Izvoarele dreptului comunitar

IZVOARELE DREPTULUI COMUNITAR

In doctrina se disting doua categorii esentiale de izvoare ale dreptului comunitar: izvoare primare si izvoare secundare.

1. Izvoarele originare (primare)

In categoria izvoarelor primare sunt incluse actele juridice fundamentale ale dreptului comunitar[1] constituite de:

- Tratatele de instituire a celor trei Comunitati europene;

- cele doua tratate bugetare;

- deciziile privind resursele proprii ale Comunitatilor;

- Actul Unic European si Tratatul de fuziune din 1967;

- decizia si actul privind alegerile directe in Parlamentul european (1976);

- deciziile si tratatele de aderare;

- Tratatul de modificare a tratatelor de instituire a Comunitatilor europene privind Groenlanda (17 martie 1984);

- Tratatul de la Maastricht;

- Tratatul de la Amsterdam;

- Tratatul de la Nisa.

Unele dintre aceste acte comunitare cuprind si protocoale anexe. Ele fac parte integranta din aceste acte, asa cum se precizeaza in chiar cuprinsul lor (art. 311 CE, art. 84 CECO, art. 207 Euratom).

Aceste acte comunitare mentionate constituie un adevarat "corpus" constitutional, ele avand prioritate asupra altor acte comunitare de nivel inferior si beneficiind de o prezumtie absoluta de legalitate.

Conform art. 293 CE, statele membre, in masura in care este necesar, pot incheia conventii intre ele privind:

"- protectia persoanelor, satisfacerea si protectia drepturilor in aceleasi conditii ca in cazul drepturilor acordate de fiecare stat propriilor sai resortisanti;

- eliminarea dublei impuneri in cadrul Comunitatii;

- recunoasterea reciproca a societatilor comerciale si firmelor in intelesul par. 2 al art. 48, pastrarea personalitatii juridice in cazul transferului sediului lor dintr-o tara in alta si posibilitatea fuziunii intre societati si firme carmuite de legile diferitelor tari;

- simplificarea formalitatilor privind recunoasterea reciproca si executarea hotararilor curtilor ori tribunalelor si a sentintelor arbitrale".

Astfel au fost adoptate mai multe asemenea conventii[2]: Conventia din 1968 privind recunoasterea reciproca a societatilor, Conventia de la Bruxelles din 1968 privind competenta judiciara si executarea hotararilor in materie civila si comerciala, Conventia de la Roma din 1980 asupra legii aplicabile obligatiilor contractuale, Conventiile de la München din 1973 si de la Luxemburg din 1989 relative la brevetele europene, respectiv comunitare, Conventia din 1990 privind eliminarea dublei impuneri in caz de corectare a beneficiilor intreprinderilor asociate[3].

Pe de alta parte, in cazul in care o materie nu este reglementata prin legislatia fundamentala, statele membre au adoptat noi reguli originare pe calea conventiilor sau au pregatit asemenea reguli, in domeniile energiei, proprietatii industriale, falimentului (proiectul de Conventie privind falimentul, lichidarea, aranjamentele, concordatul si alte proceduri similare, stabilit de Consiliu in 1995, dar care, totusi, nu a fost semnat de niciunul dintre statele membre; totusi, Regulamentul nr. 1346/2000, adoptat de Consiliu la 29 mai 2000 privind procedurile de insolvabilitate retine elementele esentiale ale acestui proiect). In asemenea situatii se poate recurge si la art. 308 CE prin care se dispune ca, daca actiunea Comunitatii s-ar dovedi necesara spre a se atinge, in cursul functionarii pietei comune, unul dintre obiectivele Comunitatii si Tratatul nu a prevazut competentele necesare, Consiliul actionand unanim la propunerea Comisiei si dupa consultarea Parlamentului, va lua masurile necesare.

2. Izvoarele secundare (derivate)

Cea de-a doua categorie - izvoarele secundare - cuprinde, in mod obisnuit, actele adoptate de institutiile comunitare in scopul aplicarii prevederilor Tratatului: regulamente, directive, decizii. Ele au un caracter juridic obligatoriu, nu sunt simple rezolutii sau recomandari care sunt folosite de regula in dreptul international[4].

Termenul "act comunitar" inseamna orice instrument legislativ sau administrativ adoptat de autoritatile administrative ale comunitatilor. Avand caracter derivat, dreptul secundar nu poate contraveni dreptului primar; in caz contrar, el va fi lipsit de efecte juridice. In acelasi timp, dreptul secundar trebuie sa fie conform obiectivelor fundamentale, generale, ale Comunitatilor si obiectivelor cu caracter mai specific, care sunt infaptuite prin intermediul diverselor politici comunitare si, chiar daca Tratatul nu enunta expres obiective specifice ale unei anumite activitati, aceste obiective pot fi normal deduse prin interpretare. Ele, insa, trebuie sa fie conforme principiilor generale ale dreptului comunitar, in sensul ca, spre exemplu, aplicarile diferentiate trebuie sa respecte principiul nediscriminarii, inclusiv atunci cand regulile de aplicare acorda unui stat membru o perioada mare de implementare, precum si prohibitiile specifice enuntate de Tratat in diverse domenii (art. 9, 48, 52 si 59 CE [23, 39, 43, 49]).

O categorie aparte de izvoare ale dreptului comunitar are ca obiect izvoarele tertiare incluzand acele regulamente, directive si decizii care dobandesc forta juridica din regulile de drept comunitar secundar.

3. Principiile generale ale dreptului

Principiile generale ale dreptului, ca izvoare juridice, se impun, in mod deosebit, datorita caracterului de noutate a dreptului comunitar care se afla inca in etapa consolidarii sale, spre deosebire de ordinea interna a fiecarui stat care cunoaste o lunga perioada in care ea s-a sedimentat.

S-ar putea distinge trei categorii de principii:

- principii juridice obligatorii care sunt o mostenire juridica comuna Europei ca forma a dreptului natural; ele sunt mai greu de definit, dar daca sunt incorporate in reglementarile comunitare, caracterul lor obligatoriu este de netagaduit;

- reguli de reglementare comune legislatiei statelor membre, cu sau fara elemente de echitate si impartialitate; ele isi au originea in apropierea sistemelor lor juridice, produsa de-a lungul anilor si in nivelul lor de dezvoltare economica, sociala si culturala sensibil egal (este, in fapt, o conditie a dobandirii calitatii de membru al Uniunii europene);

- reguli generale inerente ordinii juridice comunitare care sunt promovate independent de ordinea juridica nationala; ele sunt o creatie a institutiilor comunitare (inclusiv a Curtii de justitie) ca urmare a interpretarilor si motivarilor legale si pot lua conturul unor principii generale.

Aplicarea principiilor se poate face prin referire expresa in tratatele comunitare si trebuie sa fie general acceptate in ordinea juridica nationala a statelor membre in scopul de a constitui principii generale de drept comunitar. Nu este necesar, insa, ca ele sa fie expres enuntate, ci numai sa fie acceptate chiar in diverse forme, precum in cazul incorporarii in legea fundamentala nationala, in legi ordinare, in practica jurisdictionala, etc.

3.1. Protectia drepturilor fundamentale ale omului

In fata Curtii de justitie au fost puse in discutie problemele privind protectia drepturilor fundamentale ale omului in legatura cu care nici unul dintre tratatele comunitare de baza adoptate nu a cuprins prevederi exprese sau cu caracter general. Numai Tratatul de la Maastricht prevede in art. 6 ca Uniunea europeana se intemeiaza pe principiile libertatii, democratiei, respectarii drepturilor omului si libertatilor fundamentale, precum si al statului de drept, principii care sunt comune statelor membre si respecta drepturile fundamentale asa cum sunt ele garantate prin Conventia europeana pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale semnata la Roma, la 4 noiembrie 1950 si asa cum ele rezulta din traditiile constitutionale comune statelor membre[5].

Respectarea acestor drepturi formeaza o parte integranta a principiilor generale de drept aparate de Curtea de justitie de la Luxembourg. Protectia acestor drepturi, cat timp sunt inspirate de traditii constitutionale comune statelor membre, trebuie sa fie asigurata in cadrul structurii si obiectivelor Comunitatii. Drepturile fundamentale constituie o parte integranta a principiilor de drept a caror respectare o asigura organele comunitare de jurisdictie si, in acest sens, Curtea de justitie si Curtea de prima instanta se inspira din traditiile mentionate si din orientarile oferite de tratatele internationale pentru protectia drepturilor omului la care statele membre au colaborat sau pe care le-au semnat, Conventia Europeana a Drepturilor Omului avand o semnificatie speciala in acest sens.

La Consiliul european de la Nisa din 7-11 decembrie 2000, Parlamentul, Consiliul Uniunii Europene si Comisia au proclamat solemn Carta drepturilor fundamentale ale omului.

3.2. Principiul respectarii dreptului la aparare

Un alt principiu care trebuie sa fie luat in considerare in procesul aplicarii dreptului comunitar este principiul dreptului la aparare sub multiplele sale aspecte. Astfel, sub aspectul dreptului de a fi audiat, respectarea principiului se impune atat in privinta audierii in procedurile in care pot fi aplicate sanctiuni, chiar in procedurile administrative, cat si in problema audierii martorilor asupra unor probleme determinate, cand aceasta a fost ceruta.

Sub un alt aspect, dreptul la aparare trebuie sa fie asigurat si in privinta dreptului de asistenta din partea autoritatilor nationale si a dreptului de asistenta si reprezentare legala in legatura cu care exista privilegiul profesional legal.

Nu mai putin, principiul dreptului la aparare trebuie sa calauzeasca intreaga procedura in fata organelor comunitare de justitie.

3.3. Principiul autoritatii de lucru judecat

Principiul autoritatii de lucru judecat - un principiu larg acceptat - inseamna ca o actiune nu poate fi judecata decat o singura data - non bis in idem. In practica, insa, daca o sanctiune este aplicata de doua ori pentru acelasi act, intr-o procedura diferita, dar potrivit unor reguli avand in intregime scopuri diferite, se considera ca principiul este respectat.

Este necesar ca faptele incriminate sa se fi produs pe teritoriul comunitar si procedurile respective sa fie realizate in fata instantelor din statele membre.

3.4. Principiul certitudinii juridice

Principiul certitudinii juridice este un principiu fundamental, potrivit careia aplicarea legii la o situatie specifica trebuie sa fie previzibila. Principiul poate fi descris ca obligatia ce revine autoritatilor publice de a asigura ca legea sa fie usor de stabilit de catre aceia carora li se aplica si ca acestia sa poata, nu fara temei, sa prevada existenta ei, ca si modul in care ea va fi aplicata si interpretata[6].

Principiul ca o masura nu poate fi modificata odata ce ea a fost adoptata de autoritatile competente constituie - a aratat Curtea de justitie - un factor esential care contribuie la certitudinea juridica si la stabilitatea situatiilor juridice in ordinea juridica comunitara, atat pentru institutiile comunitare, cat si pentru persoanele a caror situatie juridica si de fapt este afectata printr-o decizie adoptata de aceste institutii.

3.5. Principiul egalitatii

Acest principiu considerat ca derivand din natura dreptului comunitar presupune, in primul rand, excluderea discriminarii, adica un tratament egal al partilor in situatii identice si comparabile. El este prevazut, prin aplicatii, in chiar textele tratatelor comunitare. Astfel, art. 141 CE interzice discriminarea intre sexe prin aplicarea principiului ca femeile si barbatii trebuie sa primeasca plata egala pentru munca egala, iar art. 12 CE interzice expres discriminarea pe motive de nationalitate.

Alte dispozitii interzic discriminarea in materia liberei circulatii a marfurilor, persoanelor si capitalului[7].

Principiul nediscriminarii se aplica tuturor relatiilor juridice care pot fi statornicite in cadrul teritoriului comunitar in virtutea locului unde au fost convenite sau a locului unde isi produc efectele.

3.6. Principiul proportionalitatii

Inainte de a fi incorporat in alin. 3 din art. 3 B[5] CE, acest principiu a fost recunoscut prin jurisprudenta si este afirmat in diverse sisteme juridice, cu deosebire in cel german. El presupune ca legalitatea regulilor comunitare sa fie supusa conditiei ca mijloacele folosite sa fie corespunzatoare obiectivului legitim urmarit de aceste reguli si nu trebuie sa depaseasca, sa mearga mai departe decat este necesar sa il atinga, iar, cand exista o posibilitate de alegere intre masuri corespunzatoare, in principiu, trebuie sa fie aleasa cea mai putin oneroasa. Totusi, s-a accentuat ca, intr-un domeniu in care organele legislative comunitare au o larga libertate de actiune, care corespunde responsabilitatilor politice ce le revin prin Tratat, numai daca o masura este evident necorespunzatoare avand in vedere obiectivul care ii este cerut institutiei competente sa il urmareasca, legalitatea ei este afectata.

Potrivit acestui principiu, mijloacele folosite de autoritati trebuie sa fie proportionale cu scopul lor.

In mod asemanator, s-a precizat ca, in absenta unor reguli comune privind vanzarea si cumpararea unor produse, obstacolele la libera circulatie a marfurilor in cadru comunitar rezultand din disparitatile dintre legislatiile nationale trebuie sa fie acceptate in masura in care astfel de reguli, aplicabile produselor nationale ori importate, fara distinctie, pot fi recunoscute ca fiind necesare in scopul satisfacerii cerintelor obligatorii privind protectia consumatorilor, dar, in acelasi timp, ele trebuie sa fie proportionale cu scopul avut in vedere.

3.7. Principiul loialitatii (solidaritatii)

Acest principiu, consacrat de Tratat si promovat, de asemenea, de Curtea de justitie, denumit si principiul solidaritatii, este prevazut la art. 10 CE, care dispune ca statele membre vor lua toate masurile corespunzatoare, indiferent ca sunt generale sau speciale, de a asigura indeplinirea obligatiilor ce rezulta din Tratat ori din actiunea intreprinsa de institutiile Comunitatii si ca ele faciliteaza acesteia indeplinirea misiunilor ei. Ele se vor abtine de la orice masura care ar periclita realizarea obiectivelor Tratatului.

In acest principiu, considerat si el ca derivand din natura dreptului comunitar, se constata ca sunt trei obligatii in sarcina statelor membre, doua pozitive si una negativa. Obligatiile pozitive nu au o forma concreta, ci mai curand una generala; o forma concreta a lor va fi dobandita, cu toate acestea, in conjunctie cu obligatiile si obiectivele specificate in Tratat ori care se intemeiaza pe acesta.

Prima obligatie pozitiva este precizata in partea I a art. 10 alin. 1, in sarcina statelor membre, in sensul de a lua toate masurile corespunzatoare, indiferent ca sunt generale sau speciale, spre a asigura indeplinirea obligatiilor ce rezulta din Tratat ori din actiunea intreprinsa de institutiilor Comunitatii.

Cea de-a doua obligatie pozitiva - prevazuta in partea a doua din alin. 1 al art. 10 - privind facilitarea realizarii sarcinilor comunitare vizeaza indatorirea statelor membre de a furniza Comisiei informatiile cerute spre a se verifica daca masurile pe care ele le-au luat sunt conform dreptului comunitar, adica legislatiei primare sau secundare.

Cea de-a treia obligatie - negativa - consta in aceea ca, potrivit art. 10 alin. 2 statele membre trebuie sa se abtina de la orice masura care ar primejdui realizarea obiectivelor comunitare. Aceste obiective sunt prevazute la art. 2 CE, dar, acest articol contine si mijloacele de realizare a obiectivelor, prin care, la randul lor, se face trimitere la activitatile implicate in acest proces, mentionate la art. 3 si 4.

4. Jurisprudenta instantelor comunitare si cutuma

a. Jurisprudenta comunitara.

In general, jurisprudenta nu este acceptata ca izvor de drept in sistemul juridic continental[8]. Hotararile judecatoresti nu sunt obligatorii pentru cazurile viitoare; in principiu, ele nu au efecte erga omnes. Cu toate acestea, se considera ca fiecare aplicare a dreptului necesita interpretare, care inseamna ca, intr-un fel sau altul, regulile sunt perfectionate si suplimentate. Interpretarea dreptului ar urma sa fie cu atat mai necesara cu cat legea este mai generala si lacunele mai prezente. In acelasi sens, se considera ca jurisprudenta Curtii este un izvor esential de drept intrucat in numeroase probleme Curtea de justitie completeaza si precizeaza dispozitiile Tratatului, concomitent cu asigurarea respectarii lor[9]. Doctrina a mai aratat ca Tratatul de la Roma are in fapt caracteristicile unui tratat-cadru in sensul ca el stabileste in mod foarte general un anumit numar de obiective si precizeaza un cadru in care politicile destinate sa realizeze aceste obiective urmeaza ca fie puse in aplicare, astfel ca frecvent el recurge la concepte cu un contur neclar, cum ar fi art. 28 care nu precizeaza exact ce inseamna "masuri cu efect echivalent" restrictiilor cantitative sau art. 39 care nu specifica domeniul de aplicare a exceptiilor de "ordine publica" la libera circulatie a lucratorilor[10].

In concret, in unele domenii ale dreptului comunitar, jurisprudenta Curtii a putut fi considerata ca un important izvor de drept, avand in vedere lipsa reglementarii sau reglementarea lacunara, ca in materia concurentei relativa la validitatea noilor acorduri incheiate dupa intrarea in vigoare a Regulamentului nr. 17/62. Astfel, Curtea de justitie a decis ca "deoarece Regulamentul presupune ca atat timp cat Comisia nu a luat o decizie, acordul poate sa fie implementat pe riscul propriu al partilor, urmeaza ca notificarea conform art. 4 alin. 1 din Regulament nu are efect suspensiv".

In alte cazuri, Curtea face referire in mod expres la propriile hotarari anterioare pentru fundamentarea noilor hotarari. Totusi, alteori ea a decis ca nu este obligata de hotararile sale precedente si ca tribunalele nationale sunt indreptatite sa ceara o noua hotarare preliminara daca ele nu vor sa urmeze o decizie data asupra unei probleme asemanatoare intr-o cauza anterioara, aceste tribunale fiind libere sa foloseasca hotararile preliminare fara consultarea Curtii, chiar daca ele sunt tribunale de ultima instanta si care sunt obligate in mod normal sa ceara darea unei hotarari preliminare asupra tuturor problemelor de drept comunitar.

O serie de concepte sau principii de drept comunitar precum "efectul direct", "prioritatea dreptului comunitar", "autonomia" ori "suprematia dreptului comunitar", "aplicabilitatea directa" sunt opera Curtii de justitie sau au fost perfectionate de catre aceasta. Curtea a recunoscut si dezvoltat principiile generale de drept comunitar, realizand un act creativ de legislatie judiciara, unele dintre ele fiind incluse in tratatele comunitare (principiul solidaritatii si principiul nediscriminarii pe motiv de nationalitate), iar altele fiind preluate din traditiile juridice nationale ale statelor membre si adaptate complexului comunitar (principiul egalitatii ca principiu general, drepturile fundamentale ale omului, principiul proportionalitatii)[11].

b. Cutuma

Pana in prezent doctrina nu a considerat cutuma ca un posibil izvor de drept comunitar.

5. Dreptul international si dreptul national

a. Dreptul international

Deoarece o mare parte din regulile de drept international nu au o natura obligatorie, ele sunt aplicate ca reguli de drept cutumiar sau ca principii generale de drept. Curtea de Justitie a aplicat dreptul international ca izvor al dreptului comunitar, in materie vamala, desi nu era obligata, intrucat nu este stricto sensu parte a ordinii juridice comunitare.

Alteori, Curtea a facut numai trimitere la principiile dreptului international.

In privinta drepturilor si obligatiilor ce decurg din acordurile (tratatele) incheiate intre statele membre si statele terte, inainte de 1 ianuarie 1958 sau, pentru noii membri, inainte de data aderarii lor, art. 307 alin. 1 CE dispune ca ele nu vor fi afectate de prevederile Tratatului CE; aceasta inseamna ca este exclusa considerarea tratatelor in cauza ca facand parte din ordinea juridica a Comunitatilor, dar ele pot afecta dreptul comunitar. De aceea, textul art. 307, la alin. 2, prevede ca in masura in care astfel de acorduri nu sunt compatibile cu Tratatul, statele membre in cauza vor lua toate masurile corespunzatoare spre a elimina incompatibilitatile stabilite.

Comunitatea europeana trebuie sa respecte dreptul international in exercitarea competentelor sale, fiind necesar, asadar, sa se conformeze regulilor cutumiare internationale cand adopta un regulament ce suspenda concesiile acordate de sau in virtutea unui acord care a fost incheiat cu o tara nemembra; de unde rezulta ca dreptul international cutumiar privind incetarea si suspendarea tratatelor in virtutea unei schimbari fundamentale a imprejurarilor este obligatoriu pentru institutiile comunitare si constituie parte a ordinii juridice comunitare.

b. Dreptul national

Uneori, dreptul national poate constitui izvor al dreptului comunitar prin referiri fie exprese, fie implicite.

Referirile exprese sunt, evident, prevazute in chiar actele comunitare cu este, de exemplu art. 48 CE, care priveste constituirea societatilor si firmelor in conformitate cu legea statului membru.

Referirile implicite sunt facute in special de instantele comunitare de justitie in unele cazuri in care au aplicat notiuni juridice din dreptul national.

Cu toate acestea, legea nationala nu se aplica discretionar. Astfel, procedurile nationale care sunt mai putin favorabile, nu pot fi aplicate.