|
|
|
Componentele functionale ale sistemului administratiei publice
Administratia publica in sens material, ca activitate, presupune derularea unei multitudini de actiuni pentru a-si indeplini actiunile.
Actiunile din componenta administratiei publice pot viza asigurarea de servicii de interes general de servicii publice sau actiuni de organizare a executarii si executarea in concret a legii.
Spunem astfel, ca in sfera administratiei publice se disting actiuni de prestatie, dar si actiuni de dispozitie.
Daca in legatura cu actiunile de presatie legatura pare mai simpla, pentru actiunile de dispozitie trebuie sa avem in vedere activitatea preponderent organizatorica a administratiei publice, dimensiunea normativa a acesteia.
Administratia publica, asadar, solutioneaza cazuri individuale, presteaza servicii, dar in acelasi timp dispune, emite norme cu caracter general prin care organizeaza executarea legilor. Activitatea normativa a administratiei se intemeiaza pe legimitatea pe care o confera acesteia legatura cu puterea executiva, ca fateta a functiunilor statului.
In concluzie, in sfera administratiei publice ca activitate se disting cele 2 mari categorii de actiuni: de dispozitie si de prestatie, in practica acestea fiind uneori ingemanate.
Pornind de la aceasta clasificare a actiunilor administratiei se pot contura si categoriile de entitati functionale prin intermediul carora se indeplineste administratia.
Astfel, vom distinge doua tipuri de unitati functionale in care se concretizeaza entitatile administratiei publice. Acestea sunt: institutia publica si regia autonoma (regia autonoma intra in categoria personelor administrative).
Persoana administrativa se caractizeaza prin dubla personalitate juridica si anume, personalitatea de drept public si cea de drept privat. Calitatea de persoana administrativa impunea cu necesitate existenta primei dimensiuni, adica a capacitatii de drept public, a capacitatii de a actiona in regim de putere publica.
In capacitatea juridica a persoanelor administrative se distinge puterea de a administra puterea de comanda administrativa. Alaturi de aceasta dimensiune era necesara si existenta drepturilor patrimoniale ca suport si garantie pentru indeplinirea puterii de comanda administrative.
Detinatorii puterii de a face administratie, statul pe de o parte si colectivitatile teritoriale organizate juridic, pe de alta, nu actioneaza ca atare in campul administratiei, ci pentru acest lucru personalizeaza agenti ai acestora, pe care ii inzestreaza cu mijloace materiale, umane si ii investeste cu competenta administrativa, adica cu atributii de asigurare a unor interese publice in diverse sectoare de activitate.
Astfel de personalizati sunt: institutii publice si regii autonome.
Institutia publica reprezinta o persoana administrativa creata de stat sau de colectivitatea locala, prin atribuirea de mijloace din patrimoniul acestora in vederea asigurarii unor actiuni de dipozitie, in principal, si mai putin actiuni de prestatie.
Institutia publica este supusa regimului juridic creat de normele dreptului public. Ea se infiinteaza prin actiuni de putere, prin lege, hotarari de guvern sau prin puterea consiliului judetean, orasnesc, comunal; mijloacele materiale la dipozitia institutiei publice sunt bunuri in domeniul public al statului sau al colectivitatilor locale aflate in administrare sau bunuri apartinand domeniului privat.
Institutiile publice pot fi de interes national, cele create de catre stat sau de interes local, cele create de comuna, oras sau judet , ca forma de colectivitati locale.
Activitatea pe care o desfasoara institutiile publice este una preponderent de dispozitie, iar instrumentul juridic utilizat este actul administrativ (diplome, autorizatii).
Personalul institutiilor publice poate face parte din categoria functionarilor publice, iar conducatorul poate indeplini o functie de demnitate publica.
Regia autonoma este acel tip de entitate publica constituie in principal pentru a presta serviciile publice in regim comercial. Regiile autonome au fost infiintate in tara noastra in temeiul legii nr. 15/1990. Regiile autonome sunt de interes national ori de interes local, dupa cum functioneaza autoritatea statului sau sub autoritatea unei colectivitati locale.
Mijloacele unei regii autonome sunt mijloace proprii si mijloace primite din partea administratiei care le-a infiintat. Si regiile autonome pot beneficia de bunuri publice pe care le primesc in administrare (particularii pot accede la bunurile publice prin concesionare, prin inchirieri).
Regiile autonome actioneaza in ramuri strategice, in sectoare importante ale administratiei, acolo unde statul sau o colectivitate locala are interesul asigurarii unei activitati care sa functioneze in mod regulat si continuu, activitate care priveste interese publice si pentru care initiativa privata nu manifesta interes.
Prin intermediul regiilor autonome se distribuie energie, se asigura transportul in comun in localitati sau pe caile ferate, se distribuie apa potabila si alte servicii de interes major pentru colectivitati.
Spre deosebire de institutia publica, regia autonoma are calitatea de comerciant ceea ce inseamna ca regimul juridic aplicabil acesteia este unul de drept comun, care se alatura regimului de drept public. In calitate de comerciant, regia autonoma participa in raporturile de drept comun, presteaza servicii si incaseaza tarife.
Regiei autonome i se aplica regimul de drept public in procesul de organizare si regimul de drept privat in procesul de functionare (institutiei publice i se aplica regimul de drept public).
Cu privire la modul de finantare, regia autonoma se autogestioneaza financiar, in sensul ca isi acopera cheltuielile din tarifele incasate si, realizeaza si un profit. Trebuie retinut, ca desi are un regim comercial, nu profitul este scopul regiei autonome, ca in cadrul unei societati comerciale ci asigurarea functionarii in mod regulat si continuu a serviciului public.
In acest scop, regia autonoma poate beneficia de sume sub forma de subventii din partea bugetului administratiei care a infiintat-o.
Sub aspectul gestionar, institutia publica are resurse preponderent asigurate din bugetul administratiei care a infiintat-o, conducatorii ei au calitatea de ordonator al bugetului public, uneori, institutia publica putand realiza si venituri proprii.
Raportul, in care se situeaza regia autonoma fata de administratia care a infiintat-o, este unul de subordonare, in virtutea caruia administratia organizatoare numeste conducerea regiei, o poate suspenda sau revoca si, de asemenea, stabileste regulile si standardele pe care regia trebuie sa le asigure in functionarea sa, exercita controlul asupra acestuia.
Autonomia regiei este una gestionara si nu administrativa. In raporturile cu cei administrati, regiile autonome vor trebui sa aplice regulile de prestare a serviciului public, respectiv construite de administratia care a infiintat-o.
Aceste doua unitati functionale ale sistemului administratiei publice pot capata in practica diverse denimiri. Astfel, putem distinge ca institutii publice: ministere, agentii, oficii, inspectorate. Regiile autonome pot fi numite regii autonome sau societati nationale.
In activitatea institutiei publice se intalnesc actiuni de dispozitie cu caracter predominant si actiuni de prestatie. Cu cat ne situam mai aproape de varful sistemului administratiei publice constatam, ca predomina actiunile de dispozitie. Raportul se schimba catre baza sistemului administratiei publice.
Astfel, in subsistemul administratiei statale, la palierul central, institutiile publice vor desfasura o activitate de organizare a executarii legii si de construire a normelor necesare. Acest lucru se realizeaza prin actiuni de dispozitie. Guvernul, ministerele, autoritatile administratiei autonome sunt puse sa edifice politicile sectoriale in domeniu si sa construiasca normele de aplicare a legii in sectoarele lor catre baze ale sistemului.
Institutiile publice existente sunt cele care aplica regimurile aflate la varful sistemului, la situatii concrete, individuale sau care presteaza servicii concrete.
Exista institutii atipice. Trebuie avuta in vedere dimensiunea de persoana administrativa a institutiei publice, adica dimensiunea de subiect a raportului de drept public. Acest subiect are capacitatea de drept public, are puterea de a face acte unilaterale.
Exista, in sistemul romanesc, situatia clasica, fireasca, in care dimensiunea publica si cea privata sunt inrudite de aceeasi entitate. Pentru a-si indeplini prerogativele aceste persoane de drept public trebuie sa aiba, direct sau indirect, legatura cu mijloace materiale, sa aiba si puteri patrimoniale.
In situatia clasica, fireasca, cele doua dimensiuni sunt inrudite de aceeasi entitate.
Ministerul are o dubla personalitate de drept public, dar si personalitatea de drept privat.
Exista situatii in care aceste doua personalitati sunt intrunite de entitati distincte, care functioneaza intr-o simbioza administrativa. Un exemplu este cel al prefectului si al prefecturii.
Spre deosebire de minister, in situatia prefectului si a prefecturii capacitatile de drept public si privat sunt destinate de persoane diferite. Prefectul este investit cu competenta, cu atributiile de indeplinire a unor sarcini publice, cu capacitatea de drept public. Prefectul, insa, este lipsit de mijloace materiale, de resursele umane necesare ca suport al indeplinirii sarcinilor publice necesare pentru a garanta modul de indeplinire al acestora.
Pentru a suplini aceasta lipsa a fost constituita institutia prefecturii, persoane juridice inzestrate cu mijloace materiale, resurse, capacitate de drept public edificata pentru a sprijini indeplini prerogativele publice de catre prefect.
Raporturile prefect - prefectura sunt de natura legala, iar din punct de vedere al dreptului public il clalificam ca raport de simbioza administrativa.
1. Componentele teritoriale
1.1. Autonomia locala in administratia publica
1.2. Descentralizarea din perspectiva comparativa
Administratia publica, in sens material, este o activitate de realizare a unor interese generale ale colectivitatii prin procedee de putere publica.
Principala preocupare a administratiei publice este legata de interesele generale ale oamenilor. Aceasta influienteaza si organizarea administratiei, care va trebui sa tina seama de organizarea colectivitatilor umane.
Administratiile moderne presupun apropierea de cetatean, de beneficiarii prestatiilor administratiei.
In organizarea administratiei se disting: administratia statului si administratia colectivitatilor locale organizate juridic.
Administratia statului are o structura interna in care distingem o administratie teritoriala si o administratie centrala.
In organizarea administratiei publice se are in vedere sensul formal al conceptului de administratie publica.
Un criteriu principal in organizarea administratiei publice este cel teritorial, pentru ca oamenii, beneficiarii administratiei sunt dispusi, sunt asezati in teritoriu, alcatuind colectivitati teritoriale.
Analizand organizarea administratiei publice in raport cu teritoriul vom distinge principalele principii de organizare a acesteia (aceste principii mai sunt numite si regimuri administrative):
1. Principul centralizarii administrative
2. Principiul descentralizarii administrative
1. Principiul centralizarii administrative are ca premisa fundamentala existenta unui centru de putere administrativa, unic care dirijeaza, conduce solutionarea treburilor publice in oricare colt al tarii.
Sistemele administrative centralizate sunt cele in care statul isi exercita prerogativele admisive prin agenti ai sai, prin delegati a caror competenta este aceea de a aplica in teritoriu deciziile centrului si de a informa centrul cu privire la modul de solutionare.
In sistemele centralizate, statul isi asuma atat solutionarea colectivitatilor locale ca comunitati umane cu interese specifice numai ca solutionarea trebuintelor locale este realizata in mod centralizat de catre stat prin decizie proprie.
Simplificand, se constata existenta unei singure entitati cu putere administrative; putem constata manifestarea unei singure vointe juridice in solutionarea treburilor publice.
Pentru a-si indeplini mai bine prerogativele administrative statul poate sa delimiteze teritoriul in circumscriptii administrative sau unitati administrativ-teritoriale.
Delimitarea aceasta este una pur administrativa si nu politica in statul nostru unitar. Aceasta inseamna ca nu vom vorbi de putere de legiferare sau de distribuire a justitiei, distincta, asociata fiecarei circumscriptii administrative.
In societatile moderne exista o varianta atenuata a centralizarii administrative numita deconcentrare administrativa.
In ipoteza deconcentrarii administrative suntem in fata existentei unei singure puteri de a administra, respectiv, puterea statului.
Statul , insa, in sistemul deconcentrarii administrative creaza mai multe entitati pe care le investeste cu competente administrative. Aceste entitati se bucura de autonomie in indeplinirea sarcinilor administrative din sfera de competenta; dar, ele se afla intr-o ierarhie administrativa, se afla in raporturi de subordonare administrativa fata de stat, ca entitate centrala.
Asadar, deconcentrarea presupune construirea unui sistem arborescent avand in frunte statul, sistemul de entitati cu competenta proprie, cu atributii recunoscute de catre lege in materie administrativa si cu posibilitati de a utuliza in numele statului autoritatea publica.
Existenta ierarhiei, a raporturilor de subordonare face sa se exercite de catre stat puterea de instructie si puterea de control asupra acestor entitati.
Facand o comparatie, in sistemul deconcentrarii publice intalnim mai multe entitati, fiecare avand o competenta proprie si autonomie in exercitarea acesteia. Aceste entitati se afla insa in subordonarea statului.
In sistemul administratiei din tara noastra s-a manifestat centralizarea administrativa si varianta deconcentrarii administrative, existand impartirea administrativa in circumscriptii care au fost suport pentru deconcentrarea administratiei.
In unitatile administrativ-teritoriale au existat si exista entitati deconcentrate ale administratiei statului.
2. Principiul descentralizarii administratiei
Descentralizarea administratiei a aparut ca o consecinta a adancirii democratieie, dupa anul 1991.
Problema omului, drepturile acestuia reprezinta obiectivul central pentru societatile moderne, iar procesul de democratizare a acestora a impus subsidiaritatea, ca principiu. Subsidiaritatea impune ca deciziile sa fie luate de foruri situate cat mai aproape de cei carora li se aplica. Subsidiaritatea a impus si un alt mod de organizare a administratiei publice, respectiv descentralizarea acesteia.
Administratia descentralizata pleaca de la premisa existentei mai multor titulari ai puterii, de a administra.
Daca in sistemul centralizat puterea administrativa apartienea numai statului, in sistemul descentralizat se recunoaste existenta mai multor titulari ai puterii administrative. Astfel, exista in continuare statul ca detinator al puterii originare de a administra treburi publice.
Colectivitatilor teritoriale locale organizate juridic, statul le recunoaste puterea de a administra interese ale colectivitatii ca un drept derivat. Acest drept este unul conferit de catre stat, nu este unul orginar, ceea ce inseamna ca aceste puteri pot fi constituite, modificate, retrase de catre stat.
Descentralizarea presupune existenta ca titulari a puterii de administrare ai statului a colectivitatilor locale (a judetelor, oraselor, comunei).
In situatia regimului administrativ descentralizat fiecare titular al puterii de a administra are initiativa si responsabilitate in solutionarea unor chestiuni administrative, esentiale pentru comunitatea pe care o reprezinta.
Putem vorbi de o partajare a intereselor generale pe care acesti titulari le realizaza in coadministrare. Interesele generale ale colectivitatile statale tin de puterea statului, in timp ce actele, interesele locale tin de puterea colectivtatilor judetene, orasenesti sau comunale.
In sistemul descentralizarii administratiei, titularii puterii de a administra sunt investiti cu personalitate juridica, au deci capacitatea de a manifesta o vointa proprie in solutionarea treburilor publice si nu se afla intre ei in raporturi ierarhice.
Colectivitatile locale, sunt asadar, persoane juridice care au patrimoniu propriu, au mijloace materiale, mijloace financiare, dispun de resurse umane si, au si puterea de a actiona pentrru realizarea intereselor colectivitatii respective. Aceasta putere este una administrativa si nu politica.
Colectivitatile locale investite cu personalitate juridica isi constituie, in sistemul descentralizarii, autoritati proprii prin procedee politice, prin alegeri libere. Procesul alegerilor nu contribuie decat la desemnarea membrilor care compun autoritatea locala, acestia, odata investiti in functie avand insa, a solutiona numai chestiuni administrative.
Premisele descentralizarii administratiei publice pe criterii teritoriale sunt:
a) Existenta unor colectivitati umane asezate in teritoriu, in circumscriptii administrative ale statului, colectivitati solidarizate de existente ale unor nevoi si existente comune.
In organizarea actuala a tarii noastre, colectivitatile locale, titulare ale puterii de administra treburile publice coincid cu unitatile administrativ-teritoriale. Este posibil, ca statul sa recunoasca puterea de a administra unei unitati materiale sau artificiale, care nu este circumscriptie administrativa a sa.
b) Trebuie sa existe o recunoastere din partea statului a puterii colectivitatii de a se ocupa de solutionarea trebuintelor comune ale membrilor sai.
c) Posibilitatea pe care statul o recunoaste colectivitatilor locale de a-si constitui autoritati proprii prin alegeri locale, atutoritati care vor trebui sa exercite vointa juridica a a persoanei care este colectivitatea, sa exercite puterea de a administra interesele colectivitatii.
d) Tutela administrativa. Descentralizarea administratiei publice realizata intr-un stat unitar trebuie sa aiba coerenta, sa se desfasoare in limitele construite prin lege. De aceea, este nevoie de instituirea unei supravegheri si a aunui control statal asupra respectarii legii in exercitarea competentelor administrative ale colectivitatii locale.
Lipsa raporturilor ierarhice intre stat si colectivitatile locale impiedica exercitarea unui control ierarhic derivat din subordonarea administrativa. Statul ar trebui un alt tip de control adecvat descentralizarii administratiei, respectiv, tutela administrativa si cu realizarea sa a fost investit prefectul, ca reprezentant al guvernului in judete.
Prefectul, element de deconcentrare a administratiei statului, exercita un control de legalitate asupra actelor colectivitatilor locale, iar in ipoteza constatarii nelegalitatii acestora, el are la dispozitie o actiune in justitie.
