|
|
|
Gstionarea serviciilor publice
Exista mai multe moduri de a gestiona un serviciu public, fie de catre o persoana publica (stat, comunitati locale, institutii), fie de catre o persoana privata (fizica sau juridica).
Persoana publica poate gestiona un serviciu fie in regie proprie, fie printr-o institutie specializata.
Persoanele private pot gestiona un serviciu public in mai multe moduri:
. in baza unui contract administrativ;
. in temeiul unui contract de locatie;
. prin imputernicirea data de autoritatea administratiei publice locale sau mai bine spus prin delegare;
. prin concesionare (trebuie facuta distinctia fata de arendarea recunoscuta in legislatia altor state, dar interzisa in Romania).
In afara unor dipozitii contrare, autoritatile administratiei publice locale actioneaza atat in beneficiul statului cat si al colectivitatilor locale si au posibilitatea de a alege una din aceste forme de gestiune.
Autoritatile administratiei publice locale au dreptul de a incredinta gestiunea unui serviciu public intuitu personae, indiferent daca agentul este public sau privat. Desigur aceasta nominalizare a prestatorului de servicii trebuie facuta potrivit unei proceduri (ex: licitatia), aspect pe care-l vom trata distinct.
Incredintarea unui serviciu public catre o persoana publica sau privata trebuie sa respecte transparenta, sau altfel spus, publicitatea necesara pentru a pune candidatii interesati in concurenta si a permite celui mai bun sa obtina gestiunea. Chiar si in legislatia comunitara s-a stipulat obligatia tranparentei in toate cazurile in care urmeaza a se incheia "contracte de delegare" .
In practica s-a pus problema de a excepta institutile publice de concurenta pe ideea ca ele apartin statului si, ca atare, obligatiile acestora sunt garantate: putem garanta aceasta idee deoarece scopul unui serviciu public este satisfacerea unui interes general la nivel cat mai ridicat calitativ. In plus, incheierea unui contract direct intre administratie si alta institutie publica lasa deschisa posibilitatea favoritismului.
Concesionarea serviciilor publice
Prin concesiune se intelege " o conventie prin care o persoana publica insarcineaza cu prestarea unui serviciu public o intreprindere privata care asigura finantarea lucrarilor, exploatarea lor si care este remunerata din redeventele percepute de usageri".
In doctrina romaneasca actuala, Antonie Iorgovan arata ca "prin contractul de concesiune o parte - cedentul - transmite altei parti - concesionarul - spre administrare rentabila, pe un termen determinat, in schimbul unei redevente, o activitate economica, un serviciu public, o subunitate productiva sau un teren proprietate de stat.
Aceste definitii necesita urmatoarele precizari:
In primul rand trebuie facuta distinctia intre concesionarea serviciului public si actele, foarte variate, in cazul carora, datorita unui limbaj administrativ insuficient de precis, se utilizeaza, de asemenea, termenul de concesionare. Concesionarea serviciului public se distinge radical prin faptul ca reprezinta un mod de gestionare a unui serviciu public. In cazul concesionarii lucrarilor publice diferenta este spre exemplu mult mai putin semnificativa, reducandu-se la un simplu procedeu: este vorba de concesionarea serviciului public, dar concesionarul nu se angajeaza numai sa asigure functionarea serviciului, ci, in prealabil, se angajeaza sa efectueze el insusi lucrarile publice necesare acestei functionari. Gestiunea serviciului trebuie sa-i permita ca atare, printre altele sa suporte cheltuielile si sa amortizeze aceste lucrari publice, care, la finele contractului de concesionare, revin gratuit cedentului. De aceea, concesionrea lucrarilor publice se face pe perioade lungi. Astazi, procedeul se aplica si in cazul constituirii si exploatarii autostrazilor cu plata si a parcurilor subterane de garare a autovehiculelor. Exista si cazul concesionarii in stare pura, fara lucrari publice, atunci cand serviciul nu necesita construirea de infrastructuri publice (reteaua de autobuze).
In al doilea rand, conform acceptiunii clasice a concesionarii, gestiunea serviciului public este incredintata, in principiu, unei persoane private, individuale sau de tip societate care pastreaza acest caracter si se raporteaza la dreptul privat. Procedeul concesionarii are un cimp limitat de actiune, din cauza naturii sale, cat si a surselor de provenienta. El nu se poate aplica decat serviciilor care incaseaza in contrapartida o suma de la beneficiarii sai, ceea ce exclude din plecare serviciile gratuite (ajutor social) si cele ce permit individualizarea utilizatorilor (ansamblul cailor publice, mai putin autostrazile care permit individualizarea si a caror constructie/intretinere poate fi ca atare concesionata). Procedeul concesionarii a permis statului sa mentina aceste intreprinderi in afara sferei publice, sa introduca in gestionarea lor conceptul de profit capitalist, element necesar al progresului economic din punct de vedere liberal, si, in sfarsit, sa se elibereze de riscurile financiare ale acestor initiative.
Regimul concesionarii clasice rezulta din concilierea intre cele doua elemente fundamentale, si aparent opuse, ale sistemului; pe de o parte, un serviciu public subordonat imperativelor interesului general ; pe de alta parte, un particular care nu accepta sa-l gestioneze decat prin prisma interesului personal.
A fost necesar, ca urmare, sa se mentina cedentului o autoritate stricta asupra serviciului si sa se garanteze concesionarului beneficiile la care poate spera in mod legitim. Necesitatea acestei concilieri domina regimul concesionarii.
Dupa cum se poate observa, obiectul concesiunii poate fi diferit. Chiar in art. 25 din Legea nr. 15/1990 se enumera care poate fi aceasta:
. o activitate economica;
. serviciile publice;
. unitati de productie apartinand regiilor autonome;
. terenurile proprietate de stat.
O prima observatie trebuie facuta cu privire la faptul ca serviciile publice, la randul lor, pot avea caracter economic, ceea ce justifica tratarea lor separata.
Ca atare, trebuie sa restrangem sfera notiunii de "activitate economica" numai la acele activitati care satisfac un interes general pentru care este responsabila administratia publica. Jurisprudenta interbelica si mai putin cea actuala au considerat ca prin notiunea de "activitate economica" trebuie avute in vedere doua situatii:
♦ lucrarile publice in cazul in care exploatarea lor nu era un prerogrativ al serviciului public;
♦ monopolul de exploatare, adica dreptul exclusiv al statului/colectivitatii locale de a administra si/sau de a emite licente de exploatare.
La randul ei notiunea de "lucrari publice" comporta doua sensuri:
- in sens strict, lucrarile publice sunt numai cele care au caracter imobiliar, in scopul de utilitate generala si se supun regimului juridic administrativ;
- in sens larg, pe langa elementele enumerate mai sus, se inteleg si obiectele ce sunt inglobate in cadrul lucrarilor publice.
Practic, prin contractul de concesionare se realizeaza o fuziune intre serviciul public si lucrarea publica executata din moment ce concesionarul preia serviciul public ce beneficiaza de lucrarea respectiva sau, invers, persoana privata care gestioneaza un serviciu public va face lucrarile necesare si le va exploata in continuare.
In ceea ce priveste regimul juridic aplicabil concesiunilor de servicii publice, trebuie precizat ca acesta este diferit in functie de natura lor:
- pentru regiile autonome care gestioneaza servicii publice de interes national sau local sunt aplicabile normele dreptului public (administrativ);
- pentru societatile comerciale care desfasoara activitati industriale/comerciale pentru satisfacerea interesului general, dar obtin profituri prin vanzarea de furnituri sau servicii catre usageri, se aplica un regim mixt de drept public/privat;
- pentru serviciile publice concesionate de regiile autonome unor persoane private si care, deci, nu realizeaza un interes general, este aplicabil regimul juridic civil.
In practica s-au facut adesea confuzii cu privire la clauza contractului de concesiune in special pentru transmiterea unor terenuri spre folosinta unor persoane private. De aceea, autoritatile administratiei publice trebuie sa stabileasca de la inceput care este destinatia terenului sau a constructiei ce trebuie realizata:
- daca terenul este numai un accesoriu pentru lucrarile publice, el va putea fi concesionat;
- daca terenul este obiectivul exploatarii, atunci trebuie incheiate contracte de inchiriere (art. 30-31 din Legea nr. 15/1990)
Subiectele contractului de concesiune
Avand in vedere natura juridica a contractului de concesiune care se aplica totdeauna asupra unui bun/serviciu public rezulta ca nu poate fi concedent decat o persoana publica (statul, colectivitatile locale, alte institutii publice). Ca atare, poate fi concedent:
- o regie autonoma, in cazul in care transmite folosinta asupra unor unitati productive sau activitati economice ori servicii;
- autoritatile administrative publice, centrale si locale, in cazul concesionarii terenurilor din patrimoniul lor sau al unitatilor de productie pe care le-a avut in administrare directa.
In ceea ce priveste concesionarul, legea permite practic oricarei persoane sa preia in gestiune proprie un serviciu public. Potrivit art. 25 alin. 4 din Legea nr. 15/1990 poate fi concesionar "orice persoana fizica sau juridica, romana sau straina, respectiv, societate comerciala (cu capital de stat, cu capital privat sau cu capital mixt), comercianti persoane fizice, de nationalitate romana sau straina, daca profiturile obtinute din activitatile comerciale sunt destinate realizarii scopului lor nelucrativ.
Structura contractului de concesiune
Concesiunea se bazeaza pe un contract incheiat intre autoritatea cedenta si particularul pe care l-a ales in mod liber, cu respectarea, insa, a prevederilor legii.
Contractul se compune din doua documente distincte:
- O conventie, care consemneaza acordul partilor;
- Un caiet de sarcini in care sunt inscrise detaliat drepturile si obligatiile lor si, in special, regulile de organizare si functionare ale serviciului.
Actul concesionarii era considerat in secolul XIX ca fiind pe deplin contractual. Dar, pe masura dezvoltarii serviciului public si a bunei conturari a exigentelor sale, jurisprudenta si doctrina au revizuit aceasta solutie. Ele afirma, in prezent, principiul dublei naturi a actului concesionarii, facandu-se astfel distinctia intre clauzele contractuale specifice dreptului administrativ si cele contractuale specifice dreptului civil, respectiv comercial.
Clauzele obligatorii sunt impuse de faptul ca orice contract de concesiune se incheie avand in vedere un interes general al colectivitatii. Tot in virtutea acestui interes general autoritatile administratiei publice au dreptul de a modifica unilateral aceste clauze.
Clauzele care formeaza "partea regulamentara" sunt prestabilite de catre administratia publica prin caietul de sarcini; participantii cunosc dinainte obligatiile ce le revin in cazul castigarii licitatiei; ei nu se pot sustrage acestor norme prestabilite decat sub sanctiunea rezilierii unilaterale a contractului.
Contractul de concesiune contine insa si clauze care satisfac interesele private ale concedentului si concesionarului, clauze de ordin comercial ce formeaza "partea contractuala":
Clauzele pot fi modificate cu acordul autoritatii administratiei publice pe parcursul desfasurarii licitatiei prin negociere directa; dupa licitatie clauzele vor figura in contractul de concesiune asa cum au fost modificate prin acordul partilor.
Este vorba, in esenta, de prevederile financiare care garanteaza concesionarului remunerarea sa si care sunt dominate de principiul fundamental pentru contracte administrative, si anume, cel al echilibrului financiar al contractului.
Drepturile si obligatiile concedentului
Autoritatile administratiei publice locale in calitatea lor de concedente in contractele de concesiune au urmatoarele obligatii:
. stabilirea, urmarirea si incasarea pretului stabilit; prin pret se realizeaza venitul garantat al colectivitatii locale, asa incat el constituie element de fond al contractului asupra caruia nu se poate negocia. Art. 27 din Legea nr. 15/1990 se refera atat la pretul concesiunii cat si la redeventa. Sub acest aspect, facem distinctia intre pret si redeventa in sensul ca aceasta din urma constituie un venit suplimentar pentru autoritatile administratiei publice (de exemplu in cazul concesiunii unui teren, in cazul ca acesta contine bogatii in subsol, administratia are dreptul la un venit in natura sau bani, suplimentar fata de pretul concesiunii);
. obligatia de a plati concesionarului o indemnizatie in cazurile in care intervine o situatie de forta majora si concesionarul trebuie repus intr-o situatie normala (in cazul in care administratia refuza plata acestei indemnizatii concesionarul poate renunta la contract);
. dreptul concedentului de a controla pe concesionar cu privire la modul in care isi executa
obligatiile contractuale; desi in jurisprudenta se considera ca dreptul de control decurge din calitatea de parte contractuala, credem ca in ceea ce priveste administratia publica locala aceasta clauza trebuie inscrisa expres in contract;
. dreptul concedentului de a modifica unilateral clauzele contractule ori de cate ori este periclitat interesul general; pe de alta parte, nimic nu se opune la acordul concesionarului cu modificarea unor clauze atata timp cat nu-i sunt lezate interesele comerciale;
. obligatia concedentului de a despagubi pe concesionar in cazurile in care se constata ca cheltuielile efectuate pentru prestarea serviciului public au depasit incasarile. Acest aspect este impus de faptul ca prestatorul serviciului nu mai poate reveni asupra tarifelor incasate de la clienti.
Diferenta intre cuantumul tarifelor si cuantumul cheltuielilor trebuie acoperita din bugetul local pentru faptul ca serviciul public a fost prestat in interesul colectivitatii locale.
Drepturile concesionarului
A. Drepturi aferente gestionarii serviciului. Cedentul pune la dispozitia concesionarului, in
virtutea contractului, un ansamblu de mijloace materiale sau juridice, care-i sunt necesare in functionarea serviciului. Este vorba fie de bunuri ale domeniului privat sau public care-i sunt repartizate, sau de privilegii exagerate de drept comun: el beneficiaza cel mai adesea de un monopol de drept, pe care regulile comunitare il repun de acum in discutie, administratia angajandu-se sa nu trateze cu un alt concurent si chiar sa nu favorizeze indirect concurenta.
Concesionarul poate chiar sa beneficieze de prerogative de putere publica: expropiere din motive de utilitate publica, etc.
B. Drepturi pecuniare. Sunt cele mai importante pentru concesionarul sau intreprinzatorul privat care intelege sa obtina beneficiile scontate pe seama gestiunii serviciului.
1) In mod normal, concesionarul se remunereaza pastrand pentru el produsul taxelor percepute de la utilizatori in contrapartida serviciului prestat. Dar tarifele care fixeaza suma fac parte din clauzele de reglementare: cedentul isi pastreaza stapanirea asupra tarifelor, ceea ce explica incidentele lor economice si sociale; concesionarul nu-l poate constrange sa le modifice, ceea ce, in perioada de instabilitate economica, ar risca sa dezechilibreze total gestiunea in lipsa unei contraprestatii. Totusi, acest principiu traditional este in regresie: statul accepta in prezent ca uneori sa-l lase pe concesionar sa stapaneasca tarifele (autostrazi), cu scopul de a-i spori sentimental responsabilitatii gestiunii.
2) Pe linia asocierii intre cedent si concesionar, contractele prevad deseori, in favoarea concesionarului, si alte avantaje financiare, mai ales garantia unui interes minim acordat
imprumuturilor sale catre cedent.
3) In afara clauzelor formale, concesionarul poate sa se preleveze de principiul echilibrului financiar al contractului. Comun tuturor contractelor administrative, acest principiu joaca un rol esential in cazul concesionarii, datorita timpului mare la care se refera acesta.
Acest drept ii permite sa fie indemnizat daca administratia impune modificari la conventia initiala. Concesionarul dispune de asemenea, in principiu, de un monopol in ceea ce priveste exploatarea serviciului.
Obligatiile concesionarului
Obligatiile concesionarului se refera in intregime la asigurarea functionarii serviciului.
Aceasta presupune, mai intai, respectarea regulilor inscrise in caietul de sarcini, precum si a regulilor generale comune tuturor serviciilor publice.
1) Concesionarul trebuie sa asigure continuitatea serviciului. Nu se poate sustrage acestei obligatii invocand vina administratiei sau dificultati materiale/pecuniare. Numai forta majora il poate exonera pe concesionar.
Obligatia de continuitate se refera si la agentii serviciului. Acesti agenti, alesi liber de concesionar, sunt salariati de drept privat, supusi dreptului comun al muncii; dar, in ceea ce priveste dreptul la greva, ei sunt supusi acelorasi limitari ca si agentii publici, dupa regulile stabilite de legiuitor. In contrapartida, caietul de sarcini impune uneori concesionarilor, in favoarea lor, conditii de munca si de remunerare mai avantajoase decat cele care decurg din dreptul comun.
2) Obligatia de respecta egalitatea beneficiarilor in fata serviciului se impune concesionarului, in sensul furnizarii prestatiilor solicitate tuturor celor ce indeplinesc conditiile cerute si aplicarii tarifelor fixate de autoritatea cedenta. Totodata, tarifele tind sa se diferentieze din ce in ce mai mult in functie de situatia utilizatorilor, conform cu o gestionare comerciala; dar toti cei care se afla in conditiile prevazute pot sa se prevaleze de conditiile tarifare care sunt atasate.
3) Puterea administratiei de a modifica regimul oricarui serviciu pentru a-l adapta noilor aspecte ale interesului general se aplica serviciilor concesionate. Aceasta regula, pe care o atasam uneori naturii de reglementare a clauzelor relativ la organizarea serviciului, impune concesionarului obligatia de a se adapta modificarilor decise de catre cedent.
4) Daca administratia nu mai are ca sarcina gestionarea serviciului, ea mai are responsabilitatea fata de utilizatori si opinia publica; de unde controalele stricte, tehnice si
financiare pe care le exercita asupra gestiunii; concesionarul este determinat sa se supuna.
5) Obligatia de a-si executa personal obligatiile contractuale (in cazul in care se transmite patrimoniului prin reorganizarea persoanei juridice sau prin succesiune, in cazul persoanei fizice, atunci cel care preia serviciul public trebuie sa aiba acordul expres al autoritatii administratiei publice).
6) Obligatia de a exploata bunurile/serviciile in conditii de eficienta, pentru a putea conserva si creste valoarea lor; in cazul pagubelor produse din culpa sa concesionarul va trebui sa despagubeasca administratia.
7) Obligatia de a realiza investitiile specificate prin caietul de sarcini, a programului de retehnologizare, a celorlalte conditii tehnico-economice.
8) Concesionarul mai are o serie de obligatii referitoare la respectarea normelor legale din sfera protectiei mediului, incadrarii si concedierii personalului, pazei etc.
Incetarea concesiunii
1) In mod normal, concesiunea se sfarseste la expirarea perioadei pentru care a fost instituita; ea poate fi insa reinnoita.
La expirarea termenului stipulat in contract potrivit art. 8-11 din Anexa la HG nr. 1228/1990 concesionarul este obligat sa predea autoritatilor administratiei publice locale toate bunurile utilizate precum si cele rezultate din investitiile facute, in mod gratuit si libere de sarcini.
Concesionarul nu va primi despagubiri pentru aceste bunuri.
. trebuie specificat ca reglementarea HG nr. 1228/1990 vine in contradictie cu prevederile Legii nr. 15/1990 in ceea ce priveste gratuitatea trecerii in patrimoniul statului/colectivitatilor locale a bunurilor rezultate ca urmare a concesiunii.
2) Concesiunea poate lua sfarsit si inainte de termen in urmatoarele cazuri:
. prin rezilierea contractului de catre autoritatile publice in cazurile in care concesionarul nu-si indeplineste obligatiile contractuale; este evident ca functionarea defectuoasa a serviciului public justifica retragerea concesiunii. Tocmai de aceea trebuie inscrisa si clauza privind penalitatile datorate in cazul rezilierii contractului, precum si a daunelor;
. prin renuntarea concesionarului, fie pentru ca a disparut obiectul concesiunii, fie ca este in imposibilitate de a-si desfasura activitatea din cauze obiective; autoritatile administratiei publice vor verifica insa aceste situatii mai inainte de a aproba renuntarea;
. exista si posibilitatea rascumpararii concesiunii atunci cand intervin alte interese ale colectivitatii locale; trebuie precizat ca rascumpararea se va face la pretul stipulat in documentatia tehnico-economica.
In situatia incetarii concesiunii asupra bunurilor folosite sau dobandite de concesionar se aplica un regim juridic special:
. toate bunurile imobile si mobile folosite de concesionar reintra in patrimonial concedentului libere de sarcini;
. bunurile mobile apartinand concesionarului si folosite pe durata concesiunii reintra in patrimoniul acestuia (cu conditia sa nu fi devenit imobile prin destinatie cf. Art. 468 si urm. Cod civil roman);
. bunurile imobile edificate de concesionar pe terenul proprietate publica (a statului sau a colectivitatii locale) trec in proprietate publica potrivit principiului ascensiunii artificiale;
. bunurile mobile dobandite de concesionar prin exploatarea concesiunii trec in proprietatea acestuia; in cazul ca aceste bunuri sunt "fructe" ele se supun regimului de comert, iar daca sunt "producte" ele revin proprietarului fondului din care au rezultat.
3) Cedentul, ca o aplicare a teoriei generale a contractului administrativ, poate, daca estimeaza ca interesul general o cere si fara vreo vina a concesionarului, sa puna capat concesiunii, fie pentru a suprima serviciul, fie pentru a-l gera (a-l administra) dupa o alta metoda. Este cazul rascumpararii concesiunii. In aceasta situatie, concesionarul are dreptul la o indemnizatie de despagubire ca urmare a acestui fapt. Judecatorul isi rezerva, insa, puterea de a verifica temeiul motivelor de interes general invocate de cedent in sprijinul deciziei sale si o poate anula chiar daca o considera nejustificata.
4) Se poate intampla ca imprejurarile sa faca definitiv deficitara, fara posibilitati de redresare exploatarea unui serviciu, mai ales daca el nu mai corespunde nevoilor publicului. In acest caz, este inutil sa se prelungeasca efectul teoriei impreviziunii, invocat pentru a permite concesionarului sa suporte un deficit temporar pana la restabilirea previzibila a unei situatii normale. Oricare dintre parti, in lipsa unui acord amiabil, poate, deci, cere judecatorului sa pronunte rezilierea concesiunii.
