Controlul Activitații Administrației Publice

Controlul Activitații Administrației Publice

Administratia, ca structura prin intermediul careia se urmareste realizarea interesului general al societatii sau ca prestatoare de servicii, constituie una dintre cele mai utile activitati umane, contribuind la punerea in valoare a bogatiilor sociale.

Scopul administratiei il reprezinta satisfacerea interesului general, a binelui public[1].

In studiul dreptului administrativ, ramura a dreptului public, notiunea de administratie

publica ocupa o pozitie centrala.²

Abordarea stiintifica a conducerii administratiei publice a determinat precizarea notiunii de control, in vederea actiunii de descoperire si constatare a starilor de fapt negative, a dereglarilor si neconcorcondantelor din activitatea controlata, urmata de aplicarea de catre organele competente, a unor sanctiuni sau a altor masuri prevazute de lege.

Controlul administrativ nu este instituit numai pentru a constata abaterile si a aplica sanctiunile, ci si pentru a indruma activitatea administratiei si a trage invataminte din cele constate pentru perfectionarea muncii administrative, apreciindu-se ca, in conditiile societatii actuale, controlul de conformitate este inlocuit printr-un control de eficacitate mult mai suplu, care intervine in actiunea insasi pentru a o corecta.Analizand formularile cu privire la control exprimate de teoreticieni in literatura de specialitate, se constata ca, multe dintre acestea il trateaza ca pe o activitate de observare, constatare, de cercetare si urmarire, eventual de supraveghere si nu includ punctul de vedere al eficientei. Conceperea controlului numai din punctul de vedere al legalitatii creeaza situatia unui control pasiv.

Practica demonstreaza, insa, obligativitatea controlului de a insuma cele doua laturi importante: legalitatea si oportunitatea, dar si necesitatea de a se integra omogen in activitatea de conducere.In acest sens ni se dezvaluie functia controlului ca o componenta esentiala a activitatii de conducere si de manifestare a ierarhiei administrative in organizarea administratiei publice.

Facand referire la necesitatea controlului activitatii autoritatilor administratiei publice, nu trebuie limitat rolul acestuia doar la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a indruma, orienta si eventual corecta actiunea, in vederea realizarii politicii statului. ³

Prin conceptul de control se are in vedere actiunea de descoperire si constatare a starilor de fapt negative, a dereglarilor si neconcorcondantelor din activitatea controlata, urmata de aplicarea de catre organele competente, a unor sanctiuni sau a altor masuri prevazute de lege. Controlul administrativ nu este instituit numai pentru a constata abaterile si a aplica sanctiunile, ci si pentru a indruma activitatea administratiei si a trage invataminte din cele constate pentru perfectionarea muncii administrative.

Constatarile facute de organele de control sunt materializate in acte si operatiuni tehnico-materiale, pentru ca altfel controlul ar insemna o activitate lipsita de semnificatie si eficienta. Actele intocmite in urma controlului trebuie se reflecte latura de indrumare si spirjin, fara a se exclude reciproc sau sa se absolutizeze una din ele.

Complexitatea sarcinilor administratiei publice si diversificarea continua, a impus necesitatea specializarii controlului in functie de multiplele laturi ale activitatii economice si sociale. Specializarea controlului este un principiu valabil atat pentru controlul efectuat in cadrul fiecarei autoritati administrative, pe compartimente, cat si pentru controlul ce se exercita din afara, de catre organisme special create, pe domenii de activitate.

SECȚIUNEA 1.1

Noțiunea, necesitatea și rolul controlului in administrația publica

Administratia publica, in sensul de activitate care consta in organizarea executarii si executarea in concret a legilor, legi in care sunt exprimate valori politice, prin natura sa, necesita supunerea fata de multiple forme de control.

Asadar, pentru a asigura conformitatea activitatii autoritatilor administratiei publice cu exigentele legii, este ne­voie de instituirea unui vast si complex control asupra acestei acti­vitati. Intr-adevar, exista o gama ampla si variata de forme de control al activitatii autoritatilor administratiei publice, tocmai datorita caracteru­lui subordonat pe care il are aceasta activitate. Natura diferitelor forme de control difera in functie de particularitatile subordonarii.

Garantia juridica a indeplinirii acestui obiectiv il constituie controlul asupra modului in care aceste autoritati si-au exercitat atributiile conferite de lege, control care se exercita fie din proprie initiativa, fie la solicitarea celor interesati, de catre insasi autoritatile administrative sau de autoritati care infaptuiesc celelalte puteri ale statului (legislativa sau judecatoreasca)⁴

In primul rand, activitatea autoritatilor administratiei publice este supusa controlului Parlamentului. Controlul po­litic al activitatii autoritatilor administratiei publice este o necesitate fi­reasca, datorita faptului ca autoritatile administratiei publice au sarcina realizarii politicii statului.

Apoi, pentru ca valorile politice, transpuse in legi, pe care le au de inde­plinit autoritatile administratiei publice se refera la satisfacerea nevoilor societatii, iar activitatea autoritatilor administratiei publice este menita, in ultima analiza, a sluji intereselor cetatenilor, este necesara institui­rea unor forme de control social in care cetatenii sa poata avea o participare eficienta. Deoarece, valorile politice pe care trebuie sa le realizeze autoritatile administratiei publice se exprima in legi, iar aceste autoritati actio­neaza pe baza si in executarea legii, un criteriu esential in aprecierea activitatii autoritatilor administratiei publice il constituie legalitatea acestei activitati.

In acest scop functioneaza un control al opiniei publice asupra activitatii autoritatilor administratiei publice, control care se exprima fie prin presa, fie prin sesizari, reclamatii si propuneri pe care le fac cetate­nii.

Desigur, dupa cum se va vedea, legalitatea nu este singurul criteriu de apreciere a activitatii autoritatilor administratiei publice, dar este unul esential care determina institutionalizarea unor activitati so­ciale. Ne referim, in acest sens, la controlul pe care il realizeaza ins­tantele judecatoresti asupra activitatii autoritatilor administratiei publice in cadrul contenciosului administrativ.

Criteriul legalitatii activitatii autoritatilor administratiei publice este prezent in orice forma de control, indiferent care ar fi autorul controlu­lui.

Controlul activitatii autoritatilor administratiei publice nu trebuie sa fie limitat numai la cel care se realizeaza din afara autoritatilor administratiei publice. Ca orice sistem organizat, administratia publica re­alizeaza ea insasi o vasta activitate de control asupra felului in care sunt indeplinite sarcinile ce revin diferitelor autoritati ale administratiei publice. Cum spuneam in alta parte a lucrarii, administratia isi auto­regleaza actiunile. In aceasta privinta trebuie notat, mai intai, autocontrolul pe care il exercita fiecare functionar asupra activitatii proprii.

Exista insa diferite forme institutionalizate de control in cadrul sistemului administratiei publice prin care este urmarita, cercetata si reglata actiunea diferitelor autoritati ale acestui sistem, pentru ca aceasta actiune sa fie conforma cu exigentele stabilite prin lege.

In acest sens ni se prezinta functia controlului ca o compo­nenta esentiala a activitatii de conducere si de manifestare a ierarhiei administrative in organizarea administratiei publice. Controlul administrativ constituie forma cea mai complexa a controlului asupra acti­vitatii autoritatilor administratiei publice. Esenta controlului administrativ consta in confruntarea administratiei publice asa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va trebui sa fie.⁵

Referindu-ne la necesitatea controlului activitatii autoritatilor administratiei publice, nu trebuie sa limitam rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul este necesar mai ales pentru a indruma, orienta si eventual corecta actiunea, in vederea re­alizarii politicii statului.

Subliniind rolul pozitiv al controlului activitatii autoritatilor administratiei publice, nu trebuie sa pierdem insa din vedere anumite efecte nega­tive care se pot manifesta, in cazul in care activitatea de control nu este conceputa si re­alizata rational.

Astfel, activitatea de control poate avea un efect inhibator asupra celui controlat, ii poate afecta initiativa in angajarea di­feritelor actiuni. Pe de alta parte, exercitarea unor multiple activitati de control este de natura sa duca la perturbarea actiunilor pe care trebuie sa le intreprinda diferitele autoritati ale administratiei publice.

Controlul legalitatii actelor administrative este determinat de respectarea cerintelor principiului legalitatii care trebuie sa stea la baza intregii activitati a serviciilor publice administrative, inclusiv de a adopta ori emite acte administrative de autoritate in baza si in vederea executarii legii.

SECȚIUNEA 1.2

Forme de control al activitații autoritaților administratiei publice

Administrația publica, in sensul de activitate are menirea de a reali­za anumite valori politice, prin natura sa necesita supunerea fața de multiple forme de control.

Așadar, pentru a asigura conformitatea activitații autoritaților administrației publice cu exigențele stabilite de forurile politice, este ne­voie de instituirea unui vast și complex control asupra acestei acti­vitați. Intr-adevar, exista o gama ampla și variata de forme de control al activitații autoritaților administrației publice, tocmai datorita caracteru­lui subordonat pe care il are aceasta activitate. Natura diferitelor forme de control difera in funcție de particularitațile subordonarii.

Pentru ca valorile politice pe care le au de inde­plinit autoritațile administrației publice se refera la satisfacerea nevoilor societații, iar activitatea autoritaților administrației publice este menita, in ultima analiza, a sluji intereselor cetațenilor, este necesara institui­rea unor forme de control social in care cetațenii sa poata avea o participare eficienta. In acest scop funcționeaza un control social și un control al opiniei publice asupra activitații autoritaților administrației publice.

Valorile politice pe care trebuie sa le realizeze autoritațile administrației publice se exprima in legi, iar aceste autoritați acțio­neaza pe baza și in executarea legii, un criteriu esențial in aprecierea activitații autoritaților administrației publice il constituie legalitatea acestei activitați.

Criteriul legalitații activitații autoritaților administrației publice este prezent in orice forma de control, indiferent care ar fi autorul controlu­lui.

Exista insa diferite forme instituționalizate de control in cadrul sistemului administrației publice prin care este urmarita, cercetata și reglata acțiunea diferitelor autoritați ale acestui sistem, pentru ca aceasta acțiune sa fie conforma cu exigențele stabilite prin lege.

In acest sens ni se dezvaluie funcția controlului ca o compo­nenta esențiala a activitații de conducere și de manifestare a ierarhiei administrative in organizarea administrației publice.

Avand in vedere complexitatea deosebita a activitatii pe care o desfasoara autoritatile administratiei publice, atat la nivel central cat si la cel local, care cuprinde toate elementele si sectoarele vietii economico-sociale, formele de control folosite sunt foarte diverse, drept pentru care, in doctrina, se utilizeaza urmatoarele criterii de clasificare:

Dupa natura juridica a autoritatii care exercita controlul administratiei publice, se pot distinge:

• Controlul exercitat de autoritatea legislativa (Parlament), direct sau prin intermediul unor autoritati publice ce depind de Parlament (Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ);
• Controlul exercitat de autoritati ale administratiei publice;
• Controlul exercitat de autoritatile judecatoresti;
• Controlul politic;
• Controlul popular;
• Controlul economic.

Sintetizand, se poate afirma ca in cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului - legislativa, executiva si judecatoreasca - exercita, prin mijloace specifice, controlul asupra administratiei publice, la care se vor adauga insa si alte autoritati autonome.

Dupa regimul procedural aplicabil

• Control contencios (realizat de instantele judecatoresti, de Curtea Constitutionala, in cazul ordonantelor Guvernului, de organele administrative cu caracter jurisdictional si uneori de comisiile parlamentare de ancheta);
• Control necontencios (control parlamentar traditional, control administrativ ierarhic, unele forme ale controlului administrativ specializat etc.).

Dupa efectele pe care le determina:

• Control care atrage atentionari si sanctionari ale organelor administrative si functionarilor acestora, insotite de anularea actelor;
• Control care atrage numai atentionari si sanctionari.

SUBSECȚIUNEA 1.2.1

Controlul Parlamentar

Potrivit art. 61 din Constitutia Romaniei⁶, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman, fapt ce justifica nu atat o preemineta a acestei institutii in raport cu celelalte autoritati statale, cat mai ales prerogativele de control care ii sunt puse la dispozitie, prin Constitutie, in raport cu Presedintele Romaniei, Guvernul si alte autoritati publice, in vederea asigurarii echilibrului puterilor, a infaptuirii principiilor statului de drept si garantarii functionalitatii statului in general⁷.

Controlul parlamentar vizeaza, asadar, intreaga activitate statala si toate autoritatile publice, realizandu-se prin cai si mijloace adecvate si avand un caracter necesar, plenar si diferentiat⁸.

Parlamentul exercita indeosebi controlul asupra activitatii autoritatilor administratiei publice, in calitatea acestora din urma de autoritati executive, a caror misiune este tocmai punerea in aplicare a actelor juridice adoptate de catre Parlament.

Controlul parlamentar se infaptuieste prin mai multe modalitati, dintre care amintim: prin intermediul comisiilor permanente si temporare ale Parlamentului, prin intrebarile si interpelarile adresate conducatorilor autoritatilor administratiei de stat de catre deputati si senatori, precum si prin rapoartele si informarile pe care le prezinta in fata acestora conducatorii autoritatilor administratiei publice.

Astfel, comisiile permanente ale Parlamentului, potrivit competentei fiecareia, asculta rapoarte prezentate de catre conducatorii autoritatilor centrale ale administratiei publice.

Cu ocazia ascultarii rapoartelor, comisiile analizeaza modul in care autoritatile administratiei publice isi indeplinesc sarcinile ce le revin.

Desi comisiile permanente nu au dreptul de a anula actele autoritatilor a caror activitate o analizeaza si nici dreptul de a le da dispozitii obligatorii, ele prezinta Parlamentului, in cadrul carora functioneaza, rapoarte, avize sau propuneri pe baza carora acesta va adopta masurile corespunzatoare fata de autoritatile administratiei de stat a caror activitate a fost analizata. De aici si insemnatatea deosebita si, totodata, consecintele juridice ale concluziilor comisiilor permanente fata de autoritatile administratiei de stat, fara ca intre ele sa existe, totusi, relatii de subordonare directa. Concluziile comisiilor permanente stau la baza masurilor pe care Parlamentul le ia fata de autoritatile administratiei publice.

Controlul asupra activitatii autoritatilor administratiei de stat se efectueaza si prin intermediul comisiilor temporare create de catre Parlament (comisii de ancheta).

O forma importanta de control parlamentar asupra activitatii autoritatilor administratiei de stat o constituie intrebarile si interpelarile pe care deputatii si senatorii le adreseaza conducatorilor autoritatilor administratiei publice, in cadrul desfasurarii lucrarilor sesiunilor celor doua camere ale Parlamentului.

Cei intrebati sau interpelati au obligatia de a raspunde imediat sau in termenul ce se va stabili, verbal sau in scris si, in orice caz, in aceeasi sesiune.

Intrebarile si interpelarile nu sunt simple mijloace de informare a parlamentarilor, ci veritabile instrumente de control din partea Parlamentului asupra activitatii desfasurate de autoritatile administratiei publice, hotararile adoptate de catre Parlament in legatura cu acele probleme continand obligatii juridice pentru autoritatile administratiei de stat. Prin aceasta se realizeaza unul din elementele exercitarii puterii de stat, anume controlul general al legalitatii.

O alta importanta forma de control o constituie rapoartele si informarile prezentate celor doua Camere ale Parlamentului de catre conducatorii autoritatilor centrale ale administratiei publice, cu privire la activitatea pe care au desfasurat-o. Pe baza acestora se pot adopta masuri legislative generate de constatarile pe care le fac in urma prezentarii in Parlament a rapoartelor si informarilor respective.

Potrivit principiului separatiei puterilor in stat, autoritatea legislativa nu pot anula hotararile Guvernului. Printre prerogativele acordate Parlamentului, Constitutia Romaniei nu include si dreptul acestuia de a anula actele Guvernului. In raporturile dintre Parlament si Guvern, singura masura pe care o pot adopta autoritatile legislative este motiunea de cenzura (art. 113 din Constitutie).

Camera Deputatilor si Senatul, in sedinta comuna, pot retrage increderea acordata Guvernului prin adoptarea unei motiuni de cenzura, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor.

Motiunea de cenzura poate fi initiata de cel putin o patrime din numarul total al deputatilor si senatorilor si se comunica Guvernului la data depunerii.

Motiunea de cenzura se dezbate dupa 3 zile de la data cand a fost prezentata in sedinta comuna a celor doua Camere.

Daca motiunea de cenzura a fost respinsa, deputatii si senatorii care au semnat-o nu mai pot initia, in aceeasi sesiune, o noua motiune de cenzura, cu exceptia cazului in care Guvernul isi angajeaza raspunderea potrivit.

Pe langa acest control parlamentar traditional mai exista si controlul parlamentar modern efectuat de autoritati care depind de Parlament, dar nu ii sunt subordonate: Avocatul Poporului si Curtea de Conturi.

SUBSECȚIUNEA 1.2.2

Controlul Administrativ

Generic, controlul infaptuit de catre administratia publica asupra ei insisi poarta denumirea de control administrativ. In functie de pozitia organelor administrative care efectueaza controlul fata de organul controlat distingem:

control intern, cand se realizeaza de persoane, compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat;

control extern, cand este exercitat de organe sau functionari din afara organelor controlate.

Controlul administrativ extern se clasifica in:

• control ierarhic
• control de supraveghere generala a Guvernului asupra administratiei publice
• control de tutela administrativa
• control specializat (exercitat de organe administrative cu atributii speciale de control, in cele mai diverse domenii si sectoare de activitate: financiar, sanitar, protectia muncii, comert etc.).
• control administrativ-jurisdictional

Controlul administrativ reprezinta mijlocul prin care se asigura functionarea adecvata a administratiei publice, prin indeplinirea corecta de catre organele administrative, a sarcinilor ce le revin. Altfel spus, controlul infaptuit de administratia publica asupra ei insasi poarta denumirea control administrativ.⁹ Acesta este denumit control intern cand se realizeaza de persoane, compartimente din interiorul organului administrativ controlat si control extern cand este exercitat de organe sau functionari din afara organelor controlate.

Controlul administrativ intern este controlul de legalitate pe care il exercita organul sau conducatorul organului care adopta sau emite un act administrativ fie direct, fie solicitand compartimentului juridic din cadrul autoritatii administrative opinia sau altui compartiment din cadrul aceleiasi autoritati. Spre exemplu¹⁰, secretarul comunei sau orasului are atributia de a aviza proiectele de hotarari ale consiliului local, asumandu-si raspunderea pentru legalitatea acestora. Aceasta forma de control ca orice operatiune materiala de control, presupune existenta a doua subiecte: cel care controleaza (subiectul activ) si cel controlat (subiectul pasiv).

Obiectul controlului intern este verificarea legalitatii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a intregii activitati desfasurate; modul de utilizare a mijloacelor materiale si financiare de care dispune organul respectiv; verificarea tuturor formelor concrete de activitate, a modului de exercitare a competentei legale; verificare activitatii si a relatiilor cu publicul; solutionare in termen a petitiilor cetatenilor.¹¹

In urma executarii acestui control pot fi efectuate o serie de masuri referitoare la actele juridice si operatiunile administrative controlate: anulare, modificare, suspendare, emitere de dispozitii obligatorii. Cu privire la structurile organizatorice controlate se poate dispune: reorganizarea compartimentelor, modificarea sarcinilor etc.

Iar cu privire la functionarii controlati: aplicarea de sanctiuni disciplinare sau administrative, inclusiv destituirea din functie, ori aplicarea de sanctiuni materiale, sesizarea organelor de urmarire penala etc.

Controlul administrativ extern se clasifica¹² in: control ierarhic, control de supraveghere generala a administratiei publice (de catre Guvern), control de tutela administrativa si control specializat exercitat de organele administrative cu atributii speciale de control.

Controlul ierarhic se exercita, de regula din oficiu, dar si la cererea celor interesati, de catre organele administrative ierarhic superioare, fie pe linie orizontala, fie pe linie verticala, in virtutea raporturilor de subordonare ierarhica intre organele administratiei publice. Aceasta forma a controlului administrativ extern cuprinde intreaga activitate a organelor subordonate, atat actele juridice cat si faptele materiale, fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv cele de oportunitate. Cu alte cuvinte, el cuprinde dreptul superiorului de a da indrumari inferiorului, dreptul de a aproba sau confirma actul, de a modifica sau anula actul, dreptul pentru superior de a substitui actiunea sa actiunii inferiorului.

Obiectul controlului ierarhic cuprinde intreaga activitate a organelor subordonate, atat actele juridice cat si faptele materiale, fiind un control asupra tuturor aspectelor de legalitate, inclusiv a celor de oportunitate.

Din punct de vedere al momentului in care intervine activitatea de control in raport cu activitatea care face obiectul controlului, acesta poate fi: control ierarhic anterior, posterior sau concomitent.

Aceasta modalitate de control se exercita din treapta in treapta, dar nu i se poate nega unui minister dreptul de control la unitatile de baza. Astfel, ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale prezinta proiectele bugetelor locale, echilibrate, directiilor generale ale finantelor publice urmand ca acesta sa depuna la Ministerul Finantelor proiectele bugetelor locale pe ansamblul judetului, respectiv al municipiului Bucuresti.

Ministerul Finantelor Publice cat si directiile generale ale finantelor publice judetene si a municipiului Bucuresti, exercita si un control asupra modului de intocmire a acestor proiecte de bugete locale. Conform art. 38 din Legea nr. 273/2006¹³ Ministerul Finantelor Publice examineaza propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si de transferuri cu destinatie speciala, cuprinse in proiectele bugetelor locale, si cu acordul Guvernului comunica, directiilor generale ale finantelor publice judetene si a municipiului Bucuresti limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetelor de stat si ale transferurilor cu destinatie speciala, precum si criteriile de repartizare a acestora pe unitatile administrativ-teritoriale, in vederea definitivarilor proiectelor bugetelor locale de catre ordonatorii principali de credite.

Controlul ierarhic este un element esential al conducerii, el reprezinta o garantie atat a respectarii legalitatii in administratia de stat, cat si a realizarii sarcinilor administratiei publice.

Controlul specializat se exercita in numele Guvernului, de catre organele de specialitate organizate in subordinea directa a acestuia, atat la nivel central cat si teritorial, in cele mai diverse domenii si sectoare de activitate: financiar, sanitar, protectia muncii, comert, etc.¹⁴

Si in cadrul celorlalte ministere si organe centrale de specialitate ale administratiei de stat sunt organizate, de regula, structuri specializate (directii generale, directii sau alte compartimente) care exercita controlul de legalitate in domeniul respectiv. Un asemenea control se exercita si de catre anumite compartimente constituite in cadrul serviciilor descentralizate ale ministerelor si celorlalte organe centrale ale administratiei publice organizate la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale.

Controlul administrativ de specialitate exercitat prin intermediul inspectoratelor, respectiv inspectiile de stat, este un control de legalitate sub toate aspectele actelor administrative, inclusiv al oportunitatii si nu un control axat pe raporturi de subordonare.

Pe langa controlul exercitat de catre inspectiile de stat, controlul administrativ specializat poate imbraca forma controlului exercitat de organele administrative cu caracter jurisdictional, dar si forma controlului exercitat de organe special constituite pentru control (spre exemplu, Curtea de Conturi).

Potrivit art. 16 alin. (1) din Legea nr. 77/2002 pentru modificarea si completarea Legii nr.94/1992,  privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi¹⁵, aceasta isi exercita functia de control financiar ulterior extern, asupra modului de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public, precum si asupra modului de gestionare a patrimoniului public si privat al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale, iar conform art. 18 sunt supuse controlului:

a)     statul si unitatile administrativ-teritoriale in calitate de persoane juridice de   drept public, cu serviciile si institutiile lor publice, autonome sau neautonome;

b)     Banca Nationala a Romaniei¹⁶. Potrivit alin. (1) al art. 20, controlul executiei bugetelor Camerei Deputatilor, Senatului, Administratiei Prezidentiale, Guvernului, Curtii Supreme de Justitie, Curtii Constitutionale, Consiliului Legislativ si avocatul poporului se exercita exclusiv de Curtea de Conturi.

La incheierea controlului, organele de control intocmesc un raport care se examineaza, conform alin. (1) al art. 21 de un complet format din trei consilieri de conturi din Sectia de control ulterior a Curtii de Conturi, pentru ordonatorii principali de credite ale caror bugete se aproba prin lege; directorul directiei de control financiar ulterior, directorul adjunct sau seful de serviciu si un controlor financiar, altul decat cel care a efectuat controlul, pentru ordonatorul de credite; directorul, directorul adjunct al directiei de control financiar ulterior al Camerei de Conturi al Municipiului Bucuresti si un sef de serviciu. Asupra raportului, dispune alin. (2) din Lega nr.94/1992, completul, astfel format, pronunta incheieri prin care dispune fie descarcarea de gestiune, fie sesizarea Colegiului jurisdictional al Curtii sau, dupa caz, a Colegiului jurisdictional al Camerei de Conturi judetene, pentru stabilirea raspunderii juridice potrivit legii.

Cei care se considera nedreptatiti de propunerile cuprinse in raportul de control pot sesiza colegiile jurisdictionale de pe langa camerele de conturi judetene ori Colegiului jurisdictional al Curtii de Conturi, dupa caz, inclusiv in cazul in care s-a retinut nelegalitatea unui act administrativ adoptat ori emis ce a determinat retinerea ca ilegala a operatiunii economico-financiara realizata in baza acestuia.

Controlul de supraveghere generala a administratiei publice ii revine Guvernului, ca autoritate publica executiva, in virtutea prerogativelor constitutionale de "exercitare a conducerii generale a administratiei publice ¹⁷

Dreptul de control al Guvernului rezulta din natura functiunii executive pe care o exercita ceea ce inseamna ca in planul organizarii executarii si realizarii in concret si in mod unitar a legii, Guvernul trebuie sa dispuna de acele parghii si instrumente juridice care sa-i permita sa constate disfunctionalitatile, sa dispuna si sa aplice corectiile necesare. Acest drept poate fi exercitat direct de catre autoritatea publica executiva sau indirect, prin structurile sale proprii, constituite in cadrul aparatului guvernamental sau ca organe de specialitate direct subordonate. Cum Guvernul, ca autoritate de varf si de conducere generala a administratiei publice, se intalneste si isi desfasoara activitatea periodic, aceasta atributie este incredintata unor structuri organizatorice interne (aflate in subordinea sa directa) care sa exercite un control administrativ general, fie unul specializat asupra celorlalte autoritati ale administratiei publice.

Controlul de tutela administrativa este institutionalizat in masura in care diferite parti componente ale structurii sistemice ale administratiei publice sunt organizate si functioneaza in mod autonom.¹⁸

Tutela administrativa se asociaza cu modalitatea efectiva de organizare si functionare a administratiei publice locale pe baza principiului descentralizarii administrative, intrucat aplicarea descentralizarii administrative nu are drept consecinta independenta totala a colectivitatilor locale fata de statul in care sunt organizate, autoritatile publice centrale isi rezerva dreptul de a supraveghea activitatea colectivitatilor locale, exercitand asupra acestora un anumit tip de control, care poarta denumirea de tutela administrativa, in prezent denumit control de legalitate¹⁹

Tutela administrativa se exercita de catre Guvern, in contextul supravegherii autoritatii publice executive asupra intregii structuri a administratiei publice, inclusiv asupra administratiei publice locale.

Prefectul ca institutie a administratiei teritoriale a statului este principala autoritate care exercita controlul de legalitate in numele Guvernului, in anumite situatii prevazute de lege controlul efectuat de prefect trebuie corelat cu rolul si competentele atat ale unor structuri guvernamentale (Corpul de Control al Primului Ministru) cat si al unor organe si autoritati ale administratiei publice.

Cu exceptia institutiei prefectului, Guvernul isi exercita prerogativele referitoare la tutela administrativa prin intermediul unor structuri guvernamentale specializate, dar si prin mijlocirea altor ministere sau organisme centrale de specialitate care au competente in domeniu.

Metodele si procedurile administrative utilizate trebuie adaptate in mod corespunzator formei controlului administrativ exercitat, dar si naturii juridice a controlului dupa cum se prezinta acesta: control ierarhic, control de tutela administrativa sau control de legalitate asupra actelor administrative.

SUBSECȚIUNEA 1.2.3

Controlul Jurisdicțional (judecatoresc)

Acest tip de control este realizat, in principal, de instantele specializate de contencios administrativ si, in subsidiar, pentru unele categorii de acte administrative, de catre instantele de drept comun (judecatorii si tribunale).

Controlul puterii judecatoresti asupra administratiei publice consta in incredintarea unui organ independent de puterea politica si de administratia publica a puterii de a transa definitiv diferentele (litigiile) intervenite in functionarea masinii administrative. Instantele judecatoresti au, in acest caz, rolul de a stabili arbitrarul administrativ, limitand actiunea administratiei la respectarea legii, contribuind totodata la apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor, pe calea contenciosului administrativ. Controlul jurisdictional confera organelor care pot statua cu autoritatea lucrului judecat, puterea de a pronunta asupra litigiilor administrative ce sunt deduse judecatii.

Actualmente, sistemele jurisdictionale europene de control au evoluat destul de mult, avand ca factor determinant de influenta modelul francez, care, in cursul secolului al XIX-lea, dobandea un grad de perfectiune remarcabil. Michel Fromount afirma ca acest model a fost preluat de numeroase state europene, chiar daca transpunerea nu a fost mereu fidela, fie datorita concesiilor ce au fost facute modelului concurent, respectiv cel britanic (Italia, Spania), fie datorita absentei Consiliului de Stat sau diferentelor de traditie ce au determinat mutatii ale modelului, mai mult sau mai putin profunde (statele germane).

In secolul XX, multe dintre statele europene si-au ameliorat organizarea contenciosului administrativ, de o maniera autonoma, depasind granitele modelului traditional francez al Consiliului de Stat, astfel ca principalele elemente ale evolutiei sistemelor jurisdictionale au constat in constitutionalizarea statului, justitiei administrative, in integrarea jurisdictiilor administrative in puterea judecatoreasca si, respectiv, in apropierea intre procedurile jurisdictiilor civile si cele ale jurisdictiilor administrative.

Controlul jurisdictional se distinge de controlul administrativ printr-o serie de aspecte, astfel: in timp ce controlul administrativ este exercitat de autoritati administrative, controlul jurisdictional este incredintat judecatorilor; judecatorul nu se poate pronunta asupra unui litigiu, decat ca urmare a unui recurs, pe cand o autoritate administrativa se poate sesiza din oficiu; judecatorul este tinut sa se pronunte si sa statueze doar in drept, in timp ce autoritatea administrativa poate sa procedeze si la o apreciere a oportunitatii deciziilor administrative; controlul jurisdictional se finalizeaza prin pronuntarea unei hotarari investite cu autoritate de lucru judecat, care nu-i mai ermite a reveni asupra hotararii pronuntate, spre deosebire de actele administrative care sunt , de principiu, revocabile sau supuse modificarii.

Esenta acestui control consta in aceea ca anumite organe administrative centrale sau autoritati ale administratiei publice locale, care prin lege, le sunt conferite atributii jurisdictionale, adica solutioneaza anumite litigii administrative, dupa o procedura mult asemanatoare celei judecatoresti, la sesizarea celor interesati. Aceasta procedura nu este  o simpla facultate lasata la aprecierea persoanei interesate, nici a organului abilitat, ea este in mod obligatoriu prestabilita de lege.

  In doctrina clasica s-a retinut ca, un act administrativ jurisdictional este un act juridic, cu caracter public care cuprinde o manifestare de vointa exprimata in activitatea unor functionari publici a unor categorii de litigii, descongestionarea instantelor judecatoresti de cauzele, ce pot fi anume determinati de lege, in scopul de a constata, cu putere de adevar legal, o situatie juridica sau numite fapte si ca, actele cu caracter jurisdictional nu creaza, ci numai constata, ele sunt declarative si nu translative de drepturi, au caderea de a pronunta acte de acest fel si alta categorie de functionari publici decat judecatorii. Este o investire legala de competenta, cu caracter de exceptie, deci limitata in anumite materii administrative, cu puterea de a pronunta acte jurisdictionale, pe anumiti functionari administrativi. Legea recunoaste in acest scop o competenta speciala asemanatoare cu cea jurisdictionala  propriu-zisa, ceea ce la urma urmei, se finalizeaza prin actul administrativ cu caracter jurisdictional.²⁰

  Actele administrative jurisdictionale se bucura de o stabilitate relativa mai mare decat restul actelor administrative (de autoritate etc), pentru ca ele nu pot fi revocate, dar impotriva lor, pot fi folosite cai proprii de atac, care sunt reglementate expres si aparte pentru fiecare categorie sau domeniu, insa dupa epuizarea lor, adica dupa ce raman definitive pe ierarhia jurisdictiei administrative,  au in comun ca pot fi atacate dupa procedura instituita de art. 4 din Legea nr. 29/1990. Aceasta din urma se exercita, folosind ambele cai, iar nu, doar a recursului, cum gresit, credem ca s-a retinut intr-o opinie exprimata in doctrina.²¹    

Legitimarea procedurilor administrativ-jurisdictionale a fost statuata de Plenul Curtii Constitutionale care considera ca "este de competenta exclusiva a legiuitorului de a institui asemenea proceduri destinate, in general, sa asigure solutionarea mai rapida rezolvate pe aceasta cale, evitarea cheltuielilor  de judecata."²²

Existenta organelor cu competenta administrativ-jurisdictionala, constituie o masura suplimentara de protectie si nicidecum nu poate sa duca in nici un mod la limitarea accesului la justitie. Ele nu inlatura interventia instantelor judecatoresti, care insa in aceste cazuri au loc in conditiile prestabilite de lege.

  Dupa cum se va vedea activitatea administrativ-jurisdictionala  cea mai caracteristica este exercitata de organe din sistemul Curtii de Conturi, Sectia jurisdictionala, care emite sentinte si decizii, si care sunt socotite acte administrative jurisdictionale, de altfel singura activitate de acest gen reglementata expres de Constitutie in art. 175.

Aceasta nu inseamna ca activitatea administrativ-jurisdictionala nu ar exista si in alte domenii, ea fiind mult diversificata. Spre exemplu Comisia de disciplina din cadrul Colegiului medicilor si altele.

SECȚIUNEA 1.3

Eficiența activitații de control in administrația publica

Pentru a realiza o eficienta sporita a activitatii de control sunt necesare urmatoarele conditii:

a)     Controlul trebuie sa fie efectuat de persoane competente, bine pregatite profesional, cu experienta in domeniile sau sectoarele controlate. Astfel, cel care controleaza trebuie sa cunoasca temeinic prevederile legale din domeniul pe care il controleaza, precum si specificul activitatii in acel domeniu.

De asemenea, trebuie sa dea dovada de probitate profesionala, de corectitudine, de cinste, de tact si sa fie receptiv la toate explicatiile ce i le da cel controlat.

Tinerea la distanta a celui controlat, intimidarea si timorarea lui, nu sunt de natura sa conduca la concluzii realiste, temeinice, la aflarea adevarului, iar controlul nu-si realizeaza rolul sau preventiv si educativ fata de cel controlat. Intr-un climat de timorare dialogul dispare, devine monolog, actiunea de control devine mai greoaie si isi pierde din operativitate si din obiectivitate.

O atentie deosebita trebuie acordata formarii controlorilor, deoarece controlul nu este o sarcina usoara, ci o stiinta, uneori o arta care presupune temeinice cunostinte profesionale, competenta, pasiune si talent.

In aceste conditii formarea persoanelor care sa efectueze actiunile de control nu trebuie lasata la voia intamplarii, ci trebuie organizata si dirijata in mod stiintific pe un fundament interdisciplinar in care un rol prioritar revine stiintei administratiei.

b)  Este necesar sa existe o pondere a controlului in ansamblul activitatii de organizare a executarii si de executare in concret a legii.

Activitatea de control are un rol subsidiar fata de activitatea de executare, si cum el nu are un scop in sine trebuie sa ajute la mai buna desfasurare a activitatii de executare, in concordanta cu legea, cu cerintele vietii sociale. De aceea este foarte important de gasit un echilibru optim intre activitatea de executare si cea de control, intrucat exagerarea activitatii de control poate deveni o frana in activitatea de executare a legii, un factor perturbator al intregii activitati sociale.

In cazul in care controlul trebuie realizat pe mai multe sectoare si de mai multe organe de control se recomanda ca organele ce exercita controlul din exterior sa-si coordoneze actiunile in asa fel incat sa se controleze in acelasi timp mai multe sectoare de activitate;

c)  Trebuie aleasa cu grija forma de control, precum si numarul actiunilor de control;

d)  Concluziile controlului trebuie sa fie bine fundamentate si argumentate pentru ca ele sa se desprinda din sinteza unor practici si nu ca actiuni izolate, singulare.

In formularea concluziilor trebuie sa se puna un accent deosebit pe desprinderea cauzelor si conditiilor care au determinat neajunsurile constatate. In mod necesar aceste concluzii trebuie sa fie cunoscute si de organul controlat, astfel controlul nu-si realizeaza rolul sau de a contribui la imbunatatirea activitatii.

Este bine ca aceste concluzii sa fie dezbatute intr-un cadru cat mai larg, cu toti factorii de raspundere din organul controlat si care au atributii in domeniile controlate. Prin aceasta dezbatere se creeaza posibilitatea formularii de explicatii suplimentare si obiectii asupra unor constatari si concluzii, precum si de propuneri si solutii pentru lichidarea neajunsurilor si prevenirea altora.

Se recomanda, de asemenea, ca dezbaterea concluziilor asupra actiunii de control sa fie mai apropiata de data incheierii controlului daca se poate, imediat.

Se are in vedere ca discutiile din timpul controlului sunt mai proaspete in memoria controlorului ca si a celui controlat si fundamenteaza mai bine atat concluziile cat si masurile.

In controalele complexe se recomanda ca unele constatari si concluzii sa fie analizate pe sectoare de activitate ale unitatii controlate;

e) Pe baza constatarilor si a concluziilor desprinse organul de control trebuie sa stabileasca si masurile necesare pentru lichidarea neajunsurilor si imbunatatirea muncii cu termene si responsabilitati precise.

Este bine ca atat concluziile cat si masurile sa fie formulate in scris pentru ca ele sa poata fi mai usor intelese de cel controlat si posibil de urmarit. Aceasta cerinta este de natura sa sporeasca grija si responsabilitatea organului de control in a le formula cat mai precis, usurand sarcina organului controlat in privinta intelegerii si executarii;

f)  Eficienta controlului depinde pe un plan mai larg de preocuparea organului de control pentru valorificarea in exterior a concluziilor.

Realizand un control extern la organe si unitati diferite personalul de control are posibilitatea sa desprinda unele fenomene si practici comune, pozitive sau negative, pe baza carora sa organizeze schimburi de experienta, consfatuiri de lucru sau instruiri, simpozioane, dezbateri, studii in reviste de specialitate si propuneri de imbunatatire a prevederilor legale in domeniile respective.

Prin aceasta se asigura actiunii de control un rol tot mai activ, multiplicandu-i functia de factor reglator intre obiectivele cuprinse in lege si activitatea desfasurata in concret de organele administratiei publice.

Elementele componente ale controlului

Oricare ar fi forma de control si oricare ar fi autorul controlului, putem sa distingem trei elemente principale ale acestuia. Avem astfel, un obiect al controlului, o baza de referinta a controlului si operatiuni­le de control propriu-zise²³

Activitatea autoritatilor administratiei publice se realizeaza cu aju­torul oamenilor, cu folosirea unor mijloace materiale si financiare, pre­cum si prin intrebuintarea unor operatiuni administrative si materiale sau a unor acte juridice.

Asadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum si mijloacele si procedeele folosite de autoritatile administratiei publice pot face obiect al controlului.

Mijloacele materiale si financiare sunt supuse controlului sub aspectul existentei lor, dar si sub acela al felului in care sunt intre­buintate. La fel si personalul care este supus controlului, in ceea ce priveste diferitele insusiri pe care trebuie sa le aiba pentru a putea fi folosit in actiunea autoritatilor administratiei publice, in vederea realizarii sarcinilor care revin acestei admi­nistratii.

Intr-o alta opinie, in administratia publica, obiectul controlului il constituie actiunile si inactiunile sau, altfel spus, conduita autoritatii administratiei publice sau a functionarilor acesteia, modul concret in care acestia si-au exercitat atributiile cu care au fost investiti.²⁴

Baza de referinta a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmarite in cadrul obiectului controlului. Desigur, baza de refe­rinta a controlului poate fi mai ampla sau mai restransa, dupa cum se refera la un numar mai mic sau mai mare de elemente pe care le cu­prinde activitatea autoritatilor administratiei publice.

Astfel, baza de referinta a controlului poate sa cuprinda obiecti­vele pe care trebuie sa le realizeze diferitele autoritati ale administratiei publice, avand un anumit criteriu de apreciere.

In baza de referinta se cuprind apoi elemente privitoare la mij­loacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse. In aceasta pri­vinta, sunt elemente de apreciere cu privire la folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor materiale si a celor financiare de care dispun autoritatile ad­ministratiei publice.

In baza de referinta a controlului se cuprind, de asemenea, elemente care se raporteaza la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propu­se. Acestea sunt apreciate, in primul rand, din punctul de vedere al legalitatii lor. In baza de referinta se cuprind reglementari prohibitive, sau imperative la care sunt supuse, spre exemplu, activitatile autoritatilor administratiei locale si pe care aceste autoritati trebuie sa le respecte.

De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi apreciate din punct de vedere al oportunitatii, al renta­bilitatii sau al eficientei lor.

In sfarsit, in baza de referinta pot intra elemente care privesc calitatea activitatii autoritatii administratiei publi­ce supusa controlului. Aceasta calitate este apreciata printr-o serie de criterii care vizeaza eficienta serviciului, operativitatea, functionalita­tea, rentabilitatea, oportunitatea s.a.

Operatiunile de control au caracterul unor operatiuni administrative realizate de catre autorii controlului care urmaresc sa stabileasca conformitatea obiec­tivului controlat cu elemente cuprinse in baza de referinta. Rezultatul pozitiv al controlului consta in constatarea realizarii cerintelor din baza de referinta.

Operatiunile de control pot fi simple sau complexe, dupa cum elementele din baza de referinta comporta un grad mai mic sau mai mare de apreciere si de tehnicitate din partea autorului controlului.

Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate in gestiu­nea unor autoritati ale administratiei publice cuprinde operatiuni relativ simple care constau in constatarea existentei acestor obiecte.

Mult mai complexe sunt operatiunile de control al legalitatii di­feritelor acte pe care le fac autoritatile administratiei publice. Aceste actiuni sunt mai dificile, pentru ca necesita cunoasterea atat a re­glementarilor legale privitoare la activitatea controlata, cat si a particula­ritatilor in care actioneaza.

Din acest punct de vedere apare necesitatea specializarii activitatii de control prin jurisdictii administrative. Pregatirea juridica de specialitate este necesara, de asemenea, in cadrul controlului exercitat de instantele judecatoresti.

Complexe sunt si actiunile de control al oportunitatii activitatii autoritatilor administratiei publice. Notiunea de oportunitate poate cuprinde elemente destul de variate, cum sunt rentabilitatea, eficienta, functio­nalitatea, operativitatea, finalitatea.²⁵ Uneori, fiecare dintre aceste elemente constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea contro­lata. Desigur, operatiunile de control, din categoria sus-mentio­nata, necesita o buna cunoastere a specificului activitatii autoritatilor supuse controlului.