|
|
|
DREPT CONSTITUTIONAL SI INSTITUTII POLITICE - STRUCTURA DISCIPLINEI SI SCOPUL CURSULUI
Disciplina "drept constitutional" reprezinta o ramura tipica a dreptului public. Obiectul sau de studiu il constituie ansamblul raporturilor juridice prin intermediul carora se realizeaza puterea juridica statala. Desi beneficiaza de un trecut indelungat (reguli de drept constitutional au aparut odata cu crearea primelor state suverane), istoria dreptului constitutional se restrange numai la doua veacuri de existenta (abia la sfarsitul veacului al XVIII-lea se infiinteaza, in Italia, prima catedra de drept constitutional). Aceasta geneza tarzie este explicabila: evoluand pe aliniamente filozofice, cercetarile de drept constitutional serveau mai curand, ideologiei contestatare a puterii politice instituite, fapt ce a generat reactii resentimentare din partea autoritatilor. De aceea, puterea politica a veacurilor XIII - XVIII a descurajat sistematic redactarea si raspandirea unor studii sau tratate in domeniul dreptului constitutional.
Abia Revolutia franceza a liberalizat studierea unei discipline juridice incomode - caci preocuparea prevalenta a constitutionalistilor o reprezenta studierea normelor juridice care reglementau viata politica a statului (iar acestea invederau contractul social dintre guvernanti si guvernati, legitimitatea conducerii statale, limitele exercitarii puterii politice, dar si controlul acestei exercitari, drepturile fundamentale ale cetatenilor si credibilitatea proclamarii si garantarii acestora de catre stat). Dreptul constitutional a fost considerat de aceea, cu just temei, o tehnica a libertatii, fiindca modul de intocmire a constitutiei - lege fundamentala a statului - este determinant pentru edificarea si consolidarea unei democratii ferita de excese sau de uzurpari; iar daca stiinta politica studiaza numai randamentul institutiilor politice, ii revine dreptului constitutional sarcina de a analiza modul de structurare a acestora, intemeierea lor juridica.
In Romania, studiul dreptului constitutional a fost introdus, ca disciplina universitara inca din 1864, mai intai la Iasi, apoi la Bucuresti. Perioada interbelica a consemnat realizari notabile in domeniu, deopotriva cu consacrarea unor nume prestigioase. Alterata de interese ideologice agresive, disciplina dreptului constitutional va suferi un declin intre anii 1948 - 1989. Recuperarea unei traditii si reconstructia - pe temei juridic - a unei democratii necesare a devenit astfel, sarcina specialistilor in domeniul dreptului constitutional de astazi.
Scopul cursului:
Cursul de drept constitutional isi propune sa educe pe studenti in spiritul unei analize stiintifice a vietii politice din Romania, sa-i deprinda cu utilizarea unor concepte precise cu ajutorul carora sa poata constientiza evolutia sistemului legislativ actual, a carui infrastructura o reprezinta constitutia insasi.
Structura disciplinei:
Am organizat discursul nostru in patru mari capitole.
In primul capitol, intitulat: "Notiuni introductive", am definit dreptul constitutional, am identificat obiectul sau de studiu si am formulat premisele analizei noastre ulterioare. Am evidentiat, de aceea, specificitatea normelor de drept constitutional si am examinat, consecutiv, particularitatile raportului de drept constitutional, deopotriva cu subiectele acestui raport. Inerent oricaror prolegomene intr-o disciplina juridica, am intreprins redactarea unui inventar al izvoarelor, zabovind asupra regulamentelor Parlamentului Romaniei, precum si asupra jurisprundentei Curtii Constitutionale, pe care le-am considerat atipice sau macar controversate in raport de exigentele doctrinare in domeniu. Urmeaza ca, in timp, dreptul constitutional romanesc sa-si constituie cutume cu rol de izvor de drept, pe masura ce evolutia vietii politice institutionalizate le va recunoaste generalitatea si repetitivitatea.
Capitolul doi al cursului este dedicat unei "Teorii a constitutiei"; sunt prezentate notiuni privind geneza si evolutia ideii constitutionaliste, precum si regulile juridice potrivit carora se adopta si se revizuieste Constitutia in Romania.
Dominante ale acestei sectiuni sunt, atat clasificarile constitutiilor in functie de modul lor de adoptare, cat mai ales, directiile principale de modificare a Constitutiei Romniei din 1991. Legea de revizuire a Constitutiei din 1991 si intreg procesul ulterior sunt prezentate, atat din punctul de vedere al conceptiei generale a legiuitorului (formata in cei 12 ani de utilizare a legii fundamentale), cat si din punctul de vedere al tehnicii legislative. Semnaland directiile esentiale ale modificarii, voim deopotriva sa invederam, sub noile auspicii, procese subsecvente, precum suspendarea sau abrogarea constitutiei.
Tot in capitolul doi, va fi argumentata suprematia Constitutiei in raport cu celelalte acte normative, identificand deopotriva consecintele acestei suprematii. Una dintre aceste consecinte, asupra carora vom zabovi predilect, va fi controlul de constitutionalitate (contenciosul constitutional), prilej cu care studentii vor fi informati cu privire la diferitele modalitati de control practicate in democratiile contemporane, precum si asupra felului in care au fost organizate si functioneaza organele special investite cu jurisdictia constitutionala. Studiul comparativ va fi util pentru a preludia prezentarea Curtii Constitutionale a Romaniei, atat sub aspect organizatoric, cat si asupra prerogativelor si a procedurilor uzitate in fata acestei instante constitutionale.
Pro cauza, insistam si asupra complexitatii atributiilor Curtii Constitutionale, atributii care exced simplul control de constitutionalitate al legii, transformand acest organ intr-o "a patra putere in stat" cum a fost calificat de unii specialisti.
Remarcam de aceea ca, potrivit noilor atributii pe care Legea de revizuire le confera Curtii Constitutionale a Romaniei, conform art. 146 - 147, organul de contencios constitutional, poate solutiona conflicte juridice de natura constitutionala dintre autoritatile publice, precum si alte prerogative ce vor fi incluse in noua lege organica a Curtii constitutionale, care urmeaza sa se adopte.
Desigur, acest capitol trebuia sa se finalizeze cu o succinta prezentare diacronica a ceea ce am numi "un veac si jumatate de constitutionalism romanesc", recte o succinta prezentare comparativa a continutului celor 7 constitutii ale Romaniei moderne (1866, 1923, 1938, 1948, 1952, 1965, 1991).
Aceasta prima parte ar reprezenta ceea ce juristii indeobste considera a fi "dreptul constitutional".
Urmatorul capitol creaza tranzitia (uneori prin consubstantialitate) cu partea a doua a cursului, denumita curent "institutii politice", in care vor fi examinate cateva dintre institutiile de stat fundamentale pentru intemeierea unei democratii functionale.
Capitolul trei al discursului, pe care il consideram "de confluenta" analizeaza conceptul de stat din perspectiva dreptului constitutional (degajat de conotatiile specifice studiului politologic).
Sunt prezentate, asadar, definitia si functiile statului democratic contemporan, apoi sunt examinate detaliat partile sale alcatuitoare: teritoriul, populatia si puterea de stat. In acest sens, cursul nostru deroga de la strategia didactica clasica de expunere, incercand sa articuleze o viziune integrata.
Daca teritoriul reprezinta una dintre componentele esentiale ale statului, atunci se cuvenea intreprinsa o inventariere a elementelor structurale ale teritoriului dimpreuna cu mentionarea abreviata a regimului juridic al acestora. Dupa identificarea trasaturilor fundamentale ale teritoriului de stat, s-a procedat la abordarea, sub auspicii juridice, a raportului dintre stat si teritoriul sau, ceea ce deschide oportunitatea clarificarii structurii de stat, concept analizat uzual, in programele analitice ale disciplinei noastre, in mod autonom, disjuns nefiresc de conexiunea cu conceptul-cadru. Structura de stat releva diferentierea celor doua tipuri de stat actuale (unitare si federale), concrescentele acestora (asociatiile de state, in formele lor revolute sau inca subzistente), implicand, pro tantum, unele prefigurari privind statutul viitor al Uniunii Europene. Iar pentru ca studiul nostru se apleaca eminamente asupra dreptului constitutional roman, am facut si unele precizari referitoare la organizarea administrativ-teritoriala actuala a Romaniei.
Privitor la cel de-al doilea element constitutiv al statului, populatia, am analizat conceptul, precum si extrapolarile sale (diviziunea statelor in nationale si multinationale) si am efectuat unele observatii necesare privind specificul raporturilor dintre stat si populatie. Eo ipso, am abordat in acest fel conceptul de cetatenie, atat sub auspiciile teoriei generale, cat si din punctul de vedere al reglementarilor actuale ale legii romane. Unele dezvoltari au fost necesare spre a revela solutiile corecte, din punct de vedere constitutional, asupra unei cazuistici foarte complicate pe care tropismele istoriei, dar si prezentul adesea imprevizibil, le-au provocat institutiei cetateniei. Desigur, raman in dezbatere statutul juridic al cetateniei europene, dar si, mirabile dictu, al unei posibile cetatenii planetare.
A treia parte alcatuitoare a statului - puterea politica, necesita o tratare arborescenta. Mai intai, fiindca ea reclama precizarea conceptului de suveranitate, deopotriva cu evaluarea tendintelor manifestate in doctrina constitutionala contemporana in aceasta privinta. Secundo, fiindca raportul dintre stat si puterea politica creaza premisele unei abordari lato sensu a teoriei separatiei puterilor, pe care o evocam sub semnul traditiei, dar si al modernitatii. Numai in acest fel, si numai acum, putem formula cateva consideratii privind formele de guvernamant (perspectiva fiind totodata, sincrona si diacrona), clasificarea statelor succedenta modului de aplicare a acestui principiu in organizarea puterii, dimensiunile constitutionale ale statului de drept. Desigur, aceasta incumba si precizarea formei de guvernamant a Romaniei actuale, prilej al unui dialog euristic de vreme ce particularitatile acestei organizari politice inedite au creat controverse doctrinare si au consolidat procesul de revizuire a legii fundamentale in scopul unei mai bune alinieri la clasificarile consacrate ale statelor in raport de forma lor de guvernamant.
Este drept ca, desi Legea de revizuire a Constitutiei a operat modificari semnificative asupra titlului III al legii fundamentale, netezind unele asperitati mai vechi ale textului ori eliminand ambiguitati care au cautionat acte de guvernare controversate, forma de guvernamant a Romaniei nu a fost net clarificata. Am inclina sa afirmam numai ca prelungirea mandatului prezindential cu un an peste cel al Parlamentului a consolidat supozitia initiala ca Romania opteaza totusi pentru un regim semiprezidential prudent, cu evidente propensiuni parlamentare.
Propter hoc, am considerat ca tematica drepturilor fundamentale ale cetateanului sunt consecutive dezbaterii raportului dintre stat si puterea politica, intrucat repertoriul drepturilor fundamentale este proclamat si garantat de putere, in ipostaza sa de putere constituanta, atat in privinta intinderii acestora, cat si a modului de protectie. Prezentarea catalogului drepturilor fundamentale ale cetateanului roman are in vedere atat conturarea acestor drepturi (pentru restul disciplinelor juridice acest capitol are caracter propedeutic, de introducere intr-un domeniu ce reprezinta, pentru materia dreptului, un status nascendi, fiindca consacrarea drepturilor fundamentale, in exprimarea sintetica a Constitutiei este doar infrastructura arhitecturii juridice ulterioare), cat si expozitia confruntarilor acestei problematici cu practica constitutionala in democratiile traditionale (vezi problemele de bioetica pe care le ridica ingineria genetica, clonarea, euthanasia, transplantul de organe sau tesuturi, planning-ul familial, transsexualismul, etc). Revizuirile Constitutiei in domeniul drepturilor fundamentale ale cetateanului roman au avut in vedere si transarea unor solutii clare in aceasta privinta.
Unele libertati cetatenesti au fost fundamental reconsiderate, spre a pune in acord conceptia juridica autohtona cu aceea a Uniunii Europene. Alte drepturi fundamentale au fost corectate, completate cu alineate noi si chiar au fost proclamate si garantate noi drepturi ale cetatenilor. Un demers similar a fost operat si asupra indatoririlor fundamentale ale romanilor.
Ultima parte a cursului nostru, destinata analizei principalelor institutii politice din sistemul constitutional roman, a fost intitulata "Alocarea puterilor in stat" (statul fiind definit, in viziunea doctrinei anglo-americane, o "alocare autoritara a valorilor"). Nu numai despre valori avem a vorbi in aceasta ultima parte. Dar in preliminariile analizarii modului de separatie si cooperare a puterilor in statul roman actual, doua concepte au semnificatie majora: participarea si reprezentarea corpului electoral in exercitarea puterii de stat. Acest preambul are in vedere electiunile, precum si actorii esentiali ai vietii politice - partidele si formatiunile politice.
Privitor la regimul juridic al sistemului electoral utilizat in Romania, vom incerca o situare a acestuia, cu avantajele si dezavantajele sale, in cadrul practicii constitutionale generale in domeniu. Vom examina deci, sistemele electorale principale utilizate in celelalte state si vom comenta principalele prevederi ale legilor electorale interne, cu specificatia ca aplicarea lor, in cei 12 ani de revenire la democratie, a generat o anumita rezerva, chiar rezistenta tacita a corpului electoral (manifestate printr-un absenteism consistent la urne) care - in intenta legiuitorului actual - va fi corectata printr-o modificare inevitabila a reglementarii in materie electorala. De asemenea, legea partidelor politice adoptata in ianuarie 2003 a indus un spor de coerenta in viata politica. Oricum, este meritoriu faptul ca daca toate statele lumii au legi electorale, doar unele au legi care sa statueze regimul juridic al partidelor politice, iar printre acestea se numara si Romania, care are una dintre cele mai exigente reglementari in acest sens.
Parlamentul reprezinta, conform normelor constitutionale, principala institutie politica a statului. Vom examina, prin urmare, structura interna, modul de functionare, dar mai ales, functiile puterii legislative supreme a Romaniei. O importanta deosebita acordam mandatului parlamentar (si, eo ipso, protectiei acestuia), precum si actelor parlamentului. Studentii vor fi astfel, familiarizati cu tehnologia legislativa, cu modul de elaborare al legilor ce constituie obiect de studiu al tuturor celorlalte ramuri ale dreptului. Revizuiri constitutionale s-au produs si in aceasta privinta (privind imunitatea parlamentara, diferentierea atributiilor celor doua Camere, etc.) Astfel, in sens functional, cele doua Camere au fost diferentiate in Camera de reflectie si Camera decizionala, domeniul legii organice a fost revizuit, iar medierea legii a fost abolita. Constitutia revizuita promoveaza un real "rigorism" al activitatii parlamentare si extinde totodata, atributiile Avocatului Poporului (in mod benefic, am spune, avand in vedere sarcinile de supraveghere si control pe care acesta le exercita).
Autoritatea executiva este un alt titlu al partii a doua a cursului, pentru care insa, nu vom intreprinde dezvoltari tematice speciale, domeniul reprezentand obiect de studiu, mai cu seama al dreptului administrativ (un hinterland, macar in aceasta privinta, al dreptului constitutional).
In opinia noastra, institutia reprezentativa a puterii executive o constituie Seful de stat chiar daca, in unele regimuri politice actuale, monarhice sau republicane, Seful de stat reprezinta o prezenta mai curand decorativa sau simbolica. Pentru teoreticienii dreptului constitutional, dar si in conglasuirea fortelor politice ostile actualei constitutii, reglementarea institutiei prezidentiale este insuficienta, atat din punctul de vedere al prerogativelor, cat si al particularitatilor raporturilor sale cu Parlamentul si, mai ales, cu Guvernul. Se cuvine, asadar, sa punem in discutie consecintele noii durate a mandatului prezidential, ajustarea raporturilor dintre Presedinte si Guvern, unele simplificari operate asupra aspectelor procedurale privind raspunderea Sefului de stat al Romaniei (argumente).
Guvernul, ca autoritate executiva centrala este invederat in cursul nostru doar din punctul de vedere al specificului raporturilor dintre cele trei puteri din stat. Am considerat de aceea, util sa explicam procedura formarii unui guvern, consacrarea constitutionala si legala a atributiilor sale (vezi Legea nr. 90/2001), raporturile Guvernului cu alte autoritati administrative, centrale sau locale, dar mai ales, controversata problema a responsabilitatii ministeriale, imprejurare ce a creat suficiente convulsii constitutionale pana la adoptarea Legii nr. 115/1999.
De asemenea, desi Legea de revizuire a restrans salutar dreptul Guvernului de a recurge la delegarea legislatica, solutiile constitutionale actuale nu rezolva in mod convenabil problema ordonantelor de urgenta, desi reabiliteaza in mod evident pozitia superioara a Parlamentului in actul de legiferare. Oricum, analiza actelor normative ale Guvernului va constitui obiectul unei teme speciale apartinand dreptului administrativ.
Iar daca am procedat la investigarea puterii executive sub auspiciile prerogativelor, consideram cuvenita si o scurta prezentare a modului de organizare al administratiei locale, cel putin din punct de vedere al raporturilor acesteia cu administratia centrala, dar si al necesitatii adecvarii legislatiei specifice cu prevederile acquis-ului comunitar, in mod pregnant in privinta extinderii autonomiei administrative locale.
Desi unele reglementari nou introduse in domeniul administratiei publice locale au generat unele emotii in clasa politica, in ansamblu putem spune ca autonomia locala a fost consolidata in spiritul democratiei, dar si al ocrotirii unor valori traditionale in materie.
In sfarsit, sub rezerva unei parcimonii impuse de dezavantajele unui curs introductiv, vom vorbi in final despre autoritatea jurisdictionala din Romania, mai exact despre principiile de organizare si functionare ale acesteia. Autoritatea jurisdictionala, concept mai amplu, care debordeaza semnificatia vetustei sintagme "putere judecatoreasca", a fost reorganizata, conform Constitutiei din 1991 in trei grade de jurisdictie. Solutia oferita de puterea constituanta, cu reconsiderarile legislative ulterioare reprezinta pentru studentii nostri nu numai subiect de dezbatere, dar si de reflectie. Consideram ca, in acest domeniu, punctele incandescente sunt marcate de modul de reglementare al inamovibilitatii magistratilor, precum si de acela privind statutul constitutional al Ministerului Public si al Consiliului Suprem al Magistraturii.
Una dintre functiile elementare ale statului in activitatea jurisdictionala este aceea de a asigura neutralitatea politica a magistratilor, protectia eficienta a acestora fata de influentele sau presiunile exercitate de clasa politica. Problema preocupanta, cu rezolvari aproximative, inamovibilitatea magistratilor a reprezentat de asemenea, o tema principala a revizuirii legii fundamentale. In acest sens, consideram ca noile prevederi constitutionale vor asigura o protectie sporita magistratilor, ceea ce le va permite o mai ampla manifestare a independentei decizionale (vor fi analizate modificarile pe care actuala Constitutie le aduce statutului organizatoric si functional al Consiliului Superior al Magistraturii).
O noutate necesara, desi insolita in raport cu unele inertii mentale autarhizante o reprezinta introducerea titlului VI, privind masurile constitutionale pregatitoare ale iminentei integrari euroatlantice, asupra carora vom zabovi lapidar (ea formand obiectul unui curs universitar distinct, destinat anilor terminali de studiu).
Mentionam ca prelegerile noastre vor fi complinite de elemente de drept comparativ, prin care voim sa subliniem permeabilitatea Adunarii Constituante din anii 1990 - 1991 la teorii si practici juridice ale altor state care, in timp, si-au dovedit fiabilitatea, dar si sa evidentiem faptul ca trecutul democratic al tarii (perioada interbelica) a fost recuperat, partial dar relevant, prin revizuirile constitutionale actuale. In ceea ce priveste partea aplicativa, am optat pentru ilustrarea sau argumentarea unor teze cu decizii sau hotarari preluate din jurisprudenta Curtii Constitutionale.
Ne manifestam speranta ca informatiile transmise prin intermediul prelegerilor de drept constitutional vor constitui, pentru studenti, nu numai un bun exercitiu exemplificativ al modului in care se prezinta, spre studiu, o ramura esentiala a dreptului public, dar si o buna initiere privind modul in care se constituie un sistem juridic national.
1. xxx - Constitutia Romaniei, republicata in 2003
2. xxx - Legea nr. 21/1991, republicata in anul
2000
3. xxx - Legea nr. 47/1992, republicata in anul
1997
4. xxx - Legea nr. 68/1992, modificata in anul 2000
5. xxx - Legea nr. 69/1992, modificata in anii 1996
si 2000
6. xxx - Legea nr. 2/1968, modificata in anul 1991
7. xxx - Legea nr. 14/2003; Legea nr. 43/2003
8. xxx - Legea nr. 90/2001
9. xxx - Legea nr. 115/1999, republicata
10. xxx - Legea nr. 92/1992, modificata in anii 1997,
2003
11. xxx - Legea nr. 215/2001
12. I. Muraru, S. Tanasescu - Drept constitutional si institutii politice,
Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2002.
13. C. Ionescu - Tratat de Drept constitutional
contemporan, Ed. All Beck, Bucuresti,
2003.
14. T. Draganu - Drept constitutional si institutii politice,
Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2000.
15. I. Deleanu - Drept constitutional si institutii politice,
Ed. Europa Nova, Bucuresti, 1996.
16. G. Vrabie - Drept constitutional si institutii politice,
Ed. "Cugetarea", Iasi, 1999.
17. M. Constantinescu, - Revizuirea Constitutiei Romaniei, Ed.
1. A. Monchablon - Cartea cetateanului, Ed. Humanitas,
2. I. Muraru - Protectia constitutionala a libertatilor de opinie,
Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1999
3. C. Dissescu - Drept constitutional, Bucuresti, 1915
4. P. Negulescu - Drept constitutional, Bucuresti, 1927
5. Ch. Cadoux - Droit constitutionnel et institutions politiques ,
Ed. Cujas, Paris, 1973
6. P. Avril, J. Gicquel - Droit parlamentaire, Ed. Montchr Stien,
Paris, 1988
7. P. Pactet - Institutions politiques. Droit constitutionnel,
Ed. Masson, Paris, 1989
8. G. Mc Kenna - The Drama of Democracy, Dushkin Publ.
9. D. Turpin - Droit constitutionnel, P.U.F., Paris, 1994
10. J. Barron, C. Th. Dienes - Constitutional Law, West Publ. Co., St. Paul,
Minnesota, 1990
1. I. Teodoroiu - Drept constitutional si institutii publice,
Ed. Silvy, Bucuresti, 1998
2. B. Pusca - Drept constitutional si institutii publice
Ed. Silvy, Bucuresti, 1997
3. I. Rusu - Drept constitutional si institutii publice
Ed. Cerna, Bucuresti, 1998
4. M. Constantinescu, I. Muraru - Drept parlamentar romanesc, Ed. Actami,
Bucuresti, 1999
5. V. Duculescu si colaboratorii - Drept constitutional comparat, Ed. Lumina Lex,
Bucuresti, 1999
6. F.B. Vasilescu - Constitutie si constitutionalism, Ed. National,
Bucuresti, 1998
7. H. Partelli - Droit constitutionnel, Ed. Dallay, Paris,
1999
