Conditia ca obiectul actiunii sa il constituie ilegalitatea unui act administrativ sau a formelor asimilate acestuia

Conditia ca obiectul actiunii sa il constituie ilegalitatea unui act administrativ sau a formelor asimilate acestuia

1. Definitia legala a actului administrativeste realizata in lege[1] in conformitate cu constantele doctrinei administrative referitor la aceasta institutie juridica[2], desprinzandu-se cateva elemente definitorii:

a) este un act  unilateral, adica este expresia manifestarii de vointa a unui singur subiect al raportului juridic, cel inzestrat cu putere publica.

b) este emis de autoritatile publice - prin urmare nu de persoanele juridice de drept public, ci de organele acestora. Aici este aplicabila asimilarea din art.2 alin.1 lit.b, referitoare la persoanele juridice private de utilitate publica sau care presteaza servicii publice.

c) scopul emiterii actului administrativ este executarea sau organizarea executarii legii.

d) este un act juridic deoarece da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice; natura raporturilor juridice este una de drept public sau administrativ, caracterizate prin faptul ca partile raportului sunt, pe de o parte, administratia publica (cu extensiunile ei - persoane private asociate activitatii administrative), si, pe de alta parte, persoanele fizice, juridice, sau tot administratia publica prin organele sale.

e) simplele adeverinte prin care autoritatea publica atesta existenta sau inexitenta unui fapt nu sunt acte administrative; la fel, comunicari interne, propuneri, referate, etc., ce sunt menite sa pregateasca emiterea actului administrativ. Acelasi caracter il are adresa emisa de Directia Generala a Vamilor prin care se exprima un punct de vedere in legatura cu prevederile unei ordonante de urgenta[3], sau de Ministerul finantelor referitoare la intelesul unor dispozitii legale[4], adresa prin care se califica activitatea reclamantei ca prestatoare de servicii (aceasta fiind un simplu punct de vedere a Ministerului finantelor, exprimat in urma cererii adresate de reclamanta, nu o calificare obligatorie)[5], adresa Casei de Asigurari de Sanatate a Avocatilor prin care se comunica modul de calcul al pensiei[6]. Hotararea de Guvern prin care se initiaza infiintarea unei universitati nu este un act final al administratiei, susceptibil de a vatama drepturi recunoscute prin lege, ci doar act preparator al deciziei finale de infiintare efectiva a universitatii in cauza[7]. La fel, "propunerea" de privatizare a unei societati comerciale nu intruneste caracteristicile unui act administrativ final din perspectiva administratiei[8].

f) pe de alta parte, "avizul" favorabil deschiderii unei farmacii, emis de Colegiul Farmacistilor din Romania prin filialele sale judetene, in ciuda denumirii sale, este un veritabil act administrativ de autoritate, avand natura unei autorizatii de functionare[9]; la fel, "comunicarea" emisa de organele deconcentrate ale Ministerului Muncii si Protectiei Sociale este act administrativ de autoritate, calificare justificata de continutul acestuia - diminuarea salariului unui functionar public[10]. De asemenea, "adresa" Baroului prin care a fost suspendat din functie un avocat este act administrativ, in ciuda denumirii folosite de emitent[11];

2. Ilegalitatea obiectiva a actului administrativ se apreciaza in functie de momentul emiterii sale, pentru actele cu executare din mai multe operatiuni determinate, respectiv pe parcursul executarii, pentru actele cu executare succesiva, continua, nelimitata in timp. Astfel, in acest ultim caz, daca actul devine ilegal datorita adoptarii unei legi care nu mai permite existenta lui, actul este anulabil, chiar daca la momentul emiterii el a fost legal. Ilegalitatea subiectiva a actului cu executare imediata sau prin operatiuni determinate ca numar sau ca durata, se apreciaza in momentul emiterii sale, deoarece actele normative ulterioare nu pot afecta situatii juridice anterioare, in baza principiul neretroactivitatii. Actele cu executare continua (o autorizatie de functionare, spre exemplu), trebuie apreciate insa si in functie de actele normative ce sunt adoptate pe durata executarii lor, putand deveni din legale, ilegale.

3. Acte atipice si fapte asimilate actului administrativ. Alineatul 2 al art.2 din Legea nr.554/2004 reglementeaza in mod expres asimilarea tacerii administrative (faptul de a nu raspunde solicitantului in termenul legal) si a refuzului nejustificat de a rezolva o cerere, actului administrativ unilateral. Tacerea administrativa este un fapt administrativ asimilat, ca efecte juridice, actului administrativ unilateral, pe cand refuzul nejustificat, fiind o manifestare de vointa a autoritatii publice, poate fi considerat ca un act administrativ atipic, asimilat actului administrativ tipic.

3.1. "Tacerea" administrativa. Definita prin folosirea formularii extinse, de "nesolutionare in termenul legal a unei cereri", tacerea administrativa vizeaza doua situatii distincte, care dau dreptul petitionarului sa intenteze actiunea in fata instantei de contencios administrativ: a) lipsa unui raspuns in termenul de solutionare a cererii initiale adresate unei autoritati publice; b) lipsa unui raspuns in termenul de solutionare a recursului administrativ prealabil adresat autoritatii publice emitente a actului administrativ ilegal, sau celei superioare.

Termenul alocat prin legea contenciosului administrativ pentru raspunsul autoritatii publice este de 30 de zile, insa cu precizarea "daca prin lege nu se prevede un alt termen". Termenul de 30 de zile prevazut de Legea nr.554/2004 este aplicabil ca termen special, insa textul legal ce-l reglementeaza se completeaza cu Ordonanta Guvernului nr.27/2002, care este dreptul comun in materia petitiilor, consecinta fiind ca termenul  se poate prelungi cu maximum 15 zile in conditiile art.9 din ordonanta. Calculul termenului se va face pe zile calendaristice, deoarece interesul particularilor de a primi un raspuns din partea administratiei publice prevaleaza asupra imprejurarii ca administratia publica isi desfasoara activitatea cu publicul doar 6 zile pe saptamana.

3.2. Refuzul nejustificat. Prin "refuzul nejustificat de rezolvare a cererii" legiuitorul a inteles "exprimarea explicita, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilata refuzului nejustificat si nepunerea in executare a actului administrativ emis ca urmare a solutionarii favorabile a cererii sau, dupa caz, a plangerii prealabile". Spre deosebire de tacerea administrativa, care este considerata refuz implicit de rezolvare a cererii, de aceasta data suntem in prezenta unui refuz explicit de rezolvare. Refuzul explicit de rezolvare trebuie sa fie exprimat "cu exces de putere", sintagma care, desi pare la prima vedere greu de descifrat, desemneaza, de fapt, ilegalitatea subiectiva a refuzului.

In ceea ce priveste forma de manifestare a refuzului, trebuie precizat faptul ca solutionarea unei cereri in defavoarea petitionarului sau contrar asteptarilor sale, nu reprezinta automat un refuz nejustificat, caracterul nejustificat putand reiesi numai prin raportare la legislatia existenta, cu care refuzul trebuie sa fie in contradictie.

Refuzul trebuie sa fie exprimat in scris, si motivat in drept, deoarece Ordonanta Guvernului nr.27/2002 impune aceste forme procedurale in cazul solutionarii petitiilor, prin urmare un refuz verbal (greu de dovedit, de altfel) va putea fi folosit mai greu in instanta. Preferabil este, in cazul unui refuz verbal, sa se astepte expirarea termenului de raspuns, tacerea administrativa fiind mai usor de dovedit.

Art.1 al Legii 554/2004 se refera la atacarea in justitie a refuzului nejustificat de a rezolva cererea privitoare la un drept, fara sa prevada prin ce anume trebuia sa fie rezolvata cererea - prin act administrativ sau printr-o alta manifestare de vointa. In consecinta, rezolvarea cererii poate fi facuta nu numai prin emiterea unui act administrativ, ci si prin emiterea unei adeverinte (care nu este act administrativ), certificat etc., adica prin inscrisuri doveditoare sau constatatoare a unor fapte[12], sau chiar printr-un fapt administrativ[13]

Obiectul cererii, si, ulterior, al refuzului nejustificat nu este, prin urmare, determinant in aprecierea admisibilitatii actiunii de contencios administrativ, cu conditia, totusi, ca el sa aiba legatura cu un raport juridic de drept administrativ[14], sa se fundamenteze pe un "drept subiectiv public", adica opozabil administratiei, si, bineinteles, sa fie licit. Astfel, intr-un studiu din 2000, intocmit pe baza Legii nr.119/1996 privind actele de stare civila, am aratat ca si refuzul de a intocmi actul de stare civila este un refuz nejustificat, si se incadreaza la exceptia referitoare la recursul paralel[15], chiar daca actul de stare civila nu este un act administrativ, ci doar o operatiune materiala de constatare a unui fapt juridic. De asemenea, refuzul Comitetului Roman pentru Adoptii de a inscrie un copil pe lista copiilor adoptabili[16] sau de a lua in evidenta cererea unor straini de adoptare a unui copil, de a le comunica numarul si data inregistrarii cererii de adoptie si de a le permite accesul la evidentele Comitetului (toate acestea fiind operatiuni materiale - tehnice) a fost considerat "act administrativ vatamator" care poate fi atacat in contencios administrativ.

Pe de alta parte, avizul negativ al oficiului juridic nu este refuz de solutionare a cererii, ci un act preparator emiterii deciziei finale de catre autoritatea publica[17]. Prin urmare, refuzul trebuie sa privesca un act final al administratiei, sau o operatiune finala, prin care se rezolva cererea adresata de petitionar, nu acte preparatorii care nu produc efecte juridice decat in interiorul aparatului administrativ.

Obiectul refuzului nu poate fi un raport ce tine de dreptul penal sau procesual penal -  refuzul Inspectoratului Judetean de Politie de a efectua cercetari penale[18], refuzul Parchetului de a incepe urmarirea penala[19] sau de a trimite in judecata o persoana[20] - sau de activitatea legislativa - refuzul Senatului, Camerei Deputatilor, Guvernului, Ministerului justitiei si Ministerului finantelor de a avea initiativa legislativa[21].

4. Contractele administrative.

Legea asimileaza actului administrativ si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect: punerea in valoare a bunurilor proprietate publica; executarea lucrarilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achizitiile publice. Prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ (art.2 alin.1 lit.c teza a doua) In primul rand, trebuie sa remarcam ca, desi in mod evident legiuitorul a avut in vedere ceea ce doctrina de drept administrativ denumeste, in unanimitate, contracte administrative, notiunea in sine nu se regaseste in legea contenciosului administrativ, preferandu-se o formulare ambigua, sfera contractelor carora li se aplica textul legal fiind determinata prin referire la obiectul lor. Consideram ca s-a irosit o ocazie excelenta pentru consacrarea acestei notiuni, atat de utilizata de doctrina si practica statelor vestice, dar refuzata ani de-a randul de legiuitorul roman si de practica noastra judiciara.

Astfel, legea asimileaza actelor administrative anumite "contracte incheiate de autoritatile publice", in functie de obiectul lor, fiind vorba de:

a) punerea in valoare a bunurilor proprietate publica - este vorba de contractele de concesiune a unui bun public (OUG 54/2006), de inchiriere a unui bun public (Legea nr.114/1996, Legea nr.213/1998), de administrare a unui bun public (Legea nr.213/1998). Deoarece textul se refera doar la bunurile proprietate publica, bunurile proprietate privata ale statului sau ale unitatilor administrativ teritoriale, vor fi puse in valoare prin contracte de drept privat, atacabile pe calea dreptului comun, si nu pe calea contenciosului administrativ.

b) executarea lucrarilor de interes public - este vorba, practic, de concesiunea de lucrari si servicii, reglementate de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.34/2006[22].

c) prestarea serviciilor publice. Serviciile publice pot fi prestate pe baza unui contract de concesiune (OUG 34/2006 si OUG 54/2006), sau a unui contract de delegare a gestiunii (Legea nr.230/2006 privind iluminatul public, Legea 101/2006 privind serviciile publice de salubrizare a localitatilor, etc)

5. Actul administrativ jurisdictional. Pentru prima data in legislatia noastra, Legea nr.554/2004 ofera o definitie a actului administrativ jurisdictional - "actul juridic emis de o autoritate administrativa investita, prin lege organica cu atributii de jurisdictie administrativa speciala" Legea 262/2007 defineste jurisdictia administrativa speciala ca fiind "activitatea infaptuita de o autoritate administrativa care are, conform legii organice speciale in materie, competenta de solutionare a unui conflict privind un act administrativ, dupa o procedura bazata pe principiile contradictorialitatii, asigurarii dreptului la aparare si independentei activitatii administrativ-jurisdictionale" Analizand aceasta definitie, constatam ca ea se refera la mai multe trasaturi pe care actul administrativ jurisdictional trebuie sa le intruneasca pentru a fi calificat ca atare:

a) sa fie un act juridic, adica sa confere drepturi si obligatii subiectelor de drept intre care se stabileste raportul juridic.

b) sa fie emis de o autoritate administrativa cu atributii jurisdictionale; autoritatile administrative sunt cele cuprinse in puterea executiva, si formeaza "administratia publica" - consiliul local, primarul, ministerele, autoritatile centrale autonome, Guvernul, institutiile publice centrale sau locale, etc. Atributiile jurisdictionale sunt conferite autoritatilor administrative prin lege, fie in mod expres (spre exemplu, Legea nr.18/1991 privind fondul funciar in art.52), fie implicit, prin reglementarea unei proceduri care sa poata fi calificata ca "procedura administrativ jurisdictionala".

c) sa fie emis ca urmare a rezolvarii unui conflict juridic, nascut intre doua sau mai multe persoane fizice sau juridice sau intre persoane private si autoritati publice. Prin urmare, actul initial, cel care este contestat pe calea administrativ jurisdictionala, are natura unui act administrativ tipic (de exemplu, actul administrativ fiscal - art.41 C.pr.fiscala).

d) procedura de rezolvare a conflictului sa intruneasca in mod cumulativ trei conditii: (1) contradictorialitate - principiu de baza al judecatii, potrivit caruia probele administrate in cauza sunt supuse discutiei; consta in drepturile partilor de a fi prezente la judecata, de a cunoaste pretentiile formulate impotriva lor, de a discuta in contradictoriu in fata autoritatii toate elementele de fapt si de drept ale cauzei, putand administra probele lor si combate pe cele ale adversarilor. (2) asigurarea dreptului la aparare - inclus de regula in principiul contradictorialitatii, devine foarte important atunci cand nu poate fi asigurata cu adevarat contradictorialitatea, si anume cand partea implicata in proces este si judecator, ceea ce se intampla in majoritatea procedurilor administrativ jurisdictionale. (3) independenta procedurii de solutionare.

Analizand textul legal prin raportare la doctrina[23], observam ca, dintre caracteristicile doctrinare, legiuitorul din 2004 a retinut doar contradictorialitatea, care implica in principiu si dreptul la aparare. Nu au fost retinute motivarea actului administrativ jurisdictional, si stabilitatea actului - imposibilitatea revocarii. Prin urmare, ne vom afla in prezenta unui act administrativ jurisdictional si atunci cand autoritatea publica ce solutioneaza conflictul juridic este parte a acelui conflict juridic (fiind chiar emitent al actului atacat pe aceasta cale, fie superiorul ierarhic al emitentului); in acest caz procedura isi pastreaza caracterul jurisdictional atata vreme cat legea ce o reglementeaza prevede asigurarea dreptului la aparare al celeilalte parti, caci de contradictorialitate nu mai poate fi vorba in sensul ei clasic.

Cat priveste motivarea actului administrativ jurisdictional, desi legea contenciosului administrativ nu o prevede ca principiu general aplicabil, ea va trebui totusi realizata, cel putin din punct de vedere legal, fiind aplicabile dispozitiile art.13 din Ordonanta Guvernului nr.27/2002 privind activitatea de solutionare a petitiilor - "semnarea raspunsului se va face numai de catre seful compartimentului care a solutionat petitia; in raspuns se va indica in mod obligatoriu temeiul legal al solutiei adoptate". Justificarea acestei obligativitati de motivare sta in faptul ca actul administrativ jurisdictional este, in fapt, un raspuns la o petitie adresata de una din parti, care solicita solutionarea conflictului juridic, iar legea speciala (in acest caz, Legea nr.554/2004) se completeaza cu legea generala din domeniul petitiilor (Ordonanta Guvernului nr.27/2002)

In fine, stabilitatea actului administrativ jurisdictional nu este cu nimic diferita de a altor acte administrative, cu exceptia cazurilor cand prin lege speciala se prevede ca actul nu mai poate fi revocat. Prin urmare, principiul este ca actele administrativ jurisictionale sunt revocabile atata vreme cat pe baza lor nu s-au incheiat alte acte juridice[24]. Exceptiile vin insa sa consacre aceasta caracteristica ce lipseste din legea contenciosului administrativ. Astfel, Codul de procedura fiscala precizeaza ca decizia de solutionare a contestatiei este definitiva in sistemul cailor administrative de atac, prin urmare singura cale de anulare este actiunea in fata instantei de contencios administrativ (art.174 si 178).