|
|
|
Notiunea, trasaturile si continutul material al liberei circulatii a lucratorilor in Uniunea Europeana
1. Notiunea si trasaturile
Libera circulatie a persoanelor urmareste, din punct de vedere economic sa creeze, in primul rand, o piata unica a fortei de munca, iar din punct de vedere politic sa realizeze o mai mare coeziune a popoarelor ce compun Uniunea Europeana prin eliminarea barierelor privind migratia si promovarea unei cetatenii comunitare.
In esenta, libera circulatie a lucratorilor face parte din conceptul mai larg al libertatii de miscare a persoanelor.
Libertatea de miscare a persoanelor nu ar putea fi insa completa fara libertatea stabilirii resedintei, facilitand astfel punerea in practica a unuia dintre drepturilor fundamentale ale cetatenilor acestui spatiu comunitar : dreptul de a trai si de a munci la alegere, in oricare stat membru al U E, pentru un salariu si un regim de impozitare similare avand acces la educatie si formare profesionala, beneficiind de protectie sociala si avand dreptul de a alege si de a fi ales in scrutinurile nationale si europene in aceleasi conditii ca si cetatenii tarii de resedinta.
Tratatele comunitare disting intre salariati(lucratori) si persoane precum liber-profesionistii, oamenii de afaceri, care includ atat persoanele fizice cat si cele juridice.
Libera circulatie a lucratorilor se defineste prin dreptul de a raspunde la oferte privind locuri de munca, de a se deplasa in acest scop pe teritoriul statelor membre pentru a desfasura o activitate, precum si de a ramane pe teritoriul unuia din acestea dupa ce o persoana a desfasurat o activitate. Pentru asigurarea libertatii de circulatie a muncitorilor se cere statelor membre sa aboleasca orice discriminare bazata pe nationalitate, cu privire la angajare, remunerare si celelalte conditii de munca.
"Lucratorii" sunt principalii beneficiari ai dreptului de libera circulatie.
Capitolul I al Titlului al III-lea din Tratatul asupra
Comunitatii Europene, consolidat prin Tratatul de
Trebuie precizat in primul rand, ca nici Tratatul si nici legislatia secundara adoptata in aplicarea prevederilor sale nu contin o definitie clara a acestei constructii juridice, ele raportandu-se doar la sintagma "lucrator", aspect partial explicat prin necesitatea cuprinderii, in sfera sa de aplicare, a tuturor categoriilor de lucratori din statele membre, ce beneficiaza de dreptul de libera circulatie in interiorul Comunitatii;
In al doilea rand, dispozitia art. 39 contine cateva elemente utile in incercarea de elaborare a unei definitii a "lucratorului", activitatea sa fiind caracterizata, in mod necesar, prin "ocuparea unui loc de munca" si existenta unei "remunerati echitabile pentru munca depusa, fara discriminare intre lucratorul strain si cel ce presteaza o activitate echivalenta, in calitate de cetatean al statului de primire.
Extinderea dreptului de libera circulatie a avut loc si in favoarea altor categorii de persoane. Cu toate ca Tratatul si Regulamentul 1612/68/CEE de aplicare a dispozitiilor sale consacra dreptul de libera circulatie in principal in favoarea lucratorilor, reglementarile ulterioare adoptate in aceasta materie au extins aplicarea acestei libertati in favoarea altor categorii de persoane, care nu au calitatea de "lucrator".
Corelatie exista si in ceea ce priveste libera circulatie a persoanelor si dreptul de stabilire. Este vorba, mai intai, de persoanele care se stabilesc in interiorul Comunitatii, fara a indeplini conditiile cerute pentru a fi "lucrator", in sensul prevazut de dispozitiile comunitare incidente.
Urmarea directa a dreptului de libera circulatie a lucratorilor este reprezentata de dreptul de stabilire pe teritoriul unui alt stat membru si corespunde, in general, dreptului de stabilire a resedintei pe teritoriul statului de primire, in vederea exercitarii optime a dreptului de a ocupa un loc de munca si de a-si desfasura activitatea in schimbul unei remuneratii (in calitate de "lucrator"- stricto sensu), in cadrul unei relatii de munca stabilita intre acesta si angajatorul din statul de primire.
Teza finala a art. 43 din Tratat prevede in mod expres o astfel de imprejurare, aratand ca "Libertatea de stabilire presupune accesul la activitatile nesalariale si exercitarea acestora, ca si constituirea de societati si administrarea intreprinderilor in conditiile definite de tara de stabilire pentru cetatenii proprii, sub rezerva dispozitiilor referitoare la capitaluri" (subl. ns.).
Aceste dispozitii isi gasesc aplicabilitate frecventa in cazul exercitarii fara restrictii a activitatii lor specifice profesiilor liberale.
Libera circulatie a persoanelor impune acordarea "tratamentului national". Cea de-a doua ipoteza este data de aplicarea principiului egalitatii de tratament, o consecinta logica a liberei deplasari in interiorul Comunitatii. Fara a fi confundata cu alta notiune specifica dreptului social, respectiv egalitatea de sanse intre femei si barbati care presupune, in ultima instanta, tot o egalitate de tratament, ea semnifica acordarea tratamentului national al statului de primire si lucratorilor sau altor persoane avand cetatenie diferita, care se stabilesc pe teritoriul acestuia, in vederea desfasurarii unei activitati lucrative si care are, de asemenea, efect direct. Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene a decis ca profesia de avocat nu poate fi rezervata cetatenilor unui stat membru, din moment ce activitatile definitorii ale acestei profesii (acordarea de consultanta si asistenta, reprezentarea si apararea partilor in fata instantelor) nu pot fi considerate ca participare la exercitarea autoritatii de stat.
Primii care beneficiaza de acest principiu sunt "lucratorii" mentionati in cuprinsul art. 39 din Tratat, prin conferirea dreptului de a se angaja pe teritoriul statului de primire in aceleasi conditii cu lucratorii acestui stat, beneficiind de aceeasi protectie sociala, drept ce se intinde si asupra posibilitatii gasirii unui loc de munca.
Cu toate acestea, egalitatea de tratament se aplica si persoanelor care, in virtutea dreptului de stabilire, presteaza anumite servicii, fara a avea calitatea de "lucrator", in sensul ca desfasoara activitati nesalariale, raportandu-se, in mod necesar, conditiilor generale de exercitare a acestor activitati, ce sunt aplicabile cetatenilor statului de primire.
Mai mult, acordarea "tratamentului national" este incidenta si in situatiile in care persoanele beneficiare si-au pierdut statutul de "lucrator" sau care, pur si simplu, nu au si nici nu au avut aceasta calitate.
In prima categorie sunt incluse persoanele care si-au incetat activitatea, dar care pastreaza dreptul de a ramane pe teritoriul statului de primire, prevazut expres in art. 39, paragraful 3, lit. d) din Tratat si in aplicarea caruia a fost adoptat Regulamentul 1251/70/CEE: el se aplica persoanelor care au implinit varsta de pensionare si care beneficiaza de asigurarile sociale acordate in mod corespunzator motivului incetarii activitatii (limita de varsta, invaliditate, boala etc.), in conformitate cu legislatia statului de primire.
Cea de-a doua categorie include membrii familiei lucratorului, ce beneficiaza de aceleasi drepturi, precum si de asigurarea unor conditii de viata normale, asemanatoare cu cele de care se bucura si familia unui lucrator - cetatean al acelui stat (in baza prevederii generale a art. 12, si art. 6 din Tratat), este adevarat, in baza unui criteriu de dependenta economica. Mai mult, aceste persoane au posibilitatea ocuparii unui loc de munca pe teritoriul acestui stat, in masura in care pot presta o activitate economica.
Libera circulatie a persoanelor se pune in discutie si atunci cand acestea cu vocatie la dobandirea statutului de "lucrator". Este vorba, in primul rand, de dreptul de libera circulatie de care beneficiaza studentii - cetateni ai statelor membre ale Comunitatii (extins, in ultima perioada, si in favoarea studentilor provenind din statele candidate la aderare, in cadrul diverselor programe de mobilitate universitara - Erasmus, Socrates, Leonardo da Vinci etc.), dar nu numai, in conformitate cu dispozitiile Directivei 93/96/CEE. Studentii beneficiaza de "titlul de sejur" numai pe perioada in care isi desfasoara studiile, acest drept nefiind conferit si altor persoane, ca de pilda rudele apropiate.
Mai mult, este posibil ca, dupa finalizarea studiilor, absolventii sa gaseasca un loc de munca pe teritoriul statului de primire, situatie in care vor dobandi, dupa caz, statutul de "lucrator" sau de "liber-profesionist", si carora le vor fi aplicabile, in mod direct, prevederile ce consacra dreptul la libera circulatie sau dreptul de stabilire, examinate mai sus.
2. Termenul de "lucrator" si caracteristicile sale
Utilizarea termenului de "lucrator" intr-un studiu consacrat analizei acestuia prin prisma notiunilor si principiilor dreptului comunitar poate parea surprinzatoare, in conditiile in care dreptul roman al muncii nu foloseste o asemenea terminologie. Cu toate acestea, necesitatea folosirii lui este justificata, inainte de toate, prin rolul dreptului comunitar de armonizare a diferitelor sisteme nationale de drept, ce cunosc notiuni si reglementari conforme cu propriile traditii economico-juridice. Inca din 1964 Curtea de la Strabourg a subliniat ca notiunea de "lucrator" " este specifica dreptului comunitar, si nu dreptului intern, caci, daca acest termen ar fi avut originea in dreptul intern, atunci fiecare stat ar fi avut posibilitatea de a modifica intelesul notiunii de lucrator migrat, lipsind astfel anumite categorii de persoane de beneficiul protectiei acordate de Tratat".
Apoi, din punct de vedere etimologic, sintagma "lucrator" sugereaza acea persoana care desfasoara o activitate, in scopul obtinerii unui beneficiu (din latinescul "lucrum"), ceea ce ar avea ca efect includerea, in aceasta categorie, si a micilor intreprinzatori sau a liber-profesionistilor ce isi exercita activitatea fara a avea, propriu-zis, o relatie de munca. Or, dreptul social comunitar nu li se aplica acestor persoane, decat cu unele exceptii.
Este motivul pentru care, in lipsa unei definitii a
lucratorului in dreptul
comunitar, dar si in contextul preocuparilor pentru
asigurarea protectiei sociale acordata persoanelor care, in urma
muncii depuse, primesc o remuneratie
echivalenta, diversele reglementari adoptate in aceasta
materie si, indeosebi, jurisprudenta Curtii de
lucratorul trebuie sa presteze o activitate economica;
activitatea prestata trebuie sa fie remunerata;
activitatea remunerata sa se desfasoare in cadrul unui raport de munca, caracterizat in principal de subordonarea fata de beneficiarul prestatiei.
Instanta suprema comunitara a intarit ideea, in diverse ocazii, potrivit careia notiunea de "lucrator" trebuie interpretata, in ce priveste drepturile acordate de Tratat si de legislatia secundara, intr-un mod extensiv; in schimb, prevederile ce contin exceptii si derogari de la libera circulatie a lucratorilor trebuie interpretate restrictiv.
a)Necesitatea prestarii unei activitati cu caracter economic constituie, in egala masura, premisa liberei circulatii a persoanelor si a serviciilor. In fond, Comunitatea are o origine economica, iar principiile ce stau la baza functionarii ei au in vedere stimularea dezvoltarii operatorilor ce actioneaza pe piata, inclusiv pe calea liberalizarii circulatiei fortei de munca, capabila sa contribuie la cresterea economica.
Art. 1 din Regulamentul 1612/68/CEE, fara a intra in alte detalii, prevede ca dispozitiile sale se vor aplica cetatenilor statelor membre ce presteaza o "activitate salariata". Totusi, caracterul "economic" al prestatiei nu rezida doar din remuneratia primita de catre lucrator, dupa cum, in examinarea acestui criteriu, nu conteaza nici raporturile dintre prestator si beneficiarul prestatiei. Din aceasta perspectiva, incadrarea activitatilor prestate in sfera economicului cunoaste anumite puncte comune cu cea specifica liberei circulatii a serviciilor (in baza art. 50 alin. 1 - 2; art. 60 alin. 1 - 2 din Tratat).
Un criteriu controversat este reprezentat de activitatea economica a lucratorului analizata prin prisma activitatii beneficiarului prestatiei. In mod normal, cele doua criterii ar trebui separate, intrucat este posibil ca, in practica, desi lucratorul sa presteze o activitate concretizata prin primirea unei remuneratii (si care ar corespunde conditiilor cerute pentru a putea circula liber in spatiul comunitar), privita insa in ansamblu, activitatea beneficiarului prestatiei sa aiba cu totul alt caracter (de pilda, de binefacere) fara a putea considera ca aceasta ar putea determina, chiar si indirect, scopul muncii depuse in favoarea sa.
b)Legatura dintre primirea unei remuneratii si participarea la sistemul de asigurari sociale impune o analiza separata. Art.1 din Regulamentul 1612/68 CEE ia in considerare activitatea salariala a lucratorilor drept conditie de baza a aplicarii regulilor ce guverneaza libera circulatie in spatiul intracomunitar, fara a contine o definitie a ceea ce se intelege prin "salariu". La randul ei, Curtea a subliniat, intre elementele ce contribuie la definirea notiunii de "lucrator", ca "trasatura esentiala a unei relatii de munca este imprejurarea ca o persoana presteaza, pe o anumita perioada de timp, in beneficiul unei alte persoane si sub directia acesteia, activitati in urma carora primeste o remuneratie", evitand, la randul ei, sa faca o apreciere transanta asupra acestei notiuni, aratand, cu aceeasi ocazie, ca domeniile in care se realizeaza aceasta activitate se afla in limita prevederilor fostului art. 48 (actualmente art. 39) din Tratat, care exclud exercitarea unei functii ce implica autoritatea publica.
Jurisprudenta recenta in materie tinde sa extinda beneficiul drepturilor de asigurari sociale si la alte categorii de persoane care nu au calitatea de lucrator "salariat". Este drept, in baza dispozitiilor Regulamentului 1408/71CEE si nu a celor cuprinse in Regulamentul 1612/68 CEE: astfel, calitatea de lucrator a fost atribuita si persoanelor care, independent de existenta unei relatii de munca, sunt afiliate sistemelor de asigurari sociale, obligatorii sau facultative .Astfel, notiunea extinsa de "lucrator" priveste si pe someri sau, intr-un cadru mai general, persoanele care si-au incetat temporar activitatea, dar care primesc alocatiile cuvenite in virtutea afilierii la sistemele de asigurari sociale.
c)Se impune necesitatea utilizarii unor criterii "obiective". Cea de-a treia conditie ceruta pentru delimitarea notiunii de "lucrator consta in relatia de subordonare dintre acesta si angajator, beneficiarul direct al activitatii sale. Desi subordonarea poate imbraca diverse forme, ea se concretizeaza, de regula, in puterea de directie, supraveghere si control a angajatorului, careia ii corespunde obligatia lucratorului de a-si exercita activitatea in conformitate cu ordinele si instructiunile date in baza acestor prerogative, fara a avea insa relevanta daca participarea la activitatea economica presupune o durata sau productivitate considerate "normale" in sfera relatiilor de munca: astfel, calitatea de salariat este acordata si acelor persoane care participa la un stagiu de formare profesionala, desigur, sub directa subordonare a conducatorului de stagiu.
Curtea de
Pe de alta parte, Curtea a estimat ca nu poate fi pusa la indoiala calitatea de "lucrator" acelei persoane care, desi se afla intr-o relatie de subordonare fata de intreprindere, raporturile lui cu alti lucratori din cadrul acesteia sunt caracterizate prin asocierea la beneficiile si pierderile sale: in aceasta situatie se gasesc, de exemplu, lucratorii care detin o cota-parte din capitalul social al unei societati, ca urmare a unui proces de privatizare, imprejurare care nu afecteaza insa relatia de munca stabilita intre ei si conducerea acesteia.
Trasaturile liberei circulatii a lucratorilor
Trasaturile caracteristice ale liberei circulatii a lucratorilor in spatiul Uniunii Europene sunt prezentate in cele ce urmeaza:
a) Libera circulatie presupune de la inceput ca lucratorul care se deplaseaza raspunde unei oferte efectiv facute cu privire la locul de munca. Nu este vorba, asadar, de dreptul de a pleca in mod liber pe teritoriul tarilor membre pentru a cauta un loc de munca.
Totusi o restrictie importanta e adusa de paragraful 3 al aceluiasi articol, prin care statele pot limita dreptul liberei circulatii pentru ratiuni de ordine publica, securitate publica, si pentru ratiuni de sanatate publica.
Libera circulatie a lucratorilor reprezinta in fapt o concretizare in domeniul fortei de munca a principiului general cuprins in articolul 7 al Tratatului CEE conform caruia "in domeniul aplicarii prezentului tratat si fara a aduce prejudicii dispozitiilor particulare pe care acesta le prevede, este interzisa orice discriminare pe baza de nationalitate".
Curtea de Justitie a marcat, la randul sau, importanta acestui principiu subliniind ca articolul 48 este direct aplicabil in sistemele juridice din fiecare stat membru facand inaplicabila orice dispozitie juridica nationala contrara.
Articolul 48 se aplica chiar daca munca e depusa in afara Comunitatii, atat timp cat relatia juridica de angajare este perfectata in cadrul Comunitatii.
b) In principiu numai lucratorii din statele membre au libertatea de a circula in cadrul Comunitatii, dar fiecare stat membru stabileste, conform propriei legislatii, cine ii sunt cetatenii, ca si modalitatile de pierdere si dobandire a cetateniei.
Legislatia comunitara vizeaza lucratorii in sensul dreptului comunitar si nu al dreptului national .
c) Termenul «lucrator» cuprinde persoanele angajate in tara gazda, cele care se afla in cautarea unui loc de munca, somerii apti de munca si care anterior au fost angajati, persoanele incapabile de munca datorita bolii sau accidentarii suferite in timpul angajarii in tara gazda, persoanele care au atins varsta normala de pensionare in timpul desfasurarii activitatii in tara gazda.
d) Lucratorul, in intelesul dreptului comunitar, poate presta doar o activitate ocazionala sau cu timp partial . E suficient ca activitatea sa fie efectiva, sa nu fie pur si simplu una benevola.
e) Pentru acordarea statutului de lucrator, munca prestata trebuie sa indeplineasca sau sa derive dintr-un scop economic.
Mult mediatizata la timpul sau a fost cauza adusa cu succes in fata Curtii de fotbalistul belgian Jean-Marc Bosman. Acesta a sustinut ca asa zisa « clauza a nationalitatii », existente in fotbalul profesionist contravine art. 48 al Tratatului, deoarece limita libertatea de miscare a lucratorilor in interiorul Uniunii.
Mai mult, Avocatul General al Curtii a apreciat ca obligatia clubului care preia un jucator de a plati o prima de transfer pentru acesta restrange si ea libertatea de miscare a jucatorilor. Ambele aspecte contravin, totodata articolelor 85 si 86 ale Tratatului, care interzic abuzurile de pozitie dominanta si practicile concertate pentru limitarea concurentei.
f) Membrilor familiei lucratorului care se deplaseaza li se asigura, de asemenea, dreptul de intrare si sedere pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene.
Familia este definita in acest context ca fiind compusa din sotia(ul) lucratorului(ei) si descendentii lor directi care au varsta sub 21 de ani sau care se afla in intretinerea lor, precum si rudele lor directe intretinute, in linie ascendenta ale lucratorului si ale sotiei(lui).
Directiva 2004/38 CEE a inclus in definitia « membrului de familie » si partenerul cu care cetateanul Uniunii a contractat un parteneriat inregistrat, pe baza legislatiei unui stat membru, daca legislatia statului membru gazda trateaza parteneriatele inregistrate drept echivalente ale casatoriei si in conformitate cu conditiile prevazute in legislatia relevanta a statului membru gazda.
4. Continutul material al libertatii de circulatie a lucratorilor
O data cu prima mare extindere a Uniunii Europene din mai 2004, dar mai cu seama a celei din 2007, majoritatea "vechilor" state membre au ales sa introduca "aranjamente de tranzitie" in ceea ce priveste libera circulatiei a lucratorilor de-a lungul Uniunii. Restrictiile se aplica pentru opt dintre cele zece noi state membre (Ciprul si Malta nu sunt incluse).
Dintre statele Uniunii Europene-15, Irlanda si Suedia au decis sa se abtina de la impunerea de astfel de restrictii cetatenilor din Uniunea Europeana-8. Marea Britanie a adoptat o schema obligatorie de inregistrare, in timp ce toate celelalte 12 state au decis sa-si pastreze regimul permiselor de munca.
In schimb, noile state membre au primit
si ele dreptul sa invoce reciprocitatea fata de aceste
masuri. Intre ele, statele Uniunii Europene-10 sunt obligate de catre
Tratatul de Aderare sa aplice legile comunitare in privinta liberei
circulatii a muncitorilor, incepand cu
Potrivit Tratatului de Aderare semnat in 2003, libera circulatie a fortei de munca poate fi refuzata pentru o perioada de maximum sapte ani.
Aceasta perioada de tranzitie este impartita in trei faze distincte (asa-numita formula 2+3+2) dupa cum urmeaza:
- in prima faza (pana la
- in ianuarie 2006 Comisia a prezenta un raport Consiliului in privinta functionarii aranjamentelor de tranzitie. Bazandu-se pe concluziile acestui raport, statele Uniunii Europene -15 vor trebui sa notifice Comisia asupra intentiilor din perioada urmatoare;
- in cea de-a doua faza (intre
- in cea de-a treia faza (
In art. 7A al Tratatului Comunitatii Europene care instituie "piata interna", se precizeaza ca dreptul la libera circulatie se aplica tuturor si comporta obligatia de a suprima toate controalele la frontierele interioare. Totodata se statueaza ca orice cetatean al Uniunii Europene are dreptul de a circula si de a se stabili liber pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitarilor prevazute de legislatia comunitara.
Obiectivele urmarite prin aceasta reglementare sunt de a asigura libertatea de circulatie a persoanelor si abolirea controalelor la frontierele interioare, ca parte integranta a unui concept mult mai vast, acela de piata interna in care nu trebuie sa existe nici frontiere interioare si nici piedici in calea libertatii de circulatie a persoanelor.
Astfel, conform dispozitiilor din acest tratat, continutul libertatii de circulatie a lucratorilor cuprinde, sub rezerva limitarilor justificate de ratiuni de ordine publica, de securitate publica sau de sanatate public, dreptul lucratorilor :
- de a accepta ofertele efective de munca;
- de a se deplasa liber in acest scop pe teritoriul statelor membre;
- de a se afla intr-unul din statele membre, in scopul exercitarii unei activitati conforme cu dispozitiile legislative, de reglementare si administrative care se aplica angajarii fortei de munca;
- de a ramane pe teritoriul unui stat membru, dupa ce a fost angajat in acel stat, in conditiile ce vor face obiectul reglementarilor de aplicare stabilite de Comisie.
