimii 5 ani ilustreaza cum soldul bugetar din pozitie excedentara a trecut constant in pozitie deficitara, iar pentru anul ce vine, fiind si un an electoral, este stabilit cel mai mare deficit din perioada mentionata.

Mai mult decat atat,apetitul Guvernului initial a fost si mai mare, prin stabilirea deficitului bugetar de 783,4 mln MDL (1,3% din PIB), care a fost diminuat la recomandarile expertilor FMI cu 209,6 mln MDL, astfel incat acesta sa nu depaseasca ponderea de 1% din PIB.

Concluzii

Aparitia si existenta finantelor publice nu reprezinta expresia dorintei sau imaginatiei cuiva si nici urmarea deciziei unei autoritati publice, ci au un caracter obiectiv datorita necesitatii derularii, in viata economico-sociala, a acestui tip de relatii. Misiunea sociala a finantelor publice se indeplineste prin functiile pe care le exercita, si anume: functia de repartitie si functia de control.

Finantele publice constituie un sistem de relatii economice prin intermediul carora se asigura formarea si repartizarea fondurilor de resurse financiare publice in scopul dezvoltarii economice si sociale a tarii, precum si al satisfacerii celorlalte nevoi obstesti.

Bugetul public decurge din necesitatea ocrotita de lege de a fixa in cifre planul si programele de actiune ale unei administratii. Planul financiar si bugetul corespunzator acopera actiuni, operatii, acte si fapte, proceduri si competente pe perioada unui exercitiu financiar (exercitiu bugetar).

Obiectivele cheie ale politicii bugetare sunt reafirmarea politicilor publice in sectoarele ce tin de capitalul uman, precum invatamantul, cercetarea si dezvoltarea, sanatatea si coeziunea sociala, in paralel cu sustinerea contributiei nationale la programele de investitii eligibile spre a fi finantate din fonduri europene si a platii contributiei nationale la bugetul european.

Depasirea plafonului de 3% din PIB pentru deficitul bugetar admis conform Pactului de stabilitate si crejtere, ceea ce pune Romania in situatia de a i se aplica procedura de deficit excesiv.

Reducerea in continuare a ratelor contributiilor la asigurarile sociale este justificata de intentia de diminuare a inclinatiei agentilor economici de a pastra activitatile in economia gri, pentru a da un impuls pozitiv evolutiilor pietei muncii, contribuind in paralel la atingerea scopurilor formulate in Strategia Lisabona relansata.

Deficitul structural al bugetului va ajunge la un nivel de 0,9 procente din PIB in 2011, respectand prevederile Pactului de Stabilitate si Crestere revizuit, implicand o marja de siguranta suficienta pentru a evita depasirea nivelului de 3 la suta din PIB in conditiile aparitiei unor socuri asimetrice la adresa cresterii produsului intern brut.

De la 1 ianuarie 2007, au intrat in vigoare amendamentele, indelung disputate, aduse Codului Fiscal. Amendamentele nu au avut in vedere modificarea elementelor esentiale ale sistemului fiscal romanesc, construit, in principal, pe baza cotei unice de 16% aplicate veniturilor si a unei taxe pe valoarea adaugata de 19%.

BIBLIOGRAFIE

Cristina Cioponea Veniturile si cheltuielile bugetare in perspectiva aderarii

la UE, Ed FRM, Bucuresti, 2005

Gheorghe Bistriceanu - Finantele Publice ale Romaniei vol.I , Ed.Universul    

Juridic, Bucuresti 2006

Iulian Vacarel   -Politica fiscal-bugetara in perioada 1990 - 2000, Ed Expert,

Bucuresti, 2001;

Nicolae Popescu   - Finante.Bugete.Fiscalitate, Ed.Economica, Bucuresti 2002